1、1农村土地市场化研究立项申请报告一、立项依据和目的意义1、目的意义综观中国的问题，当前最主要的是“三农”问题，即“农村、农业和农民”问题，始终是中国的根本问题，也是中国历届政府必须关注与解决的问题。“三农”问题的表征是农民太穷，根本是农民人口太多，从事农业的人太多，“人多地少”是中国的最大国情。不仅如此，目前农业仍然没有从根本上改变弱质产业的现实，在现有科学技术条件下，仍受到自然条件的影响。如何克服农业弱质产业、提高农业的抗风险能力问题，如何解决农民的收入保障问题等，是中国也是世界各国今天面临的现实问题。如果“三农”问题不解决，我国实现小康社会的理想蓝图将成一纸空文。中共中央国务院关于促进农民
2、增加收入若干政策的意见再次把农业和农村问题作为中央第一号文件下发，也说明了这个问题的严重性，充分体现了当前我国政府把解决“三农”问题作为在新形势下经济工作重中之重的战略意图和远见卓识。而诸多“三农”问题的解决，核心是增加农民收入，实现途径是培育和完善农村要素市场、推动农村劳动力转移，保持农业的稳定、持续发展，其中农村土地问题又是重中之重, 因为它是“三农”问题之中极为重要的经济政治问题,涉及到国家长远利益和农民切身利益。“三农”问题的表征之后，是农民所拥有的土地资源制度安排缺陷。现存的土地制度安排，使农民所拥有的对农村土地承包经营权包括宅基地使用权残缺。由此可见，“三农”难题的症结，在于农业生
3、产的效率水平和投资回报不足以吸引广泛的社会资本进入农业领域，使农业的资本积累严重2缺乏，长时期处于“低水平均衡”，农民增收的长效机制没有形成，进而不断拉大了城乡收入差距，在根本上动摇了构建和谐社会的基础。因此，在现行政策法律框架下，对农村土地制度的改革深度和创新效率，将决定试验区建设的命运。基于这一判断，农村土地制度的改革是破解“三农”难题的必经之路，而其焦点应始终对应在农民权益的有效保障和农业生产效率的不断提高上。由此，实现农村土地的“资本化”就是我国农地制度变迁的“焦点”所在，也是成都试验区建设、统筹城乡发展、综合配套改革、破解二元结构、解决“三农”问题绕不开的核心难题。然而，农村经济发展
4、，所有这些都直接或间接依赖于农村金融的发展与支持。2008 年10 月 12 日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定中再次强调了要加强建立现代农村金融制度，从金融和土地两个方面推进农村改革向纵深发展。我国农村土地交易可分为两类，即土地所有权交易与土地使用权交易。一方面，依据新的农村建设计划(包括基础建设、农户住房等)，少数几个村庄将发展为中心村，所以农村资源将有可能通过市场机制进行大模的再分配，市场对于土地所有制来说也变得越来越重要，而且增强土地征用的市场化程度，不仅会有效地保护农民的利益，而且还会进一步提高耕地占用成本，从而有效保护耕
5、地资源，并促进城市土地利用率的提高。然而，大量的土地征用费可能就需要靠农村金融体系的支撑。另一方面，一定年期的农村土地使用权自由转让无论在发达地区还是欠发达地区都已更加常见，土地使用权市场对金融的需求也越来越旺盛。因此，自 70 年代末期以来，农村金融改革在政府主导下围绕农村金融组织更好地服务“三农”3这一中心而展开，包括恢复农业银行(1979 年)、扩大农村信用社自主权(80 年代中期-90 年代中期)、创立农业发展银行(1994 年)、农村信用社与农业银行脱钩(1996 年底)、促使农业银行成为真正的商业性金融企业、取缔农村合作基金会(1999 年)、恢复农村信用社合作金融组织(1996-
6、2001年)、2003 年下半年开始的农村信用社明晰产权和完善管理体制的改革等，基本确立了农村金融主体运作的基本规范，建立了农村金融市场框架。农业发展需要金融的支持，但从 1999 年金融体制改革以来，四大国有商业银行基本取消了县一级分支机构的放贷权，只保留了吸储功能；占据大片农村金融市场的邮政储蓄也只吸储不放贷，使得本来急需资金支持的广大农村得不到现有国有商业银行的支持的同时，农村资金通过银行、信用社和邮政储蓄等渠道流反而流向城市，严重阻碍了农业、农村经济的发展和农民福利改善。而 WTO 的加入使我国农业面临着严峻的生存挑战，外资金融机构的进入，必将以其资金、技术上的优势占领我国的农村金融市
7、场，这将直接威胁到我国农村金融体系的存亡；而金融业存在的诸如农村金融组织不能完全成为独立的市场主体、承受着较沉重的不良资产、缺乏有效率的企业治理结构和竞争政策、金融机构享受着来自政府的隐含担保等导致的中国农村金融供求结构问题也必将面临全面的改革与转轨。因此，要很好解决“三农”问题，就必须关注和研究我国农村金融组织，尤其是更要关注的是农村金融体系对农村集体土地市场的支撑，促进农村土地市场的健康与快速发展，这在目前有着十分重要的理论和实践价值。本项目的目的仅在于通过我国农村金融组织发展历史的回顾，借鉴国外和国内省市先进经验的基础上，针对*市农村金融组织体系支撑*4市农村集体土地市场的发展现状，分析
8、其存在的问题，并架建适合于*市实际情况的农村土地金融体系以支撑农村集体土地市场发展，以解决土地市场中出现的种植大户贷不到款或贷款量太少，而金融机构又贷不出或找不到优良客户得供需脱节的矛盾，破除农村集体土地市场发展的金融制约因素，从而促进*市集体土地市场健康、有序、快速发展。2、国内外发展现状（1）国外发展现状当今世界上 ,大多数发达的市场经济国家和地区都建立了较为完善的农地金融制度。但由于各国的背景和直接目的不同，所以各国的农地金融制度也不同。在国外当前主要有以美国、德国、法国等国的农地金融制度较为典型。 美国现行的农村金融服务体系是自 20 世纪起随着农业和农村经济的发展而逐步建立和不断完善
9、起来的。在 20 世纪初期，随着美国农业生产力水平和市场化程度的不断提高，旧的农村金融体系已无法满足农业发展对信贷资金的需要。同时，城市工商业也积累了大量的过剩资本正急于投向农村市场，在这种有利的宏观背景下，美国政府开始了改革原有农村金融体系的步伐。首先，为了发挥国家对农业发展的扶持作用，政府的农贷机构得以建立，包括商品信贷公司、农村电气化管理局和农民家计局等三个官方机构，它们都是由美国联邦政府主导创建的，主要为三农活动提供信贷服务，以此来调节农业发展方向和农业生产规模，贯彻实施农村金融政策，确保农业和农村经济的可持续发展。这些机构的资金来源于政府提供的资本金、预算拨款、贷款周转金和对外借款等
10、，在贷款对象上它们各5有侧重，但都是商业银行不愿意投放的贷款项目。其中，商品信贷公司建立于 1933 年，目前是美国政府的直属机构，资金由国库拨付。其主要任务是实施农业价格和收入计划，包括对农产品的差价、农业生产和灾害损失进行补贴，避免生产波动给农业生产者造成的不利影响，借以应对自然灾害损失和农业危机。其资金运用项目包括仓储干燥和处理设备贷款、灾害补贴和差价补贴等。1935 年为了发展农村电力和通讯事业，改善农村公共设施，成立了美国农业部下属机构农村电气化管理局，它以提供贷款和担保为主，资金由政府提供，并满足农村电网建设等长期资金需要。美国农民家计局建立于 1946 年，由农业部直属管辖。它以
11、改进农业生产，改善农民生活为己任，不以盈利为目的，旨在帮助无法从其他正规渠道取得贷款的农户，为其提供低成本的资金。该机构的资金来源于国会拨款，业务亏损也由其拨款弥补。目前其办事处已达 1700 多个，有力地支持了农业发展，已经成为美国政府实施农业政策的重要工具。通过上述三大农贷机构的建立及其正常运作以及美国农业信贷法的贯彻实施，美国建立起了一个分工合理、相互协作的农业政策性金融体系。其次，美国政府于 1916 年开始制定了一系列农贷法律，并组建了联邦土地银行，建立了比较完善的农村合作金融体系。目前该体系由联邦中期信用银行、合作银行、联邦土地银行及土地银行合作社等三大系统组成，它们都是在联邦政府
12、的领导和出资扶持下组建起来的。其中，联邦中期信用银行是美国最重要的农业信用合作系统，1923 年由美国政府在 12 个信用区建立的 12 家联邦中期信用银行组成的，主要解决农民中短期资金需要；联邦土地银行系统是由 12 个农业信用社的联邦土地银行及其下属的合作社组成，是由政6府财政通过购买土地银行股票的形式扶持建立的，目的是利用农户拥有的土地融通资金，为农业生产和与农业生产有关的活动提供长期信贷资金和服务，并且通过信贷活动，调节农业生产规模和发展方向，贯彻实施政府农业政策，对农业实施有效控制，促进农业持续、健康发展，它们只办理长期不动产贷款，已成为美国农场主长期贷款的主要提供者；合作银行系统则
13、是美国政府专门为了合作社添置设备、补充营运资金、购入商品的资金需要而设立的，它由 13 家合作银行组成。美国的三大农村合作银行系统在各自的领域内提供长短期涉农贷款，并以市场方式融资，都实现了自负盈亏。另外，美国很早就建立了农业保险体系，其农作物保险的运营包括三个层次：第一层为联邦农作物保险公司，它负责全国性险种条款的制定、风险的控制、向私营保险公司提供再保险支持等等；第二层为具有经营农业保险资格的私营保险公司，它们与联邦农作物保险公司签订协议，并执行其各项规定；第三层为农作物保险的代理人，他们负责销售保险单及具体业务的实施。德国是世界上建立农村金融制度最早的国家之一，已有 200 多年的历史。
14、18 世纪后期，德国遭受战乱，农民大量逃亡，高利贷活动的猖獗，使农村经济雪上加霜。为摆脱困境，1770 年成立了德国第一个土地抵押信用社( 土地银行前身), 由政府授权发行公债，以社员的土地为担保发行土地债券，以获取长期、低利的资金借给社员。到 19 世纪初期，随着德国开始土地改革运动，即允许农民用赎金购买份地和村社公有土地，扶植自耕农，逐步消灭大地主，土地抵押信用合作社的成员和宗旨都发生了变化。普通农民成为土地抵押信用合作社的主体，土地抵押贷款成为农民可7利用的主要长期信用工具，土地抵押信用合作社成为服务于土地改革运动的长期金融机构。德国也是世界合作金融组织的发源地，早在 19 世纪 50年
15、代就创立了农村信用社；1889 年德国就有了合作社立法，1895 年组建了德国中央合作银行，并建立了德国合作社协会。因此，德国农村金融体系以合作金融为主体。德国农村有三级合作银行服务体系，它们都是具有法人资格的经济实体。2500 家地方合作银行由农民、城市居民、个体私营企业、合作社企业和其它中小企业入股组成，由入股股东拥有；3 家区域性合作银行由地方合作银行入股组成，由其拥有；中央合作银行由区域性合作银行和地方合作银行入股组成。三级合作银行不存在隶属关系，中央合作银行对地方合作银行也没有行业管理职能，但有各种金融服务职能：主要是资金调剂、融通服务、合作银行系统资金支付结算服务、开发各类银行产品
16、，以及提供证券、保险、租赁、国际业务等服务。合作银行体系通过自下而上的持股和自上而下的服务，实现了经济上的联合，形成了强大的系统，发挥了整体优势。但由于农业生产的特点及农村金融需求的多样性，决定了农村多种金融并存的必要性。在德国农村，除了规模庞大的农村信用社外，还包括政策性金融、商业银行和私营借贷机构等等，它们全方位地满足了农村经济发展的各类金融需求。德国农村金融体系的特点是：首先，合作金融组织在德国农村金融体系中占有非常重要的地位。德国农村合作金融基础雄厚，是欧洲最大的合作银行体系。其次，从国别结构来看，德国对合作金融干预最少，只有在外部监管上依托中央银行和合作银行进行行业审计。瑞典的土地银
17、行是中央银行直接参与土地市场管理的机构, 是由政府8公共机构在土地尚未开发利用前获取并持有其权利并用以未来开发所实现公共利益的机构。其特点主要是: 通过土地银行将具有升值潜力的土地收归国有, 在土地整理后用于社会公共设施建设；土地银行也是政府干预土地市场、制止私有垄断土地的重要手段, 在市场土地价格过高时抛售土地和在地价过低时吸纳土地来调控土地市场。为了抑制土地投机, 瑞典对土地征用补偿价格的计算是以 10 年前该土地的基准价格为准,大多数土地补偿价格是十年前农地或相当于农地的价格购得的。瑞典政府为了实现土地利用计划可以征用,但这种土地不准转让。同时，为了扩大融资渠道, 斯德哥尔摩市政府通过政
18、府税收、政府贷款、养老保险基金、银行贷款、瑞典国家银行发行的公债等融资渠道来支付土地的征购费用的, 此外还利用土地银行出租和出售的土地收入来征购土地。与此同时, 瑞典的立法机构还相应制定颁布一系列法律规定政府对土地拥有优先征用权来配合土地银行计划的进行, 对于政府希望征购的土地,土地所有者只能卖给政府,这对于土地从分散的私人者集中到政府起到了重要的法律保障作用。又如, 斯德哥尔摩市的资本收益税对储备时间长的土地带有明显倾斜性, 对土地征购后 7 年内售出的,其收益的 100%需要课税,而储备期超过 10 年的土地交易则无需课税。这影响了斯德哥尔摩市土地银行的土地储备期限。为保护农业和林业,19
19、07 年斯德哥尔摩市政厅通过的一项法案规定, 对政府拥有目前还不具备开发条件而远期规划实施的土地,可以以名义租费出租给农场和森林土地的业主等。瑞典土地银行储备体系能实行是由于其立法机构根据土地银行实施各环节制定的一系列法律相互匹配。法国是西欧农业最发达的国家，政府很早就着手解决了农村金融发展9问题。早在 19 世纪初期，法国政府就颁布了土地银行法，建立了农村金融机构，以支持农业发展。1852 年法国创建了世界上最早的农业专业银行法兰西土地信贷银行，其形式上是股份制性质的银行，实际上是一家半官方机构，它承担为实现政府住房政策发放长期优惠贷款的业务，专门为农民购入土地或开垦利用土地提供长期贷款，因
20、此，它是法国住房方面政策性金融机构。该行的董事会为最高权力机构，董事长、副董事长和 4 名监察合中的 2 名均由经济与财政部长任命，行址设在巴黎。它的资金来源除自有资金外，主要有：发行各种债券；吸收客户存款；借款，主要借自全国改善住房条件基金会、国库、社会经济发展基金会等国家机构以及信托与储蓄银行、保险和互助公司等金融机构。资金运用主要为贷款，并办理中期票据贴现和国家交办的其他业务。概括地说，它的主要业务有三个方面:传统业务、特别业务和其他业务。传统业务主要是通常的土地信贷和对地方上的贷款。土地信贷包括长期抵押放款(还款期一般为 6 一 15 年)以及其他中、短期贷款。这类贷款用于购买农业用地
21、、农业生产设备和住房等。对于地方的贷款，国家还要求该行为地方（包括省、城镇和官方机构)提供一般不超过 20 年的长期贷款，用于兴建校舍，改造城市环境等等，国家给予利息补贴。特别贷款业务主要是住房贷款，由于有国家补贴，则它的利率很低，自住房为 5%，出租房为 4.25%。第二次世界大战后法国为了解决住房危机，在 1950 年 7 月 21 日通过法令规定了一项鼓励住房建设的措施，政府对建造成本不超过一定限度的房屋建设给予一定的补贴和特别贷款，即为主要措施之一。而这项具有较强政策性的补贴和贷款均由该行承担。其他业务主要有两种:一是对某些中期票据贴现；10二是替国家办理的某些贷款业务。该行资金来源主
22、要靠发行各类债券、自有资金和客户存款。此外，信托和储蓄银行及法兰西银行都为该行提供资金便利，以支持这项业务的发展。其他业务，包括对某些中期票据的贴现，多次代替国家机构发放救济性贷款。另外，还对为住房建设和购买提供信贷的抵抑信贷市场进行组织和监督，行使某些行政管理职能。法国的农村金融服务体系除了有土地信贷银行外，还于 1899 年为帮助农民自发成立的信用合作社开展业务活动，解决其规模和资金融通上的难题，法国政府又颁布了法律，建立了农业信贷地区银行。1920 年，依法成立了专门管理地方银行和地区银行的国家农业信贷管理局，1926 年，政府将这个行政机构改建为商业性的组织国家农业信贷银行。同时，将合
23、作性质的地区农业信贷互助银行、地方农业信贷互助银行分别作为其省级机关和基层信贷组织，形成了全国性的农村金融体系。其特点是典型的半官、半民式体系，根据互助和权力分散的原则，该体系由地方、省和中央农业信贷银行三个层次组成。它们是在政府的全力支持下，在民间信用合作组织的基础上自下而上逐步建立起来的。可以说法国农村金融制度经历过政府支持农村合作金融发展的自发阶段，但政府在农村合作信贷机构发展壮大后始终没有完全退出，政府始终直接管理着农村合作金融系统，并以直接管理、调控代替了外部监管。在这一点上与美国的做法完全不同，美国政府在农村合作金融发展成熟后，通过转让政府股金的方式，全身心退出了农村合作金融系统，并且建立了良好的外部监管机制。但应当指出的是，法国国家主导型的合作金融体系可以为农业和农村经济提供大量的长期贷款和其他金融服务，这种政策性的优势是无法比拟的，值得我们借鉴。
