1、我县支农资金使用现状及对策我县是一个农业大县，农业的发展对整个经济和社会的持续、稳定、协调发展担负着重大责任。多年来，县财政对农业投资有较大幅度增加，在一定程度上缓解了长期以来农业投入严重不足的状况，办成了一些多年想办而无力办的大事，特别是对改善农业生产条件，增强农业抵御水、旱等自然灾害，提高农业综合生产能力，促进农业科技进步，发挥投入示范作用，带动农民收入水平增长等方面发挥了巨大的经济、社会和生态效益。但是，我县的农业投入和管理仍存在一些问题急需解决，从总量上仍显严重不足，从使用上管理分散，资源未得到充分利用。在此，就我县支农资金使用的现状及对策提出本人粗浅的看法。一、现状分析1、从资金结构
2、和投入能力方面看，目前农业投资中央财政仍是领头羊，地方财政挑不起大梁。近些年来，县乡（镇）两级财政可以说是我国五级财政体系中最困难的两级财政，运作十分困难，特别是乡（镇）财政，根据 2004 年底清查统计情况，全县除 6 个乡镇无财政赤字外，其余 26 个乡镇均存在不同程度的赤字（债务）。其中：净赤字 1050 万元 7 个，100200 万元的 9 个，200500 万元的 8 个，500 万元以上2和 872 万元的 2 个。全县仅乡镇财政一级净赤字高达 4164.5万元，由于现状所迫，导致乡镇财政一级根本无财政能力进行支农建设。国家相继取消了“农村积累工” 和“农村义务工”，原有国家投资
3、、集体投工投劳进行农业基础设施建设的格局被打破，新的一事一议建设机制尚未形成，地方农业基础设施建设高度依赖上级政府，特别是中央政府，迫使地方为争取国家更多的投入搞配套空头承诺，搞“钓鱼” 工程、出现了影响项目建设和投资效益的现象。2、支农资金管理体制不完善，资金使用效果不理想一是农业投入实行分块管理，条块分割严重、有限的资金不能形成合力。目前上级政府对农业投入的渠道相对较多，就我县而言，县级水费、水利建设资金由水电部门管理，以工代赈资金、重点建设资金由发改部门管理，农业开发基金由县农办管理，农业综合开发资金由县农开办管理，农产品补贴由财政部门或财政部门与流通主管部门共同管理等等，这种分散管理模
4、式下，不同渠道的投资，难免存在重复和交叉，相互不通气，不衔接，政出多门，多头管理，力量分散，不利统一监督、管理和协调，不能形成合力。例如，20052006 年度计划部门以工代赈项目资金安排了羊湖口电排维修资金 30 万元、观音港电排维修资金 30 万元、青龙窖电排维修资金 16 万元，工程 2005 年 12 月安排，于 2006 年 4 月验收，但在水利部门 2006 年 3 月提出的汛前除险计划中，分3别要求安排除险资金 12 万元、16 万元和 4 万元。诸如此类短期内重复安排的项目不胜枚举。财政虽然也参与了这一系列资金的管理，因为未形成统筹安排的决策机制，也只能是被动的分散应付。资金安
5、排上的分块管理，条块分割，也让部分项目单位有机可乘，多头上报，人情项目和关系项目层出不穷。二是政府财政支农资金使用监督机制滞后，资金使用效果差。目前投资的农业项目实行的是按投资额度确定权限，审批手续繁杂，程序较多，同时也存在一定的盲目性和随意性，尽管近几年加快了农业财政资金的制度建设，加强了农业财政资金的管理和监督检查。同时，一些较之重要的农业财政专项资金的管理，引入了项目管理，标准文本管理、专家评审、政府采购和国库集中支付制度等，总的说来，仍不够规范、财政支农工作的主要内容往往是分资金，下指标，重资金分配，轻资金管理，在农业项目实施过程中由于缺乏有效、有力的监督机制，考核评价不够系统，加之目
6、前普遍存在重前期准备，轻事中控制及事后考核总结评价的倾向，实施项目管理存在诸多漏洞。尤其是目前对部分民营，合资股份公司等经营形式的农业龙头项目单位，由国家投资扶持（其中形成的固定资产，其产权归属问题缺乏明确），使很多项目实施效果较差。其次、是在现行体制下普遍存在着支农资金被挤占，挪4用问题突出，由于单位负债较多，加之地方财政在仅仅拨付基本工资，补助工资由本单位自筹的困难面前，通常挤占支农资金用于发放工资，弥补公用经费不足，特别是近几年的扶贫资金，以工代赈资金到地方后被截留和切割、相当一部分资金已被挪作他用，资金使用效果没有达到预期目的。二、管理建议（一）改革现行管理体制，完善政府财政支农资金投
7、入管理机制现行支农资金管理体制是在一定条件下形成的，有合理的一面，也有其损害效率的一面，从而使有限资金不能产生应有的效应。面对目前形式：一是确定地方政府在农业和农村经济发展中的职能，真正做到该由市场调节的由市场调节，该由政府支持保护的由政府支持和保护。二是按照“效能、协调、统一” 的原则建立政府管理、 统筹安排的支农资金管理使用机制。第一、资金总的分配，管理原则和制度建立由财政部门负责，在财政内部实行股室归口，这样便于财政部门代表政府对支农资金作统一管理和统筹安排、其统筹安排的依据由科技、计委、农口等职能部门分年普查并根据建设项目的轻重缓急，设立建设规划（包括地点、规模，建设预算方案等）。第二
8、、强化资金安排的计划管理。根据上级安排水利建设资金、以工代赈等支农资金的时间性，建议在每年第四季5度，由各业务主管部门提出项目资金使用计划，包括水利器材储备、汛前除险、水利工程、县级水费使用、以工代赈工程以及农业开发资金的使用计划。由财政部门进行系统整理后交政府常务会议研究决定，其中未能在上级安排资金中安排解决的项目，列入县级财政预算。第三、政府财政支农资金的使用，安排及实施，后续管理由计委、科技和农口主管部门负责，财政部门参与全过程的监督。（二）规范和利用各方面的资源，建立分级负担、分级管理的投入与建设机制我们必须看到，农业和农村基础设施建设与维护量大面广，完全靠政府投资是不可能的，也是不现
9、实的，必须最大限度地整合和利用政府、社会等各方面的资金资源。根据我国的政治体制，实行高度的村民自治，农村小型基础设施与农民日常的生产生活直接相关，从理论上讲，动员农民投资投劳进行建设，建立分级负担、分级管理，民办公助的资金投入和管理机制是完全可能的，关键是要建立公平、合理、有效的农村资源（农民投劳投资）机制和规范的政府投入机制。建立分级负担、分级管理的投入和建设机制，总的原则，乡、村两级农业基础设施日常维修由乡级水费和村级一事一议解决，大型维修和新建项目，实行民办公助，以民办为主的原则，县级农业基础设施的建设，以财政投入为主。61、正确引导村级“一事一议”，解决农业小型基础设施维修和管理问题。
10、农村小型农业基础设施建设项目的确立，要建立在村民高度自主的基础上，改变上级安排就办，上级不安排就不办，完全依赖上级投入的做法。一是解决好农村基础设施建设与农民实际需要的关系，真正实行村级民主决策，让广大农民从一开始就参与到项目决策、建设与管理的全过程之中，充分认识到这些基础设施建设与自身利益的关系，加强农民投资投劳与自身受益之间的关联度。二是处理好农村基础设施与农民实际承受能力的关系，处理好农民吃饭与建设的关系，在地方各级政府收入水平较低且增长缓慢的情况下，向农民筹资筹劳进行农村公共设施建设是必要的，但必须量力而为、尊重绝大多数农民的意愿。三是县、乡、村基层干部要增强服务意识，时刻把广大农民群
11、众的利益放在第一位，要允许农民在建与不建、早建与晚建之间进行选择，防止一味追求所谓“ 政绩” ，搞强迫命令，把好事办成坏事。四是建立起严格的对农民筹资投劳使用的监督和管理制度，实行帐目公开，民主管理，防止部门干部贪占挪用或多收少用，或以建设公共设施为名向农民乱集资，用于弥补其他方面的收支缺口。2、对乡、村两级农业基础设施大型维修和新建，建立规7范的财政投入机制，实行严格的计划管理。根据各乡镇、村建设立项情况，有重点地确定财政年度护持项目；规范补助范围和办法，对确定进行扶持的项目，建议实行以奖代投的办法，项目完工后政府给予一定规模的补贴，这样既保证了项目的实施，又能保证资金的合理使用；按照项目类
12、型，制定分类补贴标准，杜绝项目补贴资金确定的随意性。也可以避免乡、村因财政投入部分资金勉强实施工程建设，形成新的债务。3、整合财政资源，充分发挥农业基础设施建设资金的使用效益。投资与需求的矛盾是永远存在的，我们在努力扩大资金供应的前提下，充分利用好现有的资金资源是我们当前的重要课题，重点是如何整合财政资源，发挥支农资金的使用效益。就目前来看，我县财政安排和筹集的支农资金规模大约 3000 万元，包括县级水费 500 万元、财政安排（含上级追加）水利建设资金约 1000 万元、防汛保安基金和水利集资县级可用部分约 400 万元、农业开发基金 190 万元、上级以工代赈资金约 350 万元、农业综
13、合开发资金月 450 万元。整合的总体原则是维持现有的管理权限不变，实行收入归口，支出规范。第一、资金项目按照原有渠道由相关业务主管部门管理，于上年度末提出项目安排计划，由财政部门初步审定，主要是综合各部门的计划，结合上级安排情况进行通盘考虑，报8县政府常务会议研究决定后实施。分散管理是财政支农资金管理工作中存在的一个突出问题。从目前看，受现有的管理体制、管理制度制约，还不具备从中央和省一级解决这一问题的条件，鉴于直接用于支农的资金最终都要到县一级，而且很多支农项目都是由县一级组织实施，建议在县一级由财政部门牵头实行支农资金统管。各渠道下达到县的资金，由县财政部门同业务主管部门根据全县农业发展
14、规划，按照用途不变、同种用途的资金合并使用、不同用途但能互相配套的资金集中安排到同一区域的原则，整合使用，以促进资金使用效益的提高。第二、县级筹集的资金，收入归口财政管理，建立收入完成情况与单位业务工作经费挂钩的制约和激励机制。收入实行年初预算，收入任务由财政拟定，报政府批准后下达给征缴单位，所收缴的资金一律缴财政专户管理；收入完成情况实行年终考核结帐。目前考核的对象主要有三项资金：县级水费、防洪保安资金、水利集资，建议实行财政专户管理，收入任务分别由县水电局（县级水费）、县非税局（防洪保安资金、水利集资）负责组织，在筹集的资金中安排一定的业务工作经费，实行挂钩考核。第三、建立一般项目和应急储
15、备相结合的支出管理机制。规范支出的中心是严格实行计划管理，细化财政预算计9划，县级安排和筹集的资金在预留部分应急资金的情况下，尽可能地落实到具体项目，并与上级安排资金统筹安排，建立一般项目和应急储备相结合的支出管理机制。用县级安排的防汛费、防洪保安资金和农业开发基金的部分建立应急储备资金，主要用于：防汛器材的储备 财政部门建立防汛器材储备台帐，根据本县的实际，按照略高于一般年景防汛器材消耗确定储备规模，建立规范的采购、消耗和补充制度；在几项资金中预留必要的应急资金，主要用于重大防汛支出、重大疫情防治支出以及其他农业突发事件支出；年度结余部分继续做下年度应急资金使用。纳入一般项目支出的资金及事项
16、：村级一事一议负责村级农业基础设施的日常维护；乡级水费主要用于乡内必要的管理机构经费及农业基础设施的日常维护；县级水费主要县级水管单位的机构经费和农业设施的日常维护；水利建设资金（含上级安排）和以工代赈资金主要用于县级农业基础设施的大型维修以及乡村农业基础设施的修建和大型维修；水利集资主要用于县级农业基础设施的修建和大型维修；农业开发基金主要负责全县日常牲畜疫病防治、扶持大型农业产业化建设项目。（三）认真加强项目管理，提高农业投资效果严格加强农业投资项目管理，建立健全和执行好项目法人责任制、工程监理制和合同管理制，项目实施主管部门要根据项目建设进度及时深入现场搞好项目稽查和监督检查10工作，对国家投资的农业基础设施项目，要坚持搞好全面规划、全理布局，从有利于提高农业综合生产能力、增加农民收入的角度出发，认真论证。特别是重大水利建设项目，必须从长计议、科学选比、统筹考虑、周密计划、从严执行国家基本建设程序，加强项目前期准备工作，做好对项目的科学论证和评估工作，杜绝挤占挪用、搞好项目竣工验收、加强对项目建设过程的分段稽查，发现问题要一查到底，追究处理到底。二六年四月二十一日
