1、1湖南省 2015 年度省级财政扶贫专项资金绩效评价报告中准会计师事务所（特殊普通合伙）湖南分所2016 年 12 月为了对 2015 年度省级财政扶贫专项资金的管理、使用及效益情况进行全面的了解和评价，根据预算法、 湖南省人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见（湘政发2015 8 号）和湖南省人民政府关于全面推进预算绩效管理的意见（湘政发 201233 号）精神，省 财政厅委托我所 对 2015 年度省级财政扶贫专项资金进行绩效评价。我们组织专业人员，对湘西自治州、怀化市、邵阳市、永州市及下属的 9 个县的 71 个扶贫项目进行了现场绩效评价，涉及扶贫资金 13879 万元。现将有关情况
2、报告如下：一、基本情况2015 年度省本级预算安排，由省扶贫办负责实施的省级扶贫专项资金 72000 万元。按地区看， 51 个扶贫开发工作重点县投入 63194 万元，占省级扶贫专项资金 87.8%。按投向看，产业发展扶贫资金 51023 万元，占省级扶贫专项资金的 70.87%；基础设施建设项目资金 15044 万元，占省级2扶贫专项资金 20.89%；实用技术培训 5933 万元，占省级扶贫专项资金 8.24%。按落点看，直接到户的资金 50408 万元，占省级扶贫专项资金的 70%；其它 21592 万元，占省级扶贫专项资金 30%。现场抽查的 4 个市州、9 个县，省级扶贫专项资金总
3、量13879 万元，截止 2016 年 6 月 30 日共结余 5995.81 万元，占 9县省级扶贫专项资金总量的 43.2%。省扶贫办扶贫专项资金绩效自评报告显示，2015 年度中央、省市县四级财政共安排扶贫专项资金 47.96 亿元，结余 12.95 亿元，结余资金占扶贫专项资金总额的 27。二、主要绩效（一）贫困地区经济稳步发展全年共帮助 126 万贫困人口摆脱了贫困；51 个扶贫工作重点县农村居民人均可支配收入达到 7575 元，增长 10%，增幅高出全省平均水平 1.1 个百分点；贫困地区基础设施、公共服务不断改善，贫困地区呈现出了脱贫提速、发展提效、民生提质的良好局面。（二）扶贫
4、产业发展态势喜人坚持“四跟四走 ”的产业 扶贫路子，采取直接帮扶、委托帮扶和股份合作三种帮扶模式，2015 年实施省级重点产业项目 76个，全省贫困地区柑桔、茶叶、油茶、楠竹、中药材、肉牛（羊）、生猪、奶业、高山蔬菜和旅游等十大扶贫产业基地总面积达32000 多万亩，其中柑桔基地 200 万亩，茶叶基地 150 万亩，药材基地 50 万亩，油茶基地超过 200 万亩。初步形成了以安化黑茶、保靖黄金茶、古丈毛尖、石门银峰、沅陵碣滩茶、桂东玲珑茶为主的茶叶产业，以泸溪椪柑、吉首猕猴桃、麻阳冰糖橙、靖州杨梅为主的水果产业，以大湘西为主的中药材产业，以湘西地区自然景观和民俗文化开发为主的旅游扶贫产业等
5、产业体系。这些产业直接带动 19 万贫困农民增收，已成为当地群众脱贫致富的支柱。其中，靖州采取股份合作模式，建设山核桃种植示范基地 5000 亩；花垣县复制推广股份合作模式，流转土地 2300 亩种植猕猴桃；安仁县推进中药材、烤烟、茶叶、养殖、乡村旅游、电商扶贫等 6 大产业扶贫工程，形成了集群效应。泸溪县铁骨猪养殖项目投入产出比达到 1:3，既扶持了大户，又带动了贫困户，得到汪洋副总理的充分肯定。（三）金融扶贫让贫困农户的致富路越走越宽2015 年，全省 97 个县整体推进了扶贫小额信贷工作，95.8万户贫困农户得到评级授信，授信额度 185.4 亿元，85%以上的贫困农户能获得“无抵押、无
6、担保、基准利率” 的产业发展支持贷款，为贫困农户觖决了发展产业缺少资金的难题。全年发放扶贫小额贷款 17 亿元，带动 15 万户贫困农户通过发展产业增收脱贫。其中，麻阳县全面铺开小额信贷工作，授信率达 92.4%，授信金额达 4.65 亿元，发放小额贷款 1 亿多元。在全县 106 个贫困村分别建立起 300 亩以上的优质水果扶贫产业园，预计将4带动每户贫困农户实现人均增收 2000 元以上。汝城、沅陵、安仁、桂东等县发放扶贫小额贷款也都超过 5000 万元。（四）危房改造让贫困农户圆了安居梦以财政专项扶贫资金为引导，整合住建、移民、国土等各类建房资金，将特困农户建房的补助标准提高到每户 5
7、万元。2015 年，帮助 4 万余户农村困难家庭完成了危房改造，比 2014年增加了 2 万余户，人均居住面积达到 25 平方米。贫困农户住房安全得到保障，农村困难家庭人畜混居现象基本消除，贫困农户圆了安居梦。（五）贫困人口素质明显提升2015 年，通过“雨露 计划” 培训 30.5 万人。其中，完成 职业学历教育 2.75 万人，帮助贫困学员适应市场掌握一门专业技能，实现充分就业、稳定就业，稳定就业率达到 98%以上；特困家庭义务教育助学补助 1.36 万人，让贫困学子不因家庭经济困难而辍学；劳动力转移培训 1.96 万人，基本实现了“培训一人、转移一人，致富一家”；农 民实用技术培训 6.
8、5 万人，接受培训的农民普遍掌握了 12 门实用技术，成为当地扶贫开发的生力军，一些种养和加工新技术在贫困村得到了推广应用；致富带头人培训大大提高了农村致富带头人的种养技术水平；村官培训增强了村“ 两委 ”干部的科学 发展意识和工作能力。（六）贫困地区发展领域不断拓宽通过电商项目扶持，帮助 19 个贫困县与阿里巴巴、京东等5知名电商平台签订了电商扶贫合作框架协议，为贫困地区搭建了农产品销售平台。其中，炎陵县积极利用“互联网+特色水果”的电商扶贫新模式，全年通过电商网店销售黄桃 500 万斤，果农人均增收 8500 元，4000 多贫困人口因种植黄桃而直接脱贫。围绕国家批复的 14 个乡村旅游扶
9、贫试点村实施了旅游扶贫项目，在武陵山、罗霄山片区县打造乡村旅游扶贫的样板。其中，张家界市打造了 3 条旅游扶贫产业带，全市参与旅游扶贫的从业贫困农民达 20 万人以上。在全省 17 个县开展了资产收益扶贫项目，整合其他各类资金 2.9 亿元，新建种植基地 35433 亩，改造基地 12337 亩，新增家禽 50 万只（羽），直接帮扶贫困对象16677 户、58122 人，预期每年人均增收 2970 元，收益期达 10年以上。三、存在的主要问题（一）扶贫资金分配方式有待改进1、产业扶贫资金存在安排随意、使用分散的现象产业扶贫资金使用分散，单个项目金额为 1 至 3 万的现象比较普遍；有些地方项目
10、资金安排比较随意，如永州市江永县，投资 300 万元的林业项目，扶贫资金补助仅 3 万元；而投资 50万元的蘑菇种植项目却补助 10 万元。产业扶贫资金间接分散到户，如江华县规定种植业 6 亩以上、养猪 10 头，城步县规定养猪户年平均出栏 3 头以上、养羊养牛户年平均出栏 5 头以上、家禽养殖每户 50 只以上的，经验收合格即可给予家里每位建档6立卡的贫困人口 1200 元1500 元的奖补资金，使产业扶贫资金更多地带有社会救助的性质。2、产业项目库建设不够规范普遍存在项目库数据不全、申报资料过于简单、没有对项目库进行动态管理等情况，个别县市没有建立产业项目库，如通道县、靖州县。3、项目筛选
11、不够科学项目库中的产业项目基本局限于传统种植业、养殖业，能持续发展的具备产业链的产业不多。村级经济中，有主导产业的不多。抽查的 9 个县、1147 个贫困村，有主导产业的村仅 74个。（二）扶贫模式可持续性有待提高1、对扶贫工作主体的定位不够清晰有些地方习惯包办代替，扶贫项目的决定权、资金的使用权都在干部手中，贫困农户做为扶贫工作的对象，知情权不多、参与度不高，有强烈的“被扶贫” 感觉，甚至 对扶贫工作有了一定程度的抵触，影响了扶贫工作进程。如永顺县石堤镇四联村的猕猴桃示范基地建设项目，主体是天和猕猴桃种植专业合作社，财政扶贫资金投入 70 万元，其中 4 万根水泥柱，由镇政府直接采购，天和合
12、作社没有参与，贫困农户也不知情。2、对产业发展的目标不够明确我省贫困地区多处于自然条件差的区域，这些地区或是地7表水源难以利用，喀斯特地貌地表水渗漏严重；或是高寒阴冷，有效积温严重不足；或是山高坡陡，水土流失严重、灾害频繁，很多地方不适合农业耕作。此外，贫困地区都较为偏僻，远离经济中心地区，交通受阻，发展产业困难重重。有些地方为完成产业扶贫任务，没有因地制宜制定产业的发展方向，至使产业选择不准，缺乏可行性论证，后续发展乏力。如吉首市排绸乡锦坪村湘西前锦天然富硒油茶专业合作社的蔬菜种植项目，基地200 亩，安排产业扶贫资金 10 万元。由于该蔬菜种植基地距离吉首市城区 85 公里，多为盘山公路，
13、蔬菜运输到城区，运输及贮存成本很高，当地贫困群众对此项目没有积极性。3、对扶贫工作队的依赖性大扶贫工作队驻村时间短，任务急，有些单位的工作又与农业生产的距离比较远，只能利用自身的资源，支持贫困村开展一些短平快的传统农业生产，并负责销售农副产品。这种求快的生产模式，偏离市场供求关系，投入大，成本高，销售依赖性强，且缺乏先进理念和科学方法，一旦扶贫工作队撤离，项目发展可能难以维持。 （三）扶贫资金管理有待规范1、项目与资金脱节项目库建设人员对产业的专业知识不足，项目库内效益高、有产业链支持、对贫困农户帮助大的项目不多。有些地方为了加快资金的拨付进度，在没有落实具体项目的情况下，盲目预8拨资金，如宁
14、远县重点产业扶贫项目永州舜源农业发展有限公司，在公司未提供相关资料进行结算的情况下，将扶贫专项资金 300 万元，先后分两次全部拨付至企业，使财政资金出现安全隐患。这种资金找项目的现象比较普遍。2、资金支出进度缓慢从现场评价的 9 个县的情况来看，2015 年度的扶贫专项资金支出进度普遍缓慢，大都在 2016 年进行报账。截止 2016 年6 月 30 日，尚未报账使用的资金达 5995.81 万元，占 9 县省级扶贫专项资金总量的 43.2%。资金结余量大，结余比例高，严重影响资金效益的发挥。如城步县于 2015 年 7 月 17 日通过湘财农指 201568 号指标 文件收到资金 504
15、万，但该资金实际拨付项目单位的时间为 2016 年 1 月 26 日。3、项目单位资金管理较混乱部分项目单位对扶贫专项资金的使用、管理没有明确的制度约束，如邵阳县十峰冬枣主业合作社，将大量扶贫专项资金从公账转入个人账户；邵阳县怡悦油茶专业合作社用扶贫专项资金进行大额购销活动，无合同，无发票，且以现金支付。到户扶贫专项资金发放中，城步县茅坪镇存在未通过“一卡通” ，以现金方式发放的现象。（四）扶贫政策的执行有待强化1、扶贫精准度度有待提高9精准扶贫，首要是贫困人口的精准。不少地方未对贫困人口进行精准的识别、细化、分类，面对“ 不患寡而患不均” 的乡俗，采取简单的指标分配办法，使扶贫对象泛化，没有
16、突出精准。基础不牢，中央要求的其它五个精准也就很难实现。2、财务管理有待理顺一是财政报账制问题，县级财政报账制是在项目完成后，根据正式发票到县财政去报帐。这种方式错过了项目对资金需求的时间，提高了财务成本。二是会计核算问题，村级种养大户、合作社或企业的财务状况，基本停留在“ 票据在口袋里，帐务在头脑中”的 传统小农经济 作法上，扶贫专项资金的使用要求专款专用，专帐核算，在基层很难实现。3、金融扶贫风险防范措施有待完善有些地方采用分贷统还的方式解决兜底贫困户脱贫问题，签订有乡镇政府、县农商行、县扶贫办下属的经济实体或有关部门认可的龙头企业、贫困户及代表等多方参与的协议；由政府担保、扶贫资金贴息、
17、县扶贫办下属经济实体或有关部门认可的龙头企业经营、还贷，并按一定标准返利给贷款贫困户。此法我们认为存在以下问题：一是政府职能范围、资源配置、产业政策等问题；二是实施过程中与贷款通则、 公司法、 合同法及银行风险控制、贷款操作程序等相关法律法规的衔接问题；三是该项巨额贷款到位后，如何建立相应的管理及内控制度，配备专门岗位和财务管理人员，保证资金安全的问题；四是项目的可10行性论证是否充足，市场风险是否可控，贷款贫困户责利是否对等等问题；五是如何防止贷款最终转变为地方政府债务的问题。四、有关建议（一）提高县级统筹能力，整合扶贫力量和涉农资金县级要加大力度，统筹充实扶贫工作力量，整合包括扶贫资金在内
18、的财政涉农资金，进一步完善扶贫工作中各部门的职责定位，建立健全各项管理制度，从管理体制上解决项目管理和资金管理中存在的突出问题。1、加强产业项目库建设充分发挥行业主管部门在产业扶贫方面的职能优势和人才、资源优势，将产业项目的论证、申报、建库、选项和实施等职能，分解到相关行业主管部门；扶贫部门承担规划、计划、协调、指导、督查等工作，并会同有关部门开展检查、验收、绩效评价等工作；从程序上改善项目库建设中存在的项目不精准、不专业、主导产业不突出以及项目确定随意等突出问题。2、完善、统一各项管理制度要结合资金统筹整合，制定和完善统一的项目申报、审批、验收、绩效考核的指标体系，做到程序规范、方法科学，减少项目入库时人为因素的干扰。加强财会人才队伍建设, 提高政府工作人员和资金使用单位财会人员的业务素质。统一财务管理制度，改善财政扶贫资金使用中财务成本高的问题。
