1、金融行动特别工作组四十项建议引言随着反洗钱措施的改进，洗钱的方式和手段也在不断翻新。近年来，反洗钱金融行动特别工作组（以下简称“特别工作组”）1发现，各种洗钱手段的组合变得更加复杂缜密，例如更多地利用法人来掩饰非法收益的实际所有权和控制权、更多地任用专业人士为清洗犯罪资金活动提供建议和帮助。鉴于这些因素，加上从特别工作组非合作国家和地区的工作程序中获得的经验，以及许多来自国内和国际的倡议，促使特别工作组对这四十项建议进行了审核和修订，使之成为打击洗钱和恐怖组织筹资新的综合框架。特别工作组特此号召各国家采取必要步骤，使本国打击洗钱和恐怖分子筹资的体制符合新的特别工作组建议，并有效地落实这些措施。
2、修订四十项建议的审核过程是个扩充的过程，需要特别工作组成员、非成员、观察员、金融及其他相关行业及相关各方的共同参与。这一广泛征询意见的过程提供了大量的信息，这些信息都需要在审核过程中予以考虑。现在，修订后的四十项建议不仅适用于打击洗钱活动，而且还适用于制止恐怖分子筹资。这些建议加上有关制止恐怖分子筹资的八项特别建议，形成了打击洗钱和恐怖分子筹资活动的强大而协调的综合措施体系。特别工作组认识到，各国法律和金融制度不尽相同，无法通过完全相同的措施实现共同目标，特别是在某些具体细节方面。因此，这些建议仅为各国的行动设定了最低标准，各国应根据各自的特定情况和宪法体制予以执行。各国应将这些建议包含的所有
3、措施纳入本国的司法审判和管制系统；金融机构及其他特定企业和行业应采取其中的预防性措施；并进行国际合作。特别工作组四十项建议最初起草于 1990 年，作为打击非法利用金融系统清洗毒品交易资金的倡议。1996 年，针对洗钱犯罪类型的新发展对建议进行了首次修订。1996 年版四十项建议已得到 130 多个国家的承认，成为国际反洗钱行动的标准。2001 年 10 月，特别工作组的职权扩大到处理恐怖主义筹资问题，并采取了制订有关恐怖分子筹资八项特别建议的重要步骤。这些建议包括一系列旨在打击为恐怖组织和恐怖行动筹措资金行为的措施，作为对四十条建议的补充 2。打击洗钱和恐怖主义筹资的关键在于参照这些国际标准
4、对各国相应的体制进行监控和评估的必要性。由特别工作组和类似的地区机构进行的相互审核以及由国际货币基金组织和世界银行进行的评估，是确保各国有效落实特别工作组建议的重要机制。四十项建议A. 法律系统洗钱刑事犯罪的范畴1.各国应根据1988 年联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药品公约（以下称维也纳公约）和2000 年联合国打击跨国有组织犯罪公约（以下称巴勒莫公约）将洗钱活动列为刑事犯罪。 各国应将洗钱罪归为严重的刑事犯罪，目的在于涵盖最大范围的判定罪行。判定罪行的描述可参照所有犯罪，或参照某种类型严重犯罪或适用于该项判定罪行的监禁刑罚相关的量刑起点（量刑起点法），或参照判定罪行清单，或这些方法的组合
5、。 在采用量刑起点法的国家，判定罪行至少应包括在本国家法律中属于严重犯罪的所有罪行，或者应包括最高可判处一年以上有期徒刑的罪行；对于那些在法律制度中有最低犯罪起点的国家，判定罪行应包括所有可至少判处六个月以上有期徒刑的罪行。无论采用何种方式，每个国家至少应在每一类指定罪行3中规定出相关罪行的范畴。 洗钱罪的范畴应扩大到在另外一个国家发生的、在该国构成犯罪的行为和在国内发生的、构成判定罪行的行为。各国可规定判罪的唯一先决条件为该行为可构成已经在国内发生的判定罪行。在本国法律的基本原则要求下，各国可规定洗钱罪不适用于犯有判定罪行的个人。2.各国应确保：(1) 能够证明洗钱罪的动机和事实符合维也纳公
6、约和巴勒莫公约中阐明的标准，包括可能通过客观实际情况推断出这种心理状态的原则。 (2) 法人应承担刑事责任和（不可能承担刑事责任情况下的）民事或行政责任。在具备上述形式的责任的国家中，不应排除该国法人同时面对刑事、民事或行政司法诉讼的情况。犯罪的法人亦应受到有效的、量刑适当的和劝诫性的制裁。这些手段不应与个人犯罪的刑事责任有所不同。临时措施和没收行动3.各国应采取类似于维也纳公约和巴勒莫公约中阐明的措施，包括立法措施，使主管部门有权在不损害无过错第三方合法权益的情况下，没收被清洗的财产、洗钱或判定罪行的收益，以及实施或计划用于实施犯罪的工具或相应价值的财产。这些措施应包括授权有关部门：(1)
7、识别、追查和评估应予以没收的财产；(2) 采取冻结、查封等临时措施，以防该财产被出售、转移或处置；(3)采取措施，防止或避免可能损害国家对被没收财产的回收能力的行为；(4) 采取适当的调查手段。各国可考虑采取措施，允许不经过刑事定罪即可没收此类财产或工具，或者在符合本国法律原则的范围内要求违法者证明被没收财产的合法来源。B. 金融机构和非金融机构企业或行业防范洗钱和恐怖分子筹资的措施4. 各国应确保金融机构保密法不得制约特别工作组建议的实施。客户身份尽责调查 (CDD) 与客户记录保存5.* 金融机构不应设立匿名帐户或明显以假名设立的帐户。金融机构应实施客户身份尽职调查措施，包括在下列情况下确
8、定和验证客户身份：建立业务关系；进行非经常性交易：(1) 超过适用的指定限额；(2) 在特别建议七注释中列举的情况下进行电汇；有洗钱或恐怖筹资嫌疑；金融机构怀疑先前所获客户身份资料的真实性或充分性。应采取的客户身份尽职调查 (CDD) 措施如下：1)确定客户身份并利用可靠的、独立来源的文件、数据或信息来验证客户身份4。2)确定受益权人身份，并运用合理的手段进行验证，以使该金融机构明了受益权人的身份情况。对于法人和实体，金融机构应采用合理的措施了解该客户的所有权和控制权结构。3)获得有关该项业务关系的目的和意图属性的信息。4)对业务关系以及在这种业务关系的整个过程中进行的交易进行持续的尽职调查，
9、以确保交易的进行符合该金融机构对客户及其风险状况（必要时还包括资金来源）的认识。金融机构应采用上述第 (1) 至 (4) 的每一项客户身份尽职调查措施，但可以根据客户、业务关系或交易的类型，并在风险敏感程度的基础上确定这些措施的应用范围。所采取的各项措施应符合主管部门颁布的指导方针。对于高风险类别，金融机构应实施更严格的尽职调查。在某些低风险情况下，各国可以决定让金融机构采取精简或简化措施。金融机构在与临时客户建立业务关系或进行交易之前，应验证客户和受益权人的身份。在洗钱风险得到有效控制和不致打断正常业务的情况下，各国可允许金融机构在建立业务关系之后尽快完成验证。如果金融机构无法遵守上述 (1
10、) 至 (3) 项要求，则不应开设帐户、开始业务关系或进行交易；或者应当终止业务关系；并应考虑提交相关客户的可疑交易报告。这些要求应当应用于所有的新客户，但金融机构还应根据重要性和风险程度对现有客户使用本建议，并应在适当时间对此类现有业务关系进行尽职调查。6.* 对于政界名流，除了实施常规的尽职调查措施外，金融机构还应：(1)拥有适当的风险管理系统以确定客户是否为政界名流。(2)获得高级管理层的批准方可与此类客户建立业务关系。(3)采取合理措施确定财产和资金来源。(4)对业务关系进行更严格的持续监视。7.至于跨国代理银行及类似的业务关系，除实施常规的尽职调查措施外，金融机构还应：(1)收集关于
11、被调查机构的足够信息以全面了解被调查者业务的实质，并通过公开信息确定该金融机构的信誉和监管质量，包括它是否因洗钱或恐怖筹资而被调查或管制。(2)评估被调查金融机构的反洗钱和反恐怖筹资管理情况。(3)在建立新的代理关系之前获得高级管理层的批准。(4)明文规定每个金融机构的相应职责。(5)有关“应 收帐户”，应确认被调查银行已验证与该代理银行有直接往来帐户的该客户身份并实施了持续的客户身份尽职调查并可根据该代理银行的要求提供相关客户的鉴定数据。8.金融机构应特别注意随着新科技或发展中的科技应运而生的洗钱手段，这些技术可能有利于隐藏身份。各国应在必要时采取措施，防止这些技术被用于洗钱。金融机构特别应
12、针对与非面对面业务关系或交易相关的特殊风险制订政策和程序。9.*各国可允许金融机构在满足下列标准的情况下，依靠中介机构或其他第三方实施客户身份尽职调查程序的第 (1) (3) 项内容或介绍业务。这种委托关系被批准后，客户身份识别和验证的最终责任仍属于依靠第三方的金融机构。应满足的标准如下：(1)依赖于第三方的金融机构应立即获得有关客户身份尽职调查程序第 (1) (3) 项要素的必要信息。金融机构应采取适当的步骤，证明能够在需要时及时从第三方获得身份识别数据以及与客户身份尽职调查要求相关的其他文件。(2)金融机构应证明第三方拥有相应的措施，以遵守符合建议 5 和建议 10 的客户身份尽职调查要求
13、，并受到管制和监督。鉴于各国存在不适用或不完全适用特别工作组建议的情况，因此，在那些国家中可依赖于满足条件的第三方。10.*金融机构应将所有必要的交易（包括国内和国际交易）记录至少保存五年，以便迅速响应主管部门的信息调查。这些信息必须足以重现每一笔交易（包括所涉及金额和货币类型），以便在必要时提供监控犯罪活动的证据。金融机构应在业务关系终止后至少五年内，继续保留通过客户身份尽职调查程序获得的身份识别数据记录（如护照、身份证、驾驶执照等官方身份证明文件或类似文件的副本或记录），帐户档案和业务往来信函。本国主管部门履行职责时，应可查阅这些身份识别数据和交易记录。11.*金融机构应特别注意那些没有明显经济目的或合法意图的复杂且不寻常的大额交易，以及所有不寻常的交易方式。金融机构应尽可能审查此类交易的背景和目的，并将审查结果记录下来，供主管部门和审计师使用。
