1、第十二章教育政策分析（張鈿富）第一節教育政策的本質、教育政策的本質教育政策在本質上，政策無法與利益、衝突、統治，以及社會正義分開。因此，在政策中往往發現矛盾、不連續、例外的現象，這些現象未必合理，但是非常實際。二、政策定義：政策是一種價值的權威性分派之事務，也是權威、權力、資源的再分配；根據Kogan（1975）的看法，政策是價值的操作性敘述，規範性意向的傳達。在實務上，政策無法與利益、衝突、統治以及社會正義分開。因此，在一個複雜而多元的現代社會裡，教育政策制定是一項複雜的任務（張鈿富 民85）。Kogan：政策是價值的操作性敘述，規範性意向的傳達。分析：價值無法依附在社會脈絡中，此需要考量。
2、三、教育政策定義： 教育政策界定為：明確原則與行動，與教育議題攸關而須遵循者，或應該遵循而設計為達成此預期目的者 （Trowler, 2003）邱賢祖（民85）認為教育政策是教育行政機關針對目前社會需求及未來發展趨勢，依據國家教育宗旨與相關法規，確立工作目標，規範可行方案及實施要領與時程，經由法定程序公佈施行，以作為行政部門或教育機構行動之準則。張建成（民88）則從社會學觀點指出，教育政策是社會環境與教育制度相互對話的產物，因教育制度發生萌芽於整個社會環境互動之中。聯合國教科文組織（UNESCO）在學習內在財富提出重要訊息：1.公平（equity ）、適切（relevance ）、卓越（exc
3、ellence）三個目標必須普遍存在教育政策中，任何參與教育計畫與從事教育實際人士，要尋求目標的和諧。2.教育更新及教育改革，必須是深思塾慮的檢視與瞭解。決定必須建立在共同的協議，透過黨派的協商取得共識。3.進行教育發展所有方法必須考慮國際社群與聯合國系統基本與同意價值，包括：人權、容忍與瞭解、民主、責任、普遍性、文化認同、追求和平、環境保護、知識分享、消除貧窮、人口控制與健康。4.教育視整個社會責任，除了特定機構之外，必須考慮所有的人與所有夥伴參與。因此，教育決策是經由共識的取得，而不是決策者單純決定；國際社群與聯合國系統基本與同意價值是各國教育政策必須面對核心課題。四、教育政策制定的過程分
4、析一般而言，教育政策的形成都是有歷程的，絕非憑空而來。一個良好的政策必須能掌握改革的背景與社會的核心價值。所以從官員的點子發展成議題經過評估後就可能形成政策。但是隨時空改變，價值也會跟著改變，政策也會不合時宜而須修正。依據Anderson（1979）的分法，政策制定的過程包括五階段：（階段一） （階段二） （階段三） （階段四） （階段五）問題形成 政策形成 政策採行 政策執行 政策評估Portney（1986）則進一步將上述五個階段組成一個決策循環圈，由問題的形成影響政策的形成，政策形成之後的採行、執行與評估構成一個循環圈。（階段一） （階段二）問題形成 政策形成政策評估 政策執行 政策採行
5、（階段五） （階段四） （階段三）決策過程的階段循環（引自Portney 1986）決策除了階段性的過程之外，要注重所謂的3p，亦即公共參與（publicparticipation）、可預測性（predictability）與程序公平性（procedurefairness）三者（Nagel 1987）。在政策制定中側重的分析方法是預測、評估和建議；而政策執行後分析重點在敘述與評估。決策者的認知會影響結果。Stone（1988）在政策吊詭與政治理由（Policy paradox and political reason）一書中指出，許多政策分析與規劃相當依賴統計量化與經濟分析，他認為社會大眾問題
6、的解決，不能忽略政治環境的實際面。亦即政策制定過程中，除了考慮技術理性的分析之外，也應重視實際問題的解決、決策價值與倫理的釐清。面對教育政策制定的問題，除了注重效率、效能、平等之外，還要考慮隱含的社會正義（張鈿富 民85）。第二節教育政策的理論一、積模式：重視政策創意層面的積二、Tomas(1987)政策創意石灰石(the limestone theory of policy ideas)：許多政策在提出的當下，或許被視為激進的政策而被忽視，但經過一段時間後，可能在某個時機重新出現，並發生重大影響。三、Vining(2001)政策分析之鳥糞堆積(guano theory of analytic
7、 accumulation)：政策分析經過長時間的積，當足夠、共形成時，將產生實際應用的價值。Kingdon(2003)提出的政策原質湯 (policy primeval soup) 政策社群：政策企業家(policy entrepreneurs)，包括政府官員、學者、團體核心份子等。 政策窗(policy window)：政策決定的一種機會或時機。 問題潮：焦點在於瞭解為何某段時間，政策與者會被特定問題吸引，以及他們為何認為需要關注這些問題。綜合模式：天祐等人(1996)認為階段的序模式、非階段的循環模式、影響模式各有弊，三者可以彼此互補。 政策問題形成：公共需求政策問題政策討 政策制定主體
8、：政、法、司法 政策制定過程：問題確定政策擬定法制化第三節教育政策分析方法一、共識度分析傳統上透過德菲法（Delphi technique）來反覆整合研究對象的主要意見，以便獲得有效的判斷值。（缺失：資料統計簡略、許多限制）改用模糊相似性整合法（FSAM）。Kacprzyk、Fedrizzi與Nurimi（1992）認為共識程度（degree of consensus）可以顯示距離完全認同有多遠，瞭解之間關係。利用每位專家的偏好判斷來建立每位專家個別模糊偏好關係，進而計算團體偏好關係，以解決團體決策的合理問題（閻自安，1996）。二、可行性分析可行性分析用來評估可能政策方案選項，透過更精確的整
9、合政策相關的資訊以瞭解未來推動政策的可能阻力與助力。操作方法如下：1.參與者：即推介教育政策之利害關係人2.立場的強度：3.議題立場4.可用資源強度5.可用資源相對等第6.加權7.可行性分數8.總可行指數9. 調整後總可行指數教育政策推介/選擇可行性分析評估處理模式三、成本效益分析分析教育成本效益是一項頗為複雜的工作，需要界定成本，需要有效釐清效益計算。般在計算教育的成本時，以考量政府支出每生的經費、私人支出的學雜費以及機會成本為主。教育的投資報酬率考量私人收益、社會收益以及計算內在報酬率。 第四節教育政策分析課題成功教育政策分析者，必須應用基本的技術、合理一致性與務實觀點，看待整個社會中政府
10、扮演的角色。因此，進行教育政策分析所需的基本準備與考量如下：一、資訊整合策略：分析者要能善用相關的資訊以及轉換相關資訊的能力，以釐清臆測與事實。二、分析問題觀點：教育問題基本上反應社會問題，解決問題的觀點不必然只侷限在教育的框框裡。三、分析技術：教育政策分析者應熟悉有關分析方法。四、政策執行的考量：執行就是競爭力、沒有執行哪有競爭力。有執行力政策才能成功，基本執行是一種紀律，是策略不可分割的一環；執行必須成為領導人的首要工作，組織文化的核心成分。 五、分析倫理的架構：秉持專業倫理的堅持，體認分析倫理無所不在的意義。第五節案例分析與討論可行性分析方案（一） 方案（二） 方案（三）資源列等第 立場
11、的強度 可用資源強度一、案例一：師資培育政策評鑑臺灣的師資培育政策已經從一元轉化為多元化，多元化意味師資培育管道很多，近年來師資培育的機構也大量設置，究竟這項教育政策的目的、功能與執行成效如何？按孔恩典範的概念，可以分別就Locus、Focus 以及 Modus三者來考慮如何進行師資培育政策評鑑（丘昌泰，1995）：（一）Locus （理念重心）：釐清政策的理念重心為何？（二）Focus（問題焦點）：確立政策解決問題的焦點為何？（三）Modus（方法途徑）：政策採行的方法途徑為何？第四節我國當前教改政策的反省由行政院教育改革審議委員會提出教育改革總諮議報告書，強調教改五大方向：教育鬆綁、帶好每
12、位學生、暢通升學管道、提升教育品質以及建立終身學習的社會。成為往後教改政策的主要走向。以下提出幾個問題供各界參考省思：一、教育鬆綁的迷失何謂鬆？何謂綁？各界解讀不一，形成各自表述的態勢。教育鬆綁會帶來教育多元化和自由化，但不會自然造成教育的卓越化。同時教育鬆綁也可能使教育走向地方主義和個人主義，削弱國家整體教育規劃的機制，排斥教育基準的要求（黃政傑 民89）。教育鬆綁政策必須有協助學校邁向卓越的各項措施配合推動，才能促成卓越的教育。目前大多數的學校尚未能承接教育行政機關下放的責任和權力，九年一貫課程都還在摸索階段，如何正式上路令人憂心！二、教改走向極端的疑慮教改走向飄忽不定，如鐘擺般總是由一邊
13、擺向另一邊（黃政傑 民89）。對傳統教育不滿就要完全改變，對師範體系不滿就要完全否定，對體制內不滿就要全盤推翻。這種極端性格使我國教育陷於空轉，徒然浪費時間與精力。如師資多元化的培育立意良善，但並不必否定師範體系的功能；訂定教師法保障教師權益卻造成過度保障教師，故又想修訂教師法；為落實教授治校，乃修訂大學法，結果大學校長經由選舉產生，不良的選舉風氣帶進校園，對社會作了不良示範；為培育完整學習的學生，故將國中分科變成合科教學而否定分科教學的功能；若有學者或教師質疑教改政策，則被行政機關或教改人士視為不知進取之輩而遭冷落等等。教改的不確定性與極端走向是值得省思的，一定要格外注意。三、教改建言應檢討
14、修正社會變遷急遽、教育發展瞬息萬變，教育改革總諮議報告書發布迄今已五年多，教改建言是否該調整，仍是教改政策的重要課題。這部報告書歷時不到兩年即匆促完成，即便其教育理想面是各界的共識，但現實面落實的困境也必須加以重視。如國民教育九年一貫課程之課程統整，國中之教學學科必須統整成七大領域，且強調教師要從分科教學到合科協同教學。這是一種典範的轉移，也是教師專業文化的轉型，大部分教師從未有過的經驗，卻必須在這次教改中完成。其成效實令人相當擔心！應持續檢討修正。四、教育政策執行缺乏共識改革共識的凝聚不應該建立在由上而下或由野到朝或由體制外往體制內的模式。目前的教改不論來自行政院或教育部，都具有由上而下的形
15、態，結果是上熱下冷。如以九年一貫課程的政策而言，即被外界視為政策決定太過草率和匆促，公聽會召開次數不足，形成黑箱作業，即是一例。基層教師對當前教育政策及改革策略的冷感，與日俱增，大多是被動的接受。且這波主導改革的單位以民間機構為主，可說是體制外的在野團體改革體制內的在朝教育組織，迫使教育部依循教改主張，否則即視為教改異議人士。這樣的政策執行模式欠缺基層教師的全力支持，成效自然大打折扣。唯有凝聚基層教育力量，由下而上、由朝到野、由體制內往體制外的改革模式，才是政策執行成功的要件。五、政策執行欠缺評鑑機制缺乏健全的評鑑機制就無法掌握具體的資訊；欠缺完整的評估制度就無法了解政策的成敗。我國教改措施一
16、波接一波，又急又快，舊的尚未完成成果評估，新的緊接著又來。如國中自學方案的推行，就是缺乏比較完整的評估制度（張鈿富 民85），是一個有爭議的制度，現已幾乎停擺。六年的輔導專案，使現職的輔導人員為了開會、研習和專案研究而疲於奔命，反而無時間輔導學生，造成資源的浪費。現行的教訓輔三合一整合方案、九年一貫課程、學校本位課程研習等也有類似的情況。開不完的會、作不完的資料、設計不完的課程，學校行政人員和教師們竟日疲憊不堪，無暇思考正確的辦學方向，只有依據上級政策推行，絞盡腦汁的執行，教學品質有無提高，尚待評估。沒有評鑑機制很難對一政策作評估，而一連串未評估過的政策實施下來，成效是堪慮的。教育改革是條不歸
17、路，也是全世界的潮流。我國教改政策在理想面和理論上是正確的，較欠缺的是全民的共識和基層教師的支持，如果對上述所提層面深入省思，作出實際可行的行動方案，加強宣導，各界並多多肯定教師之辛勞與能力。則全體教師皆投入教改行列，其成效必是顯著的。_一、闡述教育政策的重要概、教育政策與教育改革的關係、教育政策研究的架構，使學生對教育政策有清楚的認知。二、分析教育政策的形成過程，包括議題設定、政策規劃、政策合法化、政策執、政策評估，並探討影響教育政策規劃與執的相關因素。三、分析當前重要教育政策的重點與形成過程，並以課堂討方式課程目標與學系基本/核心能相關性Course Goals and Basic/Cor
18、e Skills Correlation能層次(選填 ):1.知、 2.解、3.應用、4.分析、5.綜合、6. 評鑑Skill Levels (Choose):1.Knowledge, 2.Comprehension, 3.Application, 4.Analysis, 5.Synthesis, 6.Evaluation學生能對教育政策有清楚的認知（Graduates have a clear idea of educational policy.）學生能深入瞭解當前重要教育政策的重點與形成過程（Graduates have deepunderstanding of the key poin
19、ts and formation of contemporaryeducational policies.）學生具備教育政策分析研判之能（Graduates are able to analyze andcriticize educational policy.）教師組織的性質由世界各國教師組織來看，教師組織的性質，各具有不同的特色，茲列舉以下幾位學者的看法吳清山（民 85）將教師組織定位為以下的性質一為職業團體，教師基於增進共同利益來組成的團體，用以維護教師權益；二為自我管理團體，教師組織立有入會的條件及自律公約，能發揮自我管理、自我約束的功能；三為獨立的團體、教師組織一定要堅持立場、避免為
20、政黨所牽制，以保持公正性及獨立性；四為壓力團體，教師透過組織的力量，影響政府訂定有利教師權益和教育發展的法案。張鈿富（民 85）指出教師組織要能滿足專業談判與促進專業化的要求，必須具備下列的性質、多元化教師組織應在形態上表現多元化，垂直整合全國及地方教師 組織運作，橫向充分表達教師的期望。、專業化教師應以教育專業問題為主，教師福利爭取為輔。、自主性教師組織應建立在完全獨立運作的形態上。、自律性教師組織應建立倫理規範為自律的條件，並有效執行。謝文全（民 79）認為教師組織可分為兩類，一為專業團體，如美國全美教育協會、英國全國校長會議；一為兼具專業與工會團體，如美國教師聯盟、英國全國教師聯盟。綜合
21、分析以上教師組織的意涵與功能後，研究者將教師組織歸納為以下幾種類型：（一） 工會組織：係指教師可以組成工會性質的教師組織，依法享有勞動三權團結權、集體協商權及爭議權；一般而言，工會組織性質的教師組織通常會採取較激烈的手段來達成其訴求之目的。（二） 公會組織此類性質的教師組織是兼具專業性與工會性的團體，通常以溫和中庸的方式，努力爭取提高教師的工作品質為主要目的。（三） 專業組織此為以專業自主自律為基礎建立的教師組織，其目的乃致力於教師專業水準的提升。（四） 學術組織此係以學術研究為基礎建立的教師組織，其主要目的乃在從事純粹的學術研究，其定位於理論研究階層之教師組織。未來職場人才必備的五種軟實力：1. 自我了解力：找出就業優勢，選對舞台。2. 思考力：透過跨界創新，解決問題。3. 感受力：串聯感官，編織新商機。4. 故事力：感性行銷，就是要打動人心。5. 跨文化力：學好外語，做跨國工作者。
