1、金融监管体制的国别比较陈 晨作者简介：陈晨（1982） ，男，上海财经大学金融学院博士研究生，现就职于中国人民银行上海总部。研究方向：宏观经济和货币银行。金融监管体制的不同安排会影响金融监管的效率，金融监管体制的选择与改革问题历来是各国理论界和政界关注与争论的焦点。随着我国现行金融监管体制中的诸多弊端日益明显，如何深化中国的金融体制改革，建立和完善科学、规范、高效、稳健的金融体系，提高金融运行效率并保证金融安全成为未来经济发展亟待研究和解决的重大问题。基于此考虑，本文对国际上主要的金融监管体制进行了比较，权衡各种金融监管体制的利弊得失，为完善和改革我国金融监管体制提供重要的参考依据。目前，全球
2、金融监管体制主要有四种模式 1：机构监管（The Institutional Approach） 、功能监管（The Functional Approach） 、综合监管（The Integrated Approach）和双峰监管（The Twin Peaks Approach） 。一、机构监管机构监管也称分业监管，是指将金融机构类型作为划分监管权限的依据，即同一类型金融机构均由特定的监管者监管。 2在金融监管早期，各国的金融监管体制均是基于机构监管的理念而建立的，直到 20 世纪 90 年代以前，机构监管理论仍颇为盛行。在机构监管体制下，监管机构依据金融机构的类型进行设立，不同的监管机构分别
3、管理不同类型的金融机构，各监管机构高度专业化，其监管对象的划分只根据金融机构的性质（银行、证券公司、保险公司等） ，而不论其从事何种金融业务。在金融业内各行业经营界限比较清晰的情况下，机构监管有其合理性，监管的分工明确，既有利于提高各监管者的监管专业化程度，也具有监管竞争方面的优势。但随着金融机构业务多元化，混业经营和金融创新活动模糊了不同金融机构提供的产品和服务的界限，不同金融机构的业务互相交叉、功能趋于一致，机构监管的弊端逐渐显现出来。在混业经营下，1 美国是个例外，其金融监管模式极其复杂，既不属于这四种模式中的任何一种，又同时兼具这四种模式的一些特征。2 参见 Roberta S. Ka
4、rmel，Funcional Regulation，501 Practising Law Institute/Corp.9，1985。机构监管体制面临着各金融机构的不公平竞争、监管套利 3、监管资源浪费以及存在监管漏洞等诸多问题。在金融机构业务多元化背景下，银行、证券公司、保险公司等往往提供功能相似的金融产品，而这些业务却受到不同监管机构按照不同标准进行的监管，形成监管差别，监管上的差别导致激励方面的差异，使得市场竞争条件出现差别，不利于公平竞争（廖凡，2008） 。不同部门之间监管法律规则约束的程度不一，也给被监管者带来寻找监管套利的机会（黄韬，2011） 。此外，机构监管还面临着一个更为严
5、重的问题，对从事多元化业务的金融控股公司或全能银行集团的监管存在明显漏洞，难以全面把握集团的整体风险，单一监管者很难采取有效行动来降低系统性风险。我国是典型的机构监管国家，在现行“一行三会”监管模式下，人民银行主要负责制定和实行货币政策，维护金融稳定；银监会负责监管银行、金融资产管理公司、信托投资公司和其它存款类金融机构；证监会负责监管证券期货经营机构、证券投资基金管理公司、证券登记清算公司、期货清算机构和证券期货投资咨询机构；保监会负责监管境内保险机构及非保险机构在境外设立的保险机构。图 1：中国金融监管架构资料来源：根据中国国务院各组成部门相关职能进行整理。二、功能监管功能监管是指依据金融
6、体系的基本功能设计金融监管体制，即规定某一类金融业务由某个监管者进行监管，而不论这种业务是由何种性质的金融机构来从事。 4随着各国金融业混业经营发展加快，功能监管跨产品、跨机构、跨市场3 监管套利是指那种为了获取由于差异性的监管法律带来的成本降低或者利润增加而特定设计的金融交易。4 参见 Bodie，Z. and R.C.Merton，1993，“Pension Benefit Guarantees in the United States：A Functional 协调的优势逐渐显现出来，对机构监管提出了挑战。功能监管倡导者认为金融功能比金融机构更为稳定，金融功能跨时期跨地域的变化更小（Me
7、rton，1995） 。功能监管能够更好地反映各国金融业混业经营发展对金融监管体制的需求，能有效地解决混业经营条件下金融创新产品的监管归属问题，有效解决机构监管模式下金融控股公司或全能银行集团监管中存在的漏洞。由于金融产品的基本功能具有较强的稳定性，所以功能监管也将更有连续性和一致性，基于功能监管的金融体系比基于机构监管的金融体系也更便于政府管理（李成，2008） 。但是，功能监管也存在明显的弊端，在这种监管体制下，各监管机构无法对金融机构的整体状况有一个清晰的认识，特别是无法了解金融机构的整体管理水平、风险水平和清偿能力，这不利于金融体系的稳定（王广谦等，2009） 。同时，相比于机构监管，
8、功能监管会增加金融机构的成本。在机构监管模式下，金融机构基本上只面临一种监管机构，而在功能监管下，从事不同业务的金融机构会面临多个监管机构，将会更加频繁地应对金融监管，极大地增加其成本。此外，监管机构之间易出现过度竞争问题。为了获得金融机构的支持，监管机构可能倾向于采取偏宽松的监管政策，进而达到扩大其监管权力范围的目的，这容易导致监管机构风险防范意识下降，监管效率将会降低，在一些情况下甚至会出现监管俘获（张晓朴和卢钊，2012） 。与我国同为新兴市场国家的巴西是以功能监管模式为主的典型代表。巴西国家货币委员会（CMN）主要负责管理流动性，保障货币供给，以及协调货币、财政和信贷政策；巴西中央银行
9、（BCB）负责保持币值稳定，维护金融系统的稳定性；证券交易委员会（CVM）负责监管股票市场和其他证券活动；财政部下设的私人保险国民委员会（CNSP）负责为私人保险市场建立准则和法规；私人保险监管局（SUSEP）是私人保险国民委员会的执行机构，负责监管保险市场、开放式私人养老基金和资本化市场（Capitalization Markets） ；补充养老金保险委员会（CPGC）协同补充养老金秘书处（SPC）一起负责监管封闭式养老基金。图 2：巴西金融监管架构Analysis，“ in R.Shmitt，Ed.，The Future of Pensions in the United States，P
10、hiladelphia ，PA ，University of Pennsylvania Press。注：虚线代表合作关系。资料来源：Group of Thirty， The structure of Financial Supervision Approaches and Challenges in a Global Marketplace，2008，p91。三、综合监管综合监管是指金融系统中所有金融机构、金融产品和金融市场的活动，都由同一个监管机构负责监管，这一监管者既负责所有金融机构的审慎监管，也负责所有金融服务的行为监管。为适应金融业务综合化发展趋势，同时避免功能监管在整体监管方面的缺陷
11、，综合监管应运而生，并成为近十多年来国际上金融监管体制改革的主要趋势。综合监管模式始于 20 世纪 80 年代的北欧国家，51997 年英国金融行为局（FSA）的建立成为这种改革趋势的真正催化剂。综合监管的支持者认为，由于混业经营的发展，银行、证券和保险三大金融服务合并在单一的金融机构中进行的趋势明显，对这些金融集团的监管必须在合并的基础上进行，实现有效并表监管，从而有利于管理和控制整个金融体系的风险（Dale and Wolfe，1998） 。而且，金融衍生品日新月异，无法整齐划一地归入三大功能性类别中的任何一类，由此产生的监管不确定性，要么造成重复监管，要么形成监管真空，综合监管可有效解决
12、这一问题。此外，综合监管还可以产生明显的规模经济和范围经济效应（Llewellyn，2006） ，并最大限度地避免监管套利（Abram and Taylor，2000） 。但是，综合监管也存在明显的不足。一方面，在综合监管模式下，由于不同领域关注点不同，监管目标并不一致，如果不对监管目标加以清晰界定，其5 挪威、丹麦和瑞典分别于 1986 年、1988 年和 1991 年建立了统一的金融监管机构。监管效率难以保证。例如，审慎监管和行为监管间由于目标的不同就存在利益冲突问题，前者关注金融机构的稳健经营，后者关注消费者利益保护，综合监管容易优先考虑金融机构的利益而忽视对消费者的保护（Abrams
13、and Taylor，2000） 。当监管目标发生冲突时，还会导致监管者的混乱，造成监管无效，以致变成一个失去焦点和效率、运转不灵的官僚机构。另一方面，综合监管可能产生道德风险，并蔓延到整个金融领域。非银行金融机构的债权人可能会认为他们对非银行金融机构的信用敞口是在国家担保的范围之内，就像银行的债权人一样，从而导致他们做出轻率的授信决定，金融机构的经理们也可能因为虚假的安全感而放松审慎性风险评估（Norton，2005） 。在此轮国际金融危机前，英国是实行综合监管模式的典型代表。1997 年，英国合并了原有九类金融监管机构的职能，成立了金融服务局（FSA） 。FSA 成为英国唯一的金融监管机构
14、，内设业务部、零售市场部、批发和机构市场部三个主要部门，几乎监管英国所有的金融服务业务（包括银行业、证券业、保险业等） 。FSA 既负责金融机构的安全和稳定，也负责对商业行为进行监管；英国财政部负责制定金融监管的法定框架，财政部部长作为三方委员会的主席，在管理银行危机和金融危机过程中，有最终的决定权；英格兰银行主要负责维护金融系统的稳定。图 3：国际金融危机前的英国金融监管架构注：虚线代表合作关系。资料来源：Group of Thirty， The structure of Financial Supervision Approaches and Challenges in a Global
15、Marketplace，2008，p179。四、双峰监管双峰监管是以监管目标为基础，通过设立两个监管机构分别负责审慎监管和行为监管，审慎监管机构旨在维护金融机构的安全和稳健，行为监管机构旨在保护消费者的利益（Taylor，1995） 。因此，双峰监管也被称为目标监管。本轮金融危机爆发前，金融监管体制改革主要集中于机构监管与功能监管、综合监管与分业监管的模式之争。金融危机的爆发使金融消费者保护与审慎监管目标间的内在冲突问题充分暴露，也使各国监管当局普遍意识到，只关注金融机构的利益诉求而忽视对消费者利益的切实保护，会破坏金融业赖以发展的基础，影响到金融体系的稳定性（巴曙松，2010） ，双峰监管模
16、式受到了前所未有的关注和重视。双峰监管几乎保留了综合监管的全部优点，同时减轻了综合监管弊端所带来的损害（Llewellyn，2006） 。与综合监管相比，双峰监管较好地解决了审慎监管和市场行为监管目标间的内在冲突，能够保证各自监管领域内监管的一致性，避免不同监管部门之间的职能交叉，同时在一定程度上保留了监管机构之间的竞争和制约关系。此外，在双峰监管模式下，行为监管机构可以给予消费者特别是零售消费者更为充分的保护，行为监管机构不仅有权制定监管规则，还有权设立仲裁调解机构和开展机构巡查项目，制定各种形式的消费者利益补救措施（钟震和董小君，2013） 。然而，双峰监管模式也并非无懈可击，也有其局限性
17、。一是当审慎监管和消费者保护两个目标相冲突时，仍无法同时兼顾，关于哪个目标优先的选择仍是比较主观的，主要基于各自参与者和监管机构的地位（Group of Thirty，2008） 。二是与功能监管类似，双峰型监管模式也使一个金融机构需要同时接受几个监管部门的监管，容易造成金融机构管理成本的上升和监管效率的下降（张晓朴和卢钊，2012） 。澳大利亚是实行双峰监管的代表性国家。自1998 年澳大利亚审慎监管局法案 （Australian Prudential Regulation Authority Act 1998）出台后，澳大利亚开始实行双峰监管模式。由审慎监管局（ARRA）负责对银行、其他存
18、款类金融机构、保险公司和退休养老金等机构实施审慎监管。由澳大利亚证券投资委员会（ASIC）负责对金融机构的市场行为进行监管，维护整个金融系统的市场诚信，保护消费者利益。澳大利亚储备银行（RBA）负责金融系统的稳定、支付系统的安全和货币政策的实施。澳大利亚联邦财政部负责协调其他金融监管机构共同促进经济政策的实施，并负责对 RBA、APRA 和 AISC 主要负责人的任命。联邦监管委员会（CFR）是澳大利亚主要金融监管机构的协调组织，其成员包括 RBA、APRA、ASIC 和财政部，目的是形成高效的合作机制，以便及时充分地交流信息，明确各自职责，避免职能重叠或真空。总体上看，在此轮金融危机中，澳大
19、利亚没有陷入经济衰退和金融动荡，甚至自始至终未出现任何濒临倒闭或者需要政府救援的系统重要性金融机构，这与其双峰监管模式有着密不可分的关系。图 4：澳大利亚金融监管架构注：虚线代表合作关系。资料来源：Group of Thirty， The structure of Financial Supervision Approaches and Challenges in a Global Marketplace，2008，p193。五、对我国金融监管体制未来发展的思考自 2003 年 4 月银监会成立以来，我国形成了以“一行三会”为基本格局的金融监管框架。在过去的十多年中，这一监管框架提高了金融监管
20、机构的专业性和独立性，促进了金融机构业务经营的专业化，加强了不同金融行业之间的适度风险隔离和金融体系稳定，总体上适应了我国金融业的发展状况。但是，在金融自由化改革和金融创新的驱动下，混业经营在经济全球化、金融一体化中已成为一种趋势，我国混业经营程度快速提高，除了较早进行混业经营的光大集团、中信集团外，中国银行、建设银行、工商银行、交通银行等金融机构也已开展混业经营，这导致我国现行监管体制中存在的监管漏洞、重复监管、监管资源浪费、监管机构间协调性欠缺等问题逐步暴露出来，客观上要求我国对既有监管模式进行调整和转换。综合比较各种金融监管模式的利弊后，我们发现世界上并不存在最优的监管模式，也没有放之四海而皆准的普适模式，各国对于监管模式的选择更多地是基于两害相权取其轻，两利相权取其重，这就决定了我国金融监管体制的改革绝不会是一蹴而就的，金融监管改革的成功也不会是简单变换一种模式就能够实现的。比较研究他国的金融监管体制对我国的借鉴价值并不在于其监管模式、监管机构等方面的具体设置，而在于这一体制安排所体现出的理念，我国下一步金融监管改革中应尽力弥补现有金融监管体制中的缺陷，借鉴吸收其他监管体制好的方面，同时避免照本宣科，全盘照搬，一定要切实结合我国国情，有选择性地借鉴。（责任编辑：欧阳曦健）
