土地一级开发法律实务初探.doc

1、土地一级开发法律实务初探浙 江 星 韬 律 师 事 务 所 朱 洪 鹤 律 师 俞 兆 洪 律 师摘 要 ： 土 地 一 级 开 发 是 我 国 市 场 经 济 深 层 次 发 展 的 产 物 ， 是 我 国 建筑 房 地 产 市 场 化 的 源 头 保 障 ， 是 我 国 市 场 经 济 发 展 基 础 部 分 。 本 文 从 法律 实 务 的 角 度 ， 就 我 国 现 行 土 地 一 级 开 发 的 法 学 理 念 及 实 务 操 作 做 出 相应 的 论 述 ， 并 进 行 实 务 操 作 性 的 探 索 ， 以 期 推 进 该 类 社 会 关 系 的 法 律 规制 。关 键 词 ：

2、土 地 一 级 开 发 企 业 主 导 型 政 府 主 导 型 融 资 优 惠 政策 风 险一 、 土 地 一 级 开 发 概 述（ 一 ） 土 地 一 级 开 发 概 念土 地 一 级 开 发 学 理 概 念 说 法 不 一 ， 争 议 颇 多 ； 北 京 市 土 地 一 级开 发 管 理 暂 行 办 法 (京 国 土 房 管 出 字 20021100 号 )第 一 次 从 立法 的 角 度 对 土 地 一 级 开 发 的 涵 义 做 了 较 为 详 尽 权 威 的 界 定 。 第 三 条 ：“本 办 法 所 称 土 地 一 级 开 发 ， 是 指 政 府 委 托 市 土 地 整 理 储 备

3、 中 心(以 下 简 称 市 土 地 储 备 中 心 )及 分 中 心 ， 按 照 土 地 利 用 总 体 规 划 、 城 市总 体 规 划 及 控 制 性 详 细 规 划 和 年 度 土 地 一 级 开 发 计 划 ， 对 确 定 的 存 量 国有 土 地 、 拟 征 用 和 农 转 用 土 地 ， 统 一 组 织 进 行 征 地 、 农 转 用 、 拆 迁 和 市政 道 路 等 基 础 设 施 建 设 的 行 为 。 ”土 地 一 级 开 发 ， 应 是 法 律 关 系 主 体 按 照 土 地 利 用 总 体 规 划 、 城 市 建设 规 划 及 环 境 保 护 等 强 制 性 规 定 的

4、 基 础 上 ， 就 一 定 量 的 土 地 进 行 征 用 、拆 迁 补 偿 、 规 划 设 计 、 市 政 基 础 设 施 、 公 共 配 套 设 施 和 环 境 景 观 建 设 等活 动 的 总 和 。（ 二 ） 立 法 状 况我 国 首 次 提 到 土 地 一 级 开 发 的 正 式 文 件 是 2000 年 12 月 北 京 市 中 关 村 科 技 园 区 条 例 ， 但 该 条 例 并 未 对 土 地 一 级 开 发 的 涵 义 做 出明 确 的 界 定 。目 前 ， 有 关 土 地 一 级 开 发 领 域 相 关 法 律 关 系 ， 我 国 还 没 有 一 部 统 一的 法 律

5、对 其 做 出 相 应 的 规 制 。 只 有 北 京 市 等 少 数 地 方 政 府 对 该 类 法 律 关系 以 立 法 的 方 式 予 以 调 整 ， 而 其 他 地 区 对 此 并 没 有 以 立 法 的 形 式 而 是 以地 方 政 策 或 操 作 惯 例 的 方 式 操 作 执 行 。 法 律 关 系 主 体 在 实 施 该 类 法 律 行为 时 ， 就 存 在 无 法 可 依 的 现 状 ， 只 能 靠 政 府 制 定 的 具 有 极 大 不 确 定 性 的行 政 规 范 性 文 件 ， 只 能 依 赖 于 政 府 的 诚 信 及 自 律 。基 于 以 上 现 实 ， 加 之 作

6、 为 市 场 经 济 主 体 的 公 司 的 寻 求 利 益 最 大 化 及政 府 权 力 无 限 扩 张 的 本 性 ， 政 府 权 力 的 寻 租 及 市 场 主 体 不 正 当 竞 争 的 出现 就 成 为 必 然 。二 、 土 地 一 级 开 发 发 展 理 念 探 索现 存 的 土 地 一 级 开 发 模 式 主 要 有 政 府 主 导 型 与 企 业 主 导 型 。 政 府 主导 型 是 指 由 土 地 储 备 机 构 负 责 融 资 、 规 划 、 拆 迁 及 市 政 建 设 等 手 续 ， 并通 过 招 标 的 方 式 选 择 企 业 负 责 土 地 一 级 开 发 的 具 体

7、 管 理 及 实 施 ， 开 发 管理 的 费 用 一 般 相 对 较 低 。 企 业 主 导 型 是 指 通 过 招 标 方 式 选 择 开 发 企 业 实施 土 地 开 发 ， 由 开 发 企 业 负 责 融 资 、 规 划 、 拆 迁 及 市 政 建 设 等 手 续 并 负责 组 织 实 施 。 以 上 二 种 方 式 都 存 在 企 业 与 政 府 的 合 作 ， 企 业 可 以 从 中 获取 一 定 的 利 益 。我 国 土 地 一 级 开 发 现 存 焦 点 ： 1、 我 国 现 在 是 否 应 制 定 统 一 的 法 律规 制 该 类 法 律 关 系 ； 2、 政 府 与 企 业

8、 的 定 位 。从 我 国 现 实 情 况 分 析 ， 我 国 现 在 应 该 尽 快 制 定 一 套 法 律 法 规 统 一 规制 土 地 一 级 开 发 活 动 过 程 中 存 在 的 法 律 关 系 。 在 该 类 法 律 关 系 中 ， 首 先应 该 对 政 府 的 行 政 行 为 作 出 制 约 ， 使 政 府 的 行 为 沿 着 法 定 的 轨 道 运 行 ，遏 制 行 政 权 力 无 限 扩 张 的 本 性 ； 其 次 ， 对 作 为 市 场 主 体 的 企 业 商 事 行 为作 出 规 制 ， 保 证 市 场 经 济 秩 序 的 合 理 有 序 的 运 行 。现 代 法 治 理

9、 论 及 实 践 表 明 ， 政 府 与 企 业 有 着 不 同 的 职 能 ， 政 府 应 退出 市 场 主 体 ， 更 多 的 承 担 国 家 及 社 会 责 任 ， 承 担 市 场 秩 序 的 监 管 职 能 。故 在 土 地 一 级 开 发 中 ， 政 府 不 应 直 接 介 入 其 中 的 经 营 管 理 ， 而 是 仅 承 担相 应 的 监 管 职 能 。 即 将 土 地 一 级 开 发 纳 入 经 济 市 场 中 运 行 ， 由 市 场 经 济主 体 公 司 直 接 实 施 土 地 的 一 级 开 发 ， 使 土 地 一 级 开 发 市 场 化 。 政 府 不 同的 部 门 分

10、别 负 责 对 土 地 一 级 开 发 过 程 的 监 管 ， 特 别 是 涉 及 到 国 计 民 生 的重 大 问 题 ， 如 对 拆 迁 补 偿 安 置 状 况 的 监 管 、 对 土 地 开 发 成 本 的 核 算 监 管 、对 国 有 土 地 使 用 权 出 让 出 让 价 格 的 监 管 以 及 对 土 地 一 级 开 发 市 政 工 程 等质 量 的 监 管 等 。三 、 律 师 为 企 业 提 供 土 地 一 级 开 发 法 律 服 务土 地 一 级 开 发 项 目 存 在 丰 厚 的 经 济 利 益 及 其 他 预 期 的 商 业 利 益 ， 但该 类 项 目 的 法 律 及

11、政 策 风 险 也 是 不 容 小 觑 的 。 故 律 师 在 土 地 一 级 开 发 项目 中 提 供 法 律 服 务 的 空 间 应 该 是 较 大 的 。（ 一 ） 出 具 土 地 一 级 开 发 项 目 尽 职 调 查 意 见1、 对 与 本 项 目 相 关 所 需 相 关 资 质 进 行 调 查 核 实 ；2、 对 本 项 目 相 关 审 批 事 项 进 行 调 查 论 证 ；3、 对 当 地 政 府 优 惠 政 策 、 操 作 惯 例 及 相 关 程 序 性 保 障 进 行 核 实 ，并 将 有 关 文 本 予 以 存 证 ；4、 就 当 地 政 府 对 相 类 似 投 资 项 目

12、 的 履 约 情 况 予 以 调 查 论 证 ；5、 对 项 目 公 司 所 需 地 块 予 以 实 地 勘 察 分 析 ， 确 定 该 幅 地 块 的 投 资价 值 。（ 1） 该 幅 土 地 土 质 结 构 、 地 段 及 其 他 现 实 投 资 利 益 分 析 论 证 ；（ 2） 该 幅 土 地 开 发 的 市 场 预 测 可 期 待 价 值 。（ 二 ） 土 地 一 级 开 发 项 目 可 行 性 分 析1、 对 当 地 经 济 产 生 较 大 影 响不 仅 因 为 该 项 目 规 模 大 ， 还 因 为 土 地 一 级 开 发 作 为 房 地 产 产 业 的 最上 游 ， 对 该 地

13、 区 各 种 资 源 的 运 用 发 挥 着 至 关 重 要 的 作 用 ， 对 该 地 区 的 宏观 经 济 的 发 展 ， 土 地 一 级 开 发 很 大 程 度 上 决 定 了 城 市 化 的 进 程 、 效 率 和质 量 ， 故 一 级 土 地 开 发 商 项 目 成 功 将 为 其 带 来 丰 厚 的 回 报 。2、 产 生 较 大 后 期 利 益土 地 一 级 开 发 项 目 不 仅 产 生 该 期 相 应 的 利 益 ； 而 且 土 地 市 场 的 日 趋完 善 及 土 地 政 策 进 一 步 紧 缩 后 ， 拿 地 压 力 越 来 越 大 ， 土 地 一 级 开 发 商 可依

14、靠 一 级 开 发 的 优 势 获 得 二 级 开 发 权 。3、 该 土 地 一 级 开 发 项 目 弹 性 较 大按 我 国 现 行 法 律 法 规 对 土 地 征 用 的 规 定 ， 土 地 一 级 开 发 的 主 体 应 是当 地 政 府 ， 各 地 也 出 台 了 一 些 相 关 政 策 ， 但 究 竟 谁 可 以 成 为 操 作 主 体 、开 发 成 本 如 何 界 定 、 利 润 如 何 分 配 ， 基 本 上 依 然 无 法 可 依 。 土 地 一 级 开发 商 可 与 当 地 政 府 通 过 协 议 约 定 的 方 式 ， 实 现 投 资 利 益 与 投 资 目 的 。（ 三

15、 ） 土 地 一 级 开 发 项 目 法 律 风 险 论 证1、 政 策 变 化 风 险与 法 律 相 比 较 ， 政 策 具 有 纲 领 性 、 不 确 定 性 的 特 点 。 或 许 由 于 一 任领 导 的 更 迭 ， 或 许 由 于 上 级 出 台 与 该 政 策 相 冲 突 的 文 件 ， 或 许 由 于 利 益的 驱 使 导 致 政 府 不 诚 信 等 ， 都 会 导 致 作 为 土 地 一 级 开 发 合 同 依 据 的 政 策的 变 化 ， 或 者 导 致 土 地 一 级 开 发 合 同 项 下 某 些 利 益 的 丧 失 。 由 此 ， 土 地一 级 开 发 合 同 开 发

16、商 的 利 益 就 得 不 到 相 应 的 保 障 。2、 与 相 关 法 律 法 规 或 政 策 相 冲 突 的 风 险目 前 土 地 一 级 开 发 并 没 有 统 一 的 规 范 ， 各 地 一 级 开 发 协 议 不 尽 一 致 ，土 地 出 让 收 益 分 成 成 为 一 级 开 发 较 为 重 要 的 利 润 来 源 ， 而 现 实 中 往 往 企业 分 成 比 例 约 定 过 高 ， 与 相 关 法 律 法 规 或 政 策 相 冲 突 ， 导 致 该 部 分 合 同利 益 得 不 到 实 现 。3、 征 地 与 拆 迁 困 难 的 风 险土 地 一 级 开 发 往 往 会 涉 及

17、 到 征 地 与 拆 迁 安 置 等 相 关 事 项 ， 征 地 特 别是 农 用 地 的 征 用 涉 及 到 政 府 的 审 批 ， 而 拆 迁 安 置 又 是 土 地 一 级 开 发 较 大且 不 可 预 知 的 风 险 。 征 地 最 终 能 否 得 到 政 府 的 审 批 ， 拆 迁 安 置 是 否 能 顺利 实 施 ， 尤 其 是 “钉 子 户 ”的 多 少 ， 将 是 土 地 一 级 开 发 合 同 履 行 的 又一 大 风 险 。4、 土 地 一 级 开 发 融 资 难 风 险与 土 地 二 级 开 发 相 比 较 ， 土 地 一 级 开 发 存 在 难 以 融 资 的 风 险

18、。 在 土地 二 级 开 发 中 ， 房 地 产 开 发 商 可 以 土 地 设 定 抵 押 直 接 融 资 ， 也 可 以 预 售房 屋 抵 押 融 资 ； 但 在 土 地 一 级 开 发 期 间 ， 开 发 商 不 享 有 该 幅 国 有 土 地 的使 用 权 ， 不 可 能 利 用 该 项 目 的 标 的 物 （ 土 地 ） 予 以 融 资 ， 开 发 商 存 在 融资 难 及 资 金 回 笼 的 风 险 。5、 资 金 链 断 裂 风 险土 地 一 级 开 发 商 垫 资 时 间 比 较 长 ， 征 地 、 拆 迁 安 置 需 要 大 笔 资 金 ，在 这 种 情 况 下 ， 开 发

19、商 若 没 有 雄 厚 的 资 金 保 障 或 有 较 强 的 融 资 能 力 ， 势必 面 临 资 金 断 裂 的 风 险 。在 资 金 获 取 困 难 的 情 况 下 宁 愿 降 低 利 润 也 要 由 政 府 解 决 征 地 、 拆 迁阶 段 的 资 金 ， 否 则 项 目 将 难 以 为 继 。6、 土 地 出 让 价 格 风 险当 地 土 地 供 应 过 多 或 者 房 地 产 市 场 不 景 气 时 ， 土 地 出 让 价 格 过 低 甚至 流 标 ， 都 会 影 响 土 地 一 级 开 发 商 收 回 投 资 ； 另 ， 致 力 于 土 地 一 级 市 场拿 地 的 企 业 会

20、遇 到 土 地 出 让 竞 争 激 烈 而 自 身 资 金 实 力 不 够 的 情 况 ， 也 将面 临 该 幅 土 地 出 让 价 格 太 高 而 无 法 实 现 通 过 土 地 一 级 开 发 拿 地 的 风 险 。（ 四 ） 土 地 一 级 开 发 项 目 风 险 防 范 分 析由 于 土 地 一 级 开 发 自 身 的 特 点 ， 公 司 投 资 土 地 一 级 开 发 的 法 律 及 商业 风 险 是 不 可 避 免 的 。 但 任 何 风 险 都 具 有 一 定 的 可 控 制 性 的 ， 律 师 能 够就 具 体 的 土 地 一 级 开 发 项 目 进 行 可 行 性 分 析 。

21、 常 见 的 项 目 可 行 性 律 师 分析 ：（ 1） 设 立 项 目 公 司土 地 一 级 开 发 投 资 项 目 大 、 投 入 资 金 多 ， 需 要 专 门 的 机 构 在 投 资 地进 行 长 时 间 、 持 续 性 的 具 体 操 作 ； 本 项 目 在 具 体 操 作 过 程 中 毕 竟 存 在 一定 法 律 、 政 策 及 政 府 不 诚 信 等 现 存 或 不 可 预 知 风 险 。 因 此 ， 开 发 商 设 立专 门 的 项 目 公 司 ， 由 项 目 公 司 依 法 享 有 相 应 的 合 同 权 利 ， 履 行 相 应 的 义务 、 独 立 承 担 相 应 的 法

22、 律 责 任 ， 以 降 低 该 投 资 风 险 。（ 2） 由 当 地 政 府 提 供 相 应 的 法 律 性 文 件土 地 一 级 开 发 商 要 求 当 地 政 府 提 供 相 应 的 法 规 、 规 章 及 政 策 ， 或 者提 供 相 应 的 其 他 的 法 律 性 的 政 府 文 件 ， 明 确 该 土 地 一 级 开 发 的 操 作 方 式及 该 操 作 方 式 的 合 法 性 ， 确 保 该 土 地 一 级 开 发 合 同 的 法 律 性 。（ 3） 由 当 地 政 府 提 供 相 应 贷 款土 地 一 级 开 发 商 根 据 投 资 的 需 要 以 及 相 应 投 资 资 金

23、 风 险 的 分 析 ， 确定 需 要 贷 款 的 数 量 。 该 贷 款 项 目 ， 应 有 政 府 出 面 协 调 并 提 供 相 应 还 款 能力 的 国 有 企 业 做 该 笔 贷 款 资 金 的 担 保 ， 该 类 投 资 项 目 中 ， 土 地 一 级 开 发商 投 入 较 大 的 资 金 并 存 在 较 大 合 同 风 险 的 情 况 下 ， 通 过 该 担 保 贷 款 融 资可 以 最 大 限 度 降 低 开 发 商 的 投 资 风 险 。（ 4） 通 过 补 充 协 议 的 方 式 ， 约 定 特 殊 权 利土 地 一 级 开 发 商 可 通 过 补 充 协 议 的 方 式

24、， 约 定 土 地 一 级 开 发 项 目 资金 的 回 笼 、 利 润 的 分 配 及 在 土 地 出 让 时 保 证 公 司 土 地 使 用 权 的 获 取 办 法等 。（ 5） 由 当 地 政 府 提 供 相 应 的 优 惠 政 策 文 件 的 文 本该 优 惠 政 策 ， 应 明 确 该 优 惠 政 策 的 种 类 及 土 地 一 级 开 发 商 享 有 该 优惠 政 策 的 时 间 节 点 及 具 体 的 范 围 等 。上 述 相 应 的 政 策 及 相 关 的 法 律 性 的 文 件 ， 需 要 政 府 或 相 关 部 门 提 供相 应 的 纸 质 文 本 或 其 他 具 有 证

25、据 效 力 的 其 他 形 式 。四 、 律 师 为 政 府 提 供 土 地 一 级 开 发 法 律 服 务现 在 没 有 全 国 统 一 的 法 律 对 土 地 一 级 开 发 法 律 关 系 进 行 规 制 与 调 整 ，多 数 地 方 政 府 在 实 施 土 地 一 级 开 发 过 程 中 存 在 无 法 可 依 的 尴 尬 局 面 。 在国 有 土 地 一 级 开 发 中 ， 律 师 应 审 慎 的 提 供 相 关 的 法 律 服 务 。（ 一 ） 在 国 有 土 地 一 级 开 发 过 程 中 ， 律 师 应 为 出 让 方 寻 求 合 法 而 又具 有 可 操 作 性 的 操 作

26、依 据 。虽 然 我 国 现 阶 段 还 没 有 统 一 的 法 律 法 规 调 整 该 类 法 律 关 系 ， 但 社 会主 义 国 家 的 性 质 以 及 社 会 主 义 市 场 经 济 发 展 的 客 观 要 求 ， 决 定 了 政 府 在土 地 一 级 开 发 过 程 中 的 定 位 ， 那 就 是 政 府 逐 渐 从 市 场 的 参 与 者 转 变 为 市场 的 监 督 和 控 制 者 。有 地 方 性 立 法 的 ， 国 有 土 地 一 级 开 发 则 按 照 该 地 方 性 法 规 或 者 地 方规 章 的 规 定 实 施 操 作 ； 没 有 地 方 性 立 法 的 ， 则 按

27、照 地 方 性 的 文 件 、 该 地方 的 操 作 惯 例 以 及 社 会 主 义 市 场 经 济 发 展 的 需 要 变 通 操 作 执 行 ， 一 般 宜采 用 企 业 主 导 型 的 土 地 一 级 开 发 模 式 。（ 二 ） 在 国 有 土 地 一 级 开 发 过 程 中 ， 律 师 起 草 并 组 织 实 施 相 关 的 尽职 调 查 ， 以 保 证 国 有 土 地 一 级 开 发 高 效 顺 利 的 进 行 。律 师 应 根 据 具 体 的 项 目 ， 制 作 相 应 的 尽 职 调 查 文 件 ， 告 知 出 让 方 对拟 申 请 参 加 国 有 土 地 一 级 开 发 的

28、申 请 人 进 行 调 查 。（ 1） 拟 参 加 国 有 土 地 一 级 开 发 的 申 请 人 的 资 信 状 况 ；（ 2） 拟 申 请 参 加 国 有 土 地 一 级 开 发 的 申 请 人 ， 是 否 曾 参 与 国 有 土 地一 级 开 发 项 目 ；（ 3） 拟 申 请 参 加 国 有 土 地 一 级 开 发 的 申 请 人 ， 是 否 具 有 拟 进 行 的 国有 土 地 一 级 开 发 项 目 所 需 的 相 应 的 资 质 ；（ 4） 拟 申 请 参 加 国 有 土 地 一 级 开 发 的 申 请 人 的 诚 信 度 、 在 该 业 内 的影 响 及 口 碑 ；（ 5） 综

29、 合 评 定 拟 申 请 参 加 国 有 土 地 一 级 开 发 的 申 请 人 的 实 际 履 约 能力 。（ 三 ） 在 国 有 土 地 一 级 开 发 过 程 中 ， 律 师 为 出 让 方 组 织 土 地 一 级 开发 项 目 的 招 标 、 拍 卖 及 挂 牌 提 供 相 应 的 法 律 服 务 。1、 律 师 告 知 出 让 方 ， 出 让 方 应 按 照 相 应 的 法 定 程 序 组 织 招 标 、 拍 卖及 挂 牌 活 动 ；2、 律 师 告 知 出 让 方 ， 应 对 申 请 参 加 人 资 格 标 准 的 确 定 ， 并 对 申 请 参加 人 进 行 资 格 审 查 ；3

30、、 律 师 为 出 让 方 制 作 或 者 审 查 招 标 、 拍 卖 及 挂 牌 所 需 的 相 应 的 文 本 ，其 中 包 括 招 标 、 拍 卖 与 挂 牌 公 告 、 中 标 通 知 书 、 成 交 确 认 书 以 及 国 有 土 地 一 级 开 发 合 同 等 文 本 ；4、 律 师 告 知 出 让 方 ， 在 招 标 、 拍 卖 、 挂 牌 中 注 意 法 律 风 险 及 防 范 策略 ；5、 律 师 告 知 出 让 方 ， 在 签 订 合 同 文 本 中 应 注 意 的 相 关 事 宜 等 。五 、 土 地 一 级 开 发 法 律 服 务 存 在 的 律 师 执 业 风 险土

31、地 一 级 开 发 现 状 决 定 该 法 律 服 务 项 目 存 在 较 大 的 风 险 ， 律 师 为 该项 目 提 供 法 律 服 务 的 过 程 中 ， 要 谨 防 相 应 的 法 律 风 险 。（ 一 ） 律 师 在 为 土 地 一 级 开 发 项 目 提 供 相 关 法 律 服 务 过 程 中 ， 要 求当 事 人 在 提 供 相 应 的 信 息 、 文 件 以 及 相 应 的 法 律 文 本 时 ， 出 具 相 应 的 纸质 文 件 并 确 认 存 证 ；（ 二 ） 律 师 在 为 土 地 一 级 开 发 项 目 提 供 相 关 法 律 服 务 过 程 中 ， 就 出让 方 提

32、供 的 涉 及 做 出 相 应 的 国 有 土 地 一 级 开 发 行 为 的 依 据 的 文 件 以 及 政府 决 议 时 ， 要 求 出 让 方 提 供 相 应 的 纸 质 文 本 ， 并 要 求 出 让 方 确 认 存 证 ；（ 三 ） 律 师 在 为 土 地 一 级 开 发 项 目 提 供 相 关 法 律 服 务 过 程 中 ， 要 就该 国 有 土 地 一 级 开 发 项 目 的 各 个 环 节 存 在 的 法 律 风 险 做 出 分 析 ， 及 时 提供 给 当 事 人 并 要 求 当 事 人 确 认 存 证 ；（ 四 ） 律 师 在 为 土 地 一 级 开 发 项 目 提 供 相

33、 关 法 律 服 务 过 程 中 ， 就 当事 人 许 可 实 施 的 行 为 要 求 当 事 人 提 供 相 应 的 纸 质 文 件 ， 并 由 当 事 人 确 认存 证 。房 地 产 业 是 国 民 经 济 的 基 础 ， 土 地 一 级 开 发 是 房 地 产 业 源 头 性 的 保障 ； 因 此 ， 土 地 一 级 开 发 的 市 场 化 是 市 场 经 济 发 展 根 基 所 在 ， 是 全 面 市场 经 济 发 展 的 必 然 要 求 。土 地 一 级 开 发 的 市 场 化 标 志 着 土 地 一 级 开 发 成 为 市 场 经 济 的 重 要 组成 部 分 ， 而 市 场 经

34、济 是 法 治 经 济 ， 没 有 法 治 理 念 及 良 好 的 法 律 信 仰 是 无法 规 制 急 剧 发 展 的 市 场 秩 序 的 ， 公 正 良 好 的 市 场 规 制 保 障 市 场 行 为 沿 着人 们 预 期 的 轨 道 运 行 ， 并 获 得 良 好 的 监 督 。法 治 国 家 的 形 成 ， 法 律 至 上 的 法 治 理 念 的 树 立 ， 不 仅 仅 靠 完 善 法 制的 建 立 以 及 人 们 对 法 律 的 自 觉 遵 守 ； 更 重 要 的 是 需 要 人 们 对 法 律 的 实 践 ，法 律 机 器 （ 包 括 法 院 、 检 察 院 及 公 安 等 ） 的

35、 建 立 ， 并 构 建 相 应 的 监 督 体系 保 证 法 律 机 器 的 预 期 运 转 ， 该 监 督 体 系 不 仅 包 括 人 大 及 其 常 委 会 等 国家 公 权 力 的 监 督 ， 人 们 更 关 注 的 是 包 括 新 闻 媒 体 的 社 会 监 督 ， 而 在 社 会监 督 中 ， 律 师 则 是 专 业 性 的 监 督 。 由 此 ， 大 凡 市 场 经 济 较 为 发 达 法 治 较为 先 进 的 国 家 ， 都 会 有 一 高 度 发 达 并 运 转 良 好 的 律 师 体 系 。土 地 一 级 开 发 市 场 化 以 及 土 地 一 级 开 发 相 关 法 律

36、法 规 的 制 定 ， 并 律师 介 入 土 地 一 级 开 发 的 整 个 程 序 ， 是 国 有 土 地 使 用 权 一 级 市 场 健 康 有 序的 运 行 的 基 本 保 障 。【 参 考 文 献 】1 王 宏 新 ： 土 地 一 级 开 发 实 务 指 南 A 化 学 工 业 出 版 社2 周 国 文 ： 土 地 一 级 开 发 若 干 问 题 探 讨 J 开 发 研 究 ，2005（ 1）3 李 兆 滋 ： 开 发 土 地 一 级 存 在 的 问 题 及 发 展 方 向 以 北 京为 例 J 中 国 土 地 ， 2003（ 3）4 李 林 ： 为 有 源 头 “清 ”水 来 解 析

37、 北 京 市 土 地 一 级 开 发 市场 J 中 国 房 地 产 ， 2002 年 08 期5 张 涛 ， 原 国 栋 ： 政 府 应 是 土 地 一 级 开 发 的 主 体 J 北 京房 地 产 ， 2005 年 01 期6 刘 保 奎 ， 冯 长 春 ： 我 国 城 市 土 地 一 级 开 发 的 产 生 、 发 展 与 内 涵J 中 国 房 地 产 ， 2007 年 08 期关于印发北京市土地一级开发管理暂行办法的通知市国土房管出字20021100 号各区、县国土房管局，各直属机构，机关各处室：北京市土地一级开发管理暂行办法，已经市政府领导同志同意，现印发给你们，请认真组织贯彻落实。二

38、二年十二月十二日北京市土地一级开发管理暂行办法第一章 总 则第一条 为规范本市土地一级开发行为，合理开发利用土地资源，满足本市经济发展和城市建设用地需求，根据国家和本市有关法律法规以及北京市人民政府批转市国土房管局关于加强国有土地资产管理建立土地储备制度意见的通知（京政发20024 号）的有关规定，结合本市的实际情况，制定本办法。第二条 凡在本市行政区域内经市、区（县）政府批准的土地一级开发项目，均适用本办法。第三条 本办法所称土地一级开发，是指政府委托市土地整理储备中心（以下简称市土地储备中心）及分中心，按照土地利用总体规划、城市总体规划及控制性详细规划和年度土地一级开发计划，对确定的存量国

39、有土地、拟征用和农转用土地，统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政道路等基础设施建设的行为。第四条 市国土房管局负责本市土地一级开发的管理工作。市土地储备中心及分中心按有关职责分工，做好土地一级开发的组织实施工作。第五条 土地一级开发项目由市土地储备中心或分中心组织采取公开招标方式确定土地一级开发单位。经市政府批准由市土地储备中心负责组织实施的项目除外。参加投标的土地一级开发单位，须具备相应的资质。中标的土地一级开发单位不得向他人转让其承担的土地一级开发项目。第二章 土地一级开发项目的确定和实施第六条 市国土房管局根据土地利用总体规划、城市总体规划和土地供应计划，会同市计委、市规划委、市建委、市

40、财政局等部门组织编制全市土地一级开发年度计划，经市土地储备联席会议审定后报市政府批准执行。土地一级开发计划包括存量国有土地一级开发计划和新征土地一级开发计划。第七条 根据土地一级开发年度计划确定的土地一级开发项目，按以下程序实施：（一）办理计划和规划手续。市土地储备中心组织实施的土地一级开发项目由市土地储备中心直接向市计划部门申请办理计划手续；分中心组织实施的土地一级开发项目由分中心向所在区县计划部门申请办理计划手续。规划手续由市土地储备中心负责统一向市规划部门申请办理。（二）办理征地、农转用和房屋拆迁手续。土地一级开发项目涉及征用土地的，市土地储备中心或分中心根据计划和规划有关手续分别向所在

41、区、县政府提出征地申请，由区、县政府按规定程序办理征地报批手续；涉及农转用的，向市国土房管局申办农转用手续；涉及房屋拆迁的，向所在区、县国土房管部门申办房屋拆迁许可证。（三）组织招投标。市土地储备中心或分中心根据经批准的计划、规划、征地等文件和相关材料，组织编制招标文件，报经市国土房管局批准后，由市土地储备中心或分中心组织招投标。土地一级开发项目标底由征地拆迁补偿费用、市政基础设施建设费用和收益构成，其中，收益为征地拆迁补偿费用和市政基础设施建设费用之和为基数的2。土地一级开发项目标底由市国土房管局会同市计委、市规划委、市建委、市财政局等部门组成审定小组审定。审定小组应建立严格的保密制度。（四

42、）签订土地一级开发合同。确定中标人后，市土地储备中心或分中心与中标的土地一级开发单位签订土地一级开发合同。土地一级开发合同应包括以下内容：1、土地一级开发合同各方；2、土地一级开发的内容和标准；3、土地一级开发费用的支付方式和期限；4、土地一级开发的工程进度；5、工程监理及验收；6、违约责任、争议的解决方式；7、合同各方认为须明确的其他事项。（五）土地一级开发项目验收。土地一级开发项目完成后，市土地储备中心负责实施的，由市国土房管局会同市计划、市规划、市建设、市财政等主管部门进行验收；分中心负责实施的项目，由区、县国土房管局会同区县有关部门进行验收。验收合格的建设用地，纳入市政府土地储备库。验

43、收应当严格按照土地一级开发合同、计划和规划的批准文件等进行。第三章 土地一级开发资金来源和财务管理第八条 土地一级开发资金由市土地储备中心或分中心负责筹集。第九条 土地一级开发完成后，市财政局会同市国土房管局等部门应对土地一级开发过程中所发生的费用进行审核。第十条 土地一级开发的有关财务管理办法由市财政局会同市国土房管局另行规定。第十一条 市财政、市审计、市监察和市国土房管局等部门应做好土地一级开发项目的审计、监督、检查等工作。对徇私舞弊、泄漏秘密、玩忽职守的有关人员，由有关部门给予处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。第四章 附则第十二条 本办法实施后，凡未按本办法有关规定擅自组织土

44、地一级开发的项目，市有关部门不得受理计划、规划和建设等报批手续。第十三条 本办法自颁布之日起施行。执行中的具体问题，由市国土房管局负责解释市_土地整理投资协议（建议稿）甲方：市人民政府 （以下简称甲方）乙方： （以下简称乙方）为加快市_建设步伐，根据相关法律及政策的规定，通过合法、公开的挂牌竞争，乙方竞得对_一级土地整理项目的投资合作权，根据中华人民共和国土地管理法和中华人民共和国合同法的相关规定，经双方平等协商达成如下投资协议：一、项目概况1、项目名称：市_土地整理项目（以下简称本协议项目）。2、项目内容：甲、乙双方合作进行本协议项目范围内新征收土地、旧城改造土地实施成片整理、征地补偿、拆迁

45、安置、土地平整，完成地上及地下市政基础设施、城市公共公益配套设施建设（说明：具体内容应根据整理项目属于城镇土地还是集体土地有所调整）。3、投资规模：本协议项目的总投资约为人民币 亿元。4、项目区域和范围：市城镇总体规划范围内，北至_、南至_、西至_、东至_区域范围内。面积约为_亩国有土地。（以下简称区域范围）。该区域范围的最终面积及四至范围以经甲方的批准的控制性详细规划和地块红线图为准，详见附图。其中净用地约_亩，城市道路及绿化用地约_亩（上述净用地及代征地的具体面积以规划红线图和勘测放线面积为准）。5、规划土地用途: 通过对本项目的土地整理，本项目区域内土地的规划用途包括：_二、协议各方1、

46、甲方为本协议项目的实施者和责任人，可根据具体项目的性质和内容授权相关单位负责本协议项目的具体实施工作。2、乙方为本协议项目的一级土地整理投资方，负责本协议项目内容的全部投融资，保证按本协议约定投入资金，保证项目资金需求，并接受法律、法规及相关政策的约束。三、合作概况（一）合作方式1、双方同意：本协议项目的一级土地整理采取“整体规划，科学论证，分期实施，重点推进”的开发原则，甲方负责将约_亩经整理达到出让条件的土地分_年纳入土地出让计划，并在各年度依法以“招、拍、挂”方式出让。2、双方同意：合作期限内，乙方至少应提供人民币 亿元，上述投资款按照项目实施进度分_年投入，以满足本协议项目实施的的需要。3、双方同意：土地整理项目中的市政基础设施、城市公共公益配套设施建设：(1) 建成后产权应无偿归政府所有；