1、公共管理导论复习内容 作者系统论述了“管理主义”和新公共管理的特点，在将新旧模式认真比较研究的基础上，认为新公共管理的基本特征是：政府应该适应经济发展需求和市场机制；政府改革不仅要从规模、范围等方面进行改革，更重要的是从体制或运行机制等方面对政府进行深层次的改革。逐步合理缩小政府的规模，减少政府的活动范围，从传统的政治与行政分离到两者的有机结合。要根据市场的特点，一方面，在公共部门的管理中积极引进私营部门中较为成功的管理理论、方法、技术和经验；另一方面，积极推进民营化过程，让民营企业更多地参与公共事务和 公共服务的管理。同时，在明确区分公共部门和私营部门的不同责任的基础上，加强政府的应有责任。
2、 第一章改革的时代 问题一、传统公共行政的一些基本原理。 (1)使用官僚制，政府本身应该按照等级制、官僚制的原则进行组织。与其在企业和其他机构中的运用，在公共部门中贯彻得更彻底，更持久。（ 2）认为存在一个最佳的工作方式，并且在综合性工作手册中规定工作程序以供行政人员遵守。并认为严格遵守这些科学管理原则，可以提供使组织正常运作的最佳方法。（ 3）通过官僚制组织提供服务，政府一旦介入到某一政策领域，它就可以通过官僚 制组织结构成为商品和服务的直接提供者。（ 4）行政人员普遍信奉政治与行政二分法，即行政仅仅是执行命令的工具，而任何政策或策略则属于政治领导人制定的，其理由在于这样可以确保责任。（ 5
3、）认为激励个体公务员的力量是公共利益，因为服务公众是大公无私的。（ 6）公共服务是一种特殊的活动形式，因此它需要一支中立的、无个性的、终身任职的、且能为任何政治领导提供同样服务的职业官僚队伍。（ 7）、从字面上讲公共服务领域的任务确实是行政性的，也就是执行他人提供的指令而无需为结果承担个人责任。 问题二、传统公共行政的基本理论在哪些方面 遭受挑战？ 1 官僚制确实“业绩彪炳”，但它并非在所有的场合都运作良好，僵死的等级的官僚制已经产生某些消极的后果。 2 寻找一种最佳的工作方式以及让所有公务员都遵循是非常困难的，且容易造成组织运行的僵化，而在私营部门首创的弹性管理制度正在被政府部门采用。 3
4、官僚制组织并不是提供公共产品和服务的唯一形式，政府可以通过补助金，管制或合同形式间接地进行工作，而不是单纯地作为直接提供者。 4 事实上，政治与行政问题长期交织在一起，但这种现象对管理结构的影响直到最近才暴露出来，而一旦官僚制的运作与社会相分离，公众就要求制定 更有效的责任机制。 5 尽管公务员受到公共利益的激励，但是不能否认他们本身又是政治活动的参与者，他们并不是纯粹的，全公无私的，而更多地是为自己的晋升或所在机构工作。 6 公共服务领域的特殊就业条件已经减弱，尤其是私营部门发生许多变化的情况下，终身任职已经十分罕见。 7 公共部门目前被认为更具有管理性，它要求公职人员对结果负有责任，而不是
5、被看作“行政性”的，而公务员的任务也不仅是执行任务。 问题三论述公共部门管理的基本典范。 根据奥斯特罗姆的观点： 1 公共部门管理的基本典范包括两种对立的组织形式即官僚制组织与市场组 织。 2 它们的主要区别在于：一个是强制性的，一个是选择性的；一个允许通过市场寻求一致性的结果，另一个则通过官僚等级组织对结果施加影响。 3 在一个基本层面上，官僚制与市场是完全不同的，他们建立在完全不同的世界观基础上，也就是说，传统行政模式的基础是官僚制，而新公共管理的基础是市场。 事实上典范并不是某个领域内所有从业者普遍达成的一种一致性的准则体系，而是一种竞争性的准则体系。在公共管理领域传统行政模式源于韦伯
6、.威尔逊和泰勒的理论。在特定的时间条件下，它拥有大量的知识教材及接近同行的方式，从这个意义上讲，传统行 政模式确实符合典范这一特征，而其理论基础就是官僚制理论。 新公共管理典范的理论基础是经济学理论与私营部门管理理论。经济合作与发展组织在一份报告中指出，这种新的管理典范强调根据成本一效益分析成本运用目标管理方法实现任务运用市场与市场机制竞争与选择通过权利，义务，责任的协调一致向工作人员下放权利增加对顾客，产品和结果的关注。 问题四 罗兹认为：新公共管理是有一下一些主要观点： 注重管理方面而不只是政策，注重管效评估和效率将公共官僚组织划分为一些在用户付费的基础上相互协调的结构利用准市场化和签约包
7、 出工程的方式促进竞争消减成本具有一种特别重视产出目标，限制合同，金钱刺激和自主管理的管理风格 这种观点主要关注组织内部，特别是在人事方面进行实质性的变革，它确实说明了实行公共管理某些重要特征。 问题五奥斯本和盖布勒企业型政府的论证提出了十条原则： 20 世纪 90 年代初期大多数先进的发达国家和发展中国家都产生了一种新的公共部门管理方式。美国的奥斯本和盖布勒认为政府需要重塑，他们认为官僚制既无必要也无效率，应该选择运用其他手段，他们为企业型政府的论证提出了十条原则： 1 大多数企业型政府鼓励提供服务者之 间的竞争 2 他们授权到公民，将控制权从官僚制组织转移到社区中 3 它们在评价其各种机构
8、的绩效时，关注的是结果而不是投入 4 它们以目标 它们的使命 而不是以规则和规定为导向 5 它们重新把服务对象界定为顾客并赋予其选择权 6 它们阻止问题发生而不仅仅是事后补救 7 它们致力于赚钱而不仅仅是花钱 8 它们实行分析，引入参与管理 9 它们宁可采用市机制而不是官僚机制 10 它们不仅重视提供服务，而且激励所有的部门 公共的，私人的，志愿的 为解决其社区问题付诸行动 问题六 受奥斯本和盖布勒的重塑政府的影响，戈尔报告的 内容： 戈尔报告试图通过四条主要原则来改变美国联邦政府的文化 1 削减繁琐拖拉的办事程序，从人人为遵守规则而负责的体制向人人为实现结果而负责任的体制转变 2顾问至上 3
9、 授予下属取得结果的权利 4 回归本元，产生一个花费少，效果好的政府。 那时起，各国政府已经注意到行政能力是一种非常重要的竞争性资源。经济合作与发展组织也一定程度上肯定了它的改革内容，并指出，如果想尽一步提高公共部门的效率与效能，必须对公共部门的文化进行根本性改变。 因为这种新的公共管理方法强调对顾客，产品与结果的关注采用目标管理方法与绩效测量方法 应用市场与市场机制来取代中央集权型管制竞争与选择通过权利，义务，责任的协调一致来下放权利。 问题七公共管理改革的指导理论 ？ 与传统公共行政模式的基本理论完全不同的是公共管理改革的基本理论包括政府工作人员受经济动机的支配私营部门的弹性管理为政府部门
10、提供了经验行政不可能脱离政府。最重要的是这种理论的变革是由行政变为管理，前者主要是执行命令而不负其责任，而后者则更多意味着实现结果，并为此承担个人责任。 问题八行政与管理的区分 行政从本质上是指执行指令和服务，而管理则指：实现结果管理者实现结果而负有的 个人责任“行政”与“管理”不是同义词，它们在公共部门中的应用也不一样。公共行政是一种公众的服务活动，公务员指行他人制定的政策，它关注的是程序以及将政策转化为行为以及办公室的管理的过程。而管理不仅包括行政，还指为了以效率最大化的方式实现目标而进行组织活动，以及对结果真正负有责任。 问题九公共部门所发生的变革的原因？变革的紧迫问题。 公共部门发生的
11、变革是对某些相互关联的紧迫问题做出的一种反应，这些紧迫问题包括：对公共部门的抨击经济理论的变革私营部门的变革技术变革 在改革运动的不同时期，改革的侧重点是不断 变化的，与后期相比，早期更注重政府角色的削减 （一）公共部门的三个方面受到抨击 首先，公共部门的“规模”受到抨击，有人论证说，政府简直是过于庞大浪费了，过多的紧缺资源。其次，关于政府的“范围”也发生了争论，有人认为，政府本身介入的活动过多，其中许多活动可以有其他可选择的备用方法，作为对这种方法的回应，许多之前由政府从事的活动开始转回到私营部门。也就是说凡是被认为可由私营部门提供的服务均可通过合同或直接销售的方式转给私人提供者。 第三，特
12、别是由于官僚这改变成一种极不受欢迎的社会组织形式，政府的“方法”受到持续 不断的抨击，人们越来越认为，官僚制的工作方法必定会造成主体无起色和效率低下。如果必须由政府从事某些活动也需要寻求除官僚制之外的其他组织方法 对公共部门的规模，范围，和方法进行的抨击所产生的明显后果是削减政府和改变其管理方式。 （二）经济理论 20 世纪 70 年代，面对第一次石油危机所带来的滞涨与其它经济问题，政治和政府更加关注经济，并接受了新古典注意经济学理论，认为政府内外，应该更多地应用市场机制来制定政策。 公共选择理论 这一理论是将微观经济学运用于政治和社会领域的经济思想的一个分支。它根据标准的经济 假设做出预测，
13、然后寻找证据观察这些预测是否合理 A 公共选择的主要假设是以完全理性为基础的。施蒂格勒认为： 一个理性的人必然受到对其行动有影响的刺激机制的支配。无论他自己的个人欲望是什么。如果某种活动将带来惩罚，他必然会取消这种活动。如果将带来较大的利益，将会吸引从事这种活动。胡蒙卜和棍棒对科学家和政治家人的支配作用与对驴子的支配作用是一样的。官僚和任何其他人一样，不是受到公共利益的刺激，而被认为是受到其利己的利益激励 B 公共选择的理论家们一般断定，“最好的”的结果应该是市场力量的作用最大化，政府的作用则相 应减小。他们认为，有大量的证据表明，市场要优于政府或政府市场。如果能够减少政府在提供商品和服务方面
14、的作用，整个经济将会从中受益 C 公共选择理论也提供了一些备选方案。最明显的是允许竞争和选择，尽可能使许多活动返回到私营部门 D 但市场并非在所有环境中都有较好的作用。有人认为，关于个人理性的假定过于宽泛，并且忽视了公务员的任何无私行为或公共精神，另外，还存在着如何划分公共与私人之间的界限问题。 委托人，代理人理论 A 委托人和代理人的经济理论也是一个运用于公共部门 特别是责任制 引人注目的理论。该理论是针对私营 部门中的问题发展起来的。旨在说明私人公司中管理者（代理人）和股东（委托人）的目标之间经常出现的偏差 B 一般的代理问题具体如下特征： 某个委托人试图为代理人建立一种刺激机制，使其行动
15、最大限度地有利于实现委托人的目标。代理人做出的决策则对委托人有影响。此外，为保证代理人的行为服从委托人的愿望，代理人应有某些合同，以便详细说明他们的义务和权利。在建立这种刺激结构时，存在的困难来自两个因素：委托人的目标和代理人的目标典型地存在偏差委托人和代理人所得到的信息差异 C 委托人，代理人理论在公共部门中的运用结果与在和私 营部门中的运用结果相比较，在任何责任机制方面有一定的难度，我们难以确定谁是委托人也难以发现他们的真正愿望是什么。公共服务的委托人是选民，但他们的利益非常分散，以致于不可能有效的控制代理人 公共管理者。对于代理人来说，在任何情况下，都难以确定每一个委托人可能希望他们做什
16、么 E 要想减少公共部门中的代理人为题是有可能的，该理论的提出促使某些人极力主张公共部门尽可能多地对外签订合同。合同形式与缩减政府规模的作用一样可以引进到公共部门中去。两者都适用于雇员和组织。合同形式有一定的刺激作用，但也有消极的一面。如果将公 共活动签订形式包出去，存在着是否可以确保遵守合同的问题。而绩效工作则有可能引起其他人的不满。 交易成本理论 对管理变革有一定影响的另一重要的经济理论是交易成本理论。正如威廉姆森陈述，该理论对交易没有成本的概念提出了挑战，并且阐明了在何种环境中，公司可能会偏好市场检验或签订合同的方法而不仅仅局限与在公司内部完成某些工作。 这种情况同样适用于公共部门。在公
17、共部门中，如果采用对外签订的形式降低行政经费，并且造成某种竞争，将有可能是某些交易付出较低的成本。但是，如果按照威廉姆森的逻辑进一部分析，对于某些 公共部门来说，由于市场检验已经成为强制性的事情，内部完成的效果可能比实际上更好。当购买者与供应者之间的谈判较为复杂时，不应想当然认为会同形同全有较好的效果。 三）私营部门的变革 公共部门变革面临的另一个紧迫的问题是私营部门的迅速变革和这样一种现实，而公共部门的管理和效率对私人经济和国际的竞争实力有所影响，因此公部门不能不受影响。 1 竞争 大多数国家的私营部门面临着巨大变化，通常处于较多困难的调态之中。如果政府不像私营部门发生的变革那样朝着同一个方
18、向对公共部门进行变革。它们信用将会遇到挑战。 波特阐述了公司 内的某些变革，他认为，有四种相互联系的力量将会使变革趋势加速，改进组织中不同部分之间的相互关系并提高它们的绩效水平 A 多样化的哲学正在发生变化，转为强调相互联系的多样化。企业的业务范围在缩减，更为注意的工作的“适当性”，以至于不相关的成边缘性的企业股权被转让出去 B 因为增长缓慢和全球竞争加剧，造成更为困难的环境，使企业的重点从增长转向绩效 C 技术变革加强了企业间的相互联系，特别是电子和信息技术方面更容易实现这种变革。 D 由于愈来愈多的公司寻求建立企业间的相互联系，多方位的竞争日益加剧。 波特住处的第一点在公 共部门正在发生。
19、对外签订合同，消减政府经费等以各种形式朝民营化发展的运动，可以认为，是政府对外剥离出的部分。不再被视为是“核心业务” 波特找的第二点也是同样适用。现在公共部门不存在增长问题，但是由于政府到处都面临着更为困难的时期，提高绩效乃是必然要求。全球的竞争力最对公共部门的影响与对私营部门的影响同样大。 第三点，技术变革有可能将新的管理体制引入政府中去。 第四点，在公共部门中也有同样的情况出现。波特所指的相互联系的类型包括组织内部的较好的沟通，以及与私营部门进行竞争成联合的风险 . 2、全球化。在公共行政 方面，受思想传播和技术影响发生着非常迅速的变化，以至于国家的屏障越来越形同虚设。在一个经济竞争的世界
20、中，政府的角色是确立国家竞争优势的一个重要因素。波特认为政府的政策对国家优势既有积极地也有消极的影响。同时，公共服务的质量和国家经济绩效之间存在着一定的联系，经济竞争受到劳动力的健康、教育和训练，税收管理的效率以及鼓励中小企业的发展等因素的影响，而这些在大多数国家都是由公共服务提供的，因此，全球化问题成为改革行政机构的另一个紧迫问题。 3、能力。由于政府在提高国家竞争力和全球化运动方面的特定作用，我们必须对政 府的能力予以关注。斯蒂尔曼认为：对于政府来说，像货币供应量、利率、全球对资源的需求、成品价格、廉价劳工的迅速变化以及成本的上下波动等新的经济的不确定性，给长期计划资源的有效配置和既定方案
21、的有效管理带来了非常复杂的问题。这些新的经济不确定性加重了人们的不安全感，并进一步使人们对政府妥善解决这些眼前问题的能力深表怀疑和缺乏信心。 传统的行政模式可能提供不了挑战期间所需要的这种能力。按照波特的说法，当政策制定者的角色需要更敏锐、更有思想时，必须对公共行政模式进行变革。这种更敏锐、更有思想性的角色据认为在公共行政的官僚制转变为更有弹性的管理结构时产生的。 （四）技术变革 。对包括政府管理在内的各种管理都有影响， 20 世纪初设计的官僚制完全不能在如今这个变化迅速、信息丰富、知识密集的社会和经济中正常发挥功能。 1、各种类型的信息和数据可以以较低费用收集和传递，并且可以转为绩效信息，其
22、结果可导致管理实行分权。相对于传统行政模式的原始技术基础来说，这种情况本身就可以导致政府实行重要的管理改革。 2、信息是可以共享的，它可以即刻整理为可供高层管理部门使用的形式。由于在处理和传递信息方面减少了对中间管理环节的需要，可以使等 级制变得扁平些。 3、信息技术使“办公室”概念发生了变化。现在各种档案已经逐渐采用电子化的方式保存，可以同时从许多不同的途径进行查阅；公共沟通也实现了电子化，某些公务员可以在家使用电脑而不是在办公室，因此，办公室及其管理必须进行改革。 4、按照缪德的论述，这种变革具有使组织受益的潜力：在公共行政方面，未来对信息系统的运用、处理方法和技术开发，从整体上有利于公民
23、、个人和国家。所有这一切遇到了两难问题并引起争论。既要很自然的管住较重要的事情，同时又要充分发挥信息服务的有益潜力，这应是有可能做到的。如果这样的话， 将会产生把公共服务改革和由信息科学推动的变革结合在一起。 总之它被视为推动政府趋向公共管理的新形式，脱离传统官僚制的主要动力。尤其随着电子化政府形式的采用，这种由技术推动的变革可能会加速。 第二章传统的公共行政模式 问题一、传统模式的特征包括 ： 行政部门处于政治领导的正式控制之下。建立在官僚制的严格的等级制模式的基础之上，由常任的，中立的和无个性特征的官员任职，只受到公共利益的激励，不偏不倚地为任何执政党服务，不是修饰政策，而仅仅是执行被政治
24、官员决定的政策。它的理论基础来自于许多国家的学者；美国 伍德罗威尔逊；英国的诺斯科特 特里维廉报告；与德国的马克思韦伯联系在一起的官僚制模式。 政府已经将注意力从正式程序、结构和防范机制转向成果，传统模式的理论和实践现在已经被认为过时了，且不再适应迅速变化的社会需要。 问题二、 .早期的行政系统的重要的特点 。 1、早期的行政系统是“个人性质”的，即以效忠国王或大臣等某个特定个人为基础，而不是“非人格化”即以合法性为基础并忠于组织和国家，所以它常导致谋求个人利益的腐败或滥用职权。 2、在 19 世纪的大部分时期内，美国存在着政治上的“政党分赃制”，它来自于这样一 句谚语：“战利品属于胜利者”。
25、因此它既没有要求与公共行政相关的技能，也就没有任何理由表明党政局变化时，政府的行政部门可以保持不变。 3、政党分赃制产生了很多后果，其中包括：在 19 世纪的大部分时期随着政府更迭产生周期性的震荡；公共行政与政治和不胜任普遍联系在一起；执行部门和司法部门在任命方面的冲突越来越多，这种冲突导致在 1868年对一位美国总统的弹劾；求职者对总统者提出几乎难以置信的要求 对州和地方政府的执行部门亦然 特别是在选举之后。 这种体制效率低，效能亦差，当政府的决策、经费和选票都成为可谈判 的商品时，政府实际上成为一个私营企业，公民无从知道政府的真正立场。 十九世纪的改革 传统模式的产生， 1854 年，诺思
26、科特 特里威廉的报告 公共服务应由一批经过认真挑选获准进入其较低等级的年轻人来执行 他们必经通过任职前已经确定的适当的考试制度来进行选拔 建议取消恩赐制，取而代之的方法是在一个中央考试委员会的监督下，通过公平的竞争性考试进行招聘人员。 对中央各部的公职人员进行重组，以分别从事脑力工作和机械工作 通过以功绩制为基础的内部晋升方法填补较高层次的职位 诺思科特 特里威廉报告标 志着公共服务以功绩制为基础的任命制的开始和恩赐制的逐渐衰落。该报告重视人事问题。虽然在时代条件下推行得很缓慢，但是它标志着传统的公共行政模式的产生，并对解政党分赃制有很大的影响。 1893年，文官法即彭德尔顿法 英国 19 世
27、纪中期的改革对美国观念产生了影响。该法成立了一个由两党成员组成的文官委员会。其主要内容有： 按照职务分类，为所有申请公职者举行竞争性考试 按照职务分类，任命考试成绩最高者担任公职 在正式任命前插入一个有效的试用期 在华盛顿的任命按照某些州和其他某些重要地区的人口比例分 配 总之，虽然美国没有采用严格的等级文官制度，没有要求考试者必须从最低等级进入文官行列，但是彭德尔顿法肯定受到了英国文官改革的推动。 问题三、官僚制理论来自韦伯的观点有？ 特定的专业化公职根据功绩招聘与任命政治中立政府更选时文官仍然继续任职 威尔逊的观点从事政治者应该负责制定政策，行政部门则应负责执行政策，他们都包含着一种看法，
28、即行政应是工具性的和技术性的，应该远离政治领域。 问题四、韦伯的官僚制理论 （一）在奠定官僚制的理论基础时，韦伯认为有三种类型的权威魅力型 一个非凡领 导人的吸引力传统型 如部落的酋长的权威理性 法律型，即在合法性基础上的非人格化权威。而其中第三种形式时效率最高的，并成为韦伯官僚制理论的基础。 根据理性、法律权威的思想，确定了现在官僚体系的六项原则：固定和法定的管辖范围的原则。一般是根据各种规则如法律或行政规章来加以规定公职等级和权利等级化的原则。它体现为一种上级与下级之间稳定有序的制度。在该制度下，较低级职务受到较高职位的监督现代公职管理建立在保存书面文件的基础上。一批从事“公共”事务的官员
29、与其物质设备和档案构成了一个“机构”。然而， 组织的存在与他们的私人生活是相分离的。组织结构是完全非人格化的。保存档案是为了组织在运用各种规定做决策时保持前后一致。公职管理，至少是所有专门化的公职管理通常以全面而专门的训练为先决条件当公职发展到完善程度时，官方活动要求官员完全发挥工作能力。这是强调官僚制的工作时一种全职职业，而不像以前那样是一种次要的活动公职管理遵循一般性的规定。它们或多或少是稳定的，全面的。并且是可以学习的，因此，无论谁担任这一公职，都将以相同的方式执行公务。 （二） 韦伯模式与早期行政模式的区别 他用以各种规定为基础的 非人格化的制度取代了人格化的行政组织及其规定比组织的任
30、何人更重要整个官僚体系在其自身的运行中，以及在对其客户如何行事方面是非人格化的，这可以在一定程度上消除早期的专制。档案材料的存在，对先例的信奉以及法律基础意味着在同样情况下能做出相同的决策。这样既更有效率，更容易体现公职人员的立场。 而早期的行政他会以私人关系为基础的而不是忠诚于制度本身他有时在政治上是较敏感的，其行政机管较明显的是政治官员或级别阶级靠任命形式得到某利益的工具他常常是专制的，不公平的。特别是对那些不能够也不愿意投入个人政治游戏 的任来说更是如此。 （三）韦伯对公职人员的状况的描述 在韦伯的理论中，个体的公职人员占有很重要的地位，它以下列方式证明了公职人员的状况 ; 1、与被管理
31、者相比较，现代公职人员总是争取并通常会受到明显的“社会尊重”。 2、纯粹的官僚制公职人员是由上级权威机构任命的，由被统治者选举产生的公职人员不属于这种类型。 3、在正常情况下，至少在公共官僚制组织中，公职人员的职位是终生占有的。 4、在提供法律保证不允许任意解雇或调动工作的地方 ,工职人员的工作仅是确保严格按照客观的方式执行特定的公务职责而不受任何个人因 素的影响 . 5、公职人员定期领取货币补偿 ,包括正常支付的薪金和通过退休金提供的老年保证金 ,根据等级 ,地位 ,服务期限等而确定的 6、公务人员在文官的等级制次序中使其职业生涯逐渐成型 .他从层次较低 ,不大重要和薪金较低的职位逐渐升至较
32、高的职位 . 总之，韦伯要求： 1、通过功绩而不是通过恩赐来招募公职人员并终身任职，以获得公正的服务。 2、固定的原则和通过等级结构升迁的前景也是公务员终身任职和全职职业的组成部分。 问题五、韦伯官僚制模式和公职人员的状况对官僚制度有特殊的意义 ： 1 一种正式的非人格化的体制提供了根据 客观的情况执行专门职能的最大可能 2 决策是按照可靠的规定，并不考虑个人因素。因此，同样环境决策是相同的，从而避免了专制，独断专行。 3 一般的，目标是明确的，非人格化和效率的。 4 职能专门化意味着提高效率。 5 权力的等级制和规章制度有助于决策的确定性。这些观念旨在创造一种尽可能得到的最高技术，效率的制度
33、。 问题六、对传统官僚制组织的政治控制 , 威尔逊相信 ,政党分赃制的弊端是将行政问题和政治问题联系在一起造成的 .如果行政人员以一种过多的政治方式行事 ,无论是由于任命他们的过程还是由于他们继续在政党组织中扮演原有角色 ,均可 解生贪污腐化 ,也几乎肯定会出现独断专行的决策 .。 在传统的行政模式中 ,行政控制有三个主要方面 ,威斯敏斯特制度最引人注目 . 1、明确责任与义务 .一个部门或机构有两种基本的角色： :向政治领导提出有关政策制定、评估和执行政策的建议；管理其资源 ,以便政策得以执行 . 2、一般认为 ,政策问题 (属于政治官员的正式领域 )和行政问题 (留给公务员 )之间有严格的
34、区分 . 3、行政被认为是匿名的和中立的 ,即任何决策或政策不与个人相关 ,是以部长的名义执行决策或政策 ,在政党政治的意义上说 ,行政是无党派 ,可以同样为任何政治领导服务 . 在传统模式中 ,政治官员和公务员的领域是分离的 ,简言之 .政治官员实行统治，公务员则执行他们的命令。 正如 凯登认为： 在传统模式中，政治官员是和公务员的领域相分离的： 1 政治官员实行的统治，公务员则执行他们的命令 2 政治性的公职在政治领域中以竞争方式凭政治能力补缺，官僚制成员在官僚制领域中以竞争方式凭其在官僚组织中的能力补缺。这两者的分离应通过法律或宪法制度化并禁止其同时兼任和交换位置 3 政治官员由全体选民
35、或其政治地位相当的人评价，而官僚制度官员则由其政治监督者或官僚组织中的同僚评价 4 政治职位任期有限，视选举而定 。而官僚职位的任期没有限制，根据任职者的行为决定其任期。 最后，虽然政治与行政分离的理论是传统的行政模式的主要部分，但是人们广泛地把它看作是一种神话，尤其是被认为对逃避责任方面特别有用。实际上，政治与行政“由于政治官员履行行政责任和行政人员担任政治责任而严重混淆”。 问题七、科学管理 弗雷德里克 .泰勒由于系统地阐述了科学管理而广泛受到称道。泰勒的理论有两个重要观点：标准化工作，意旨发现一种最佳工作方法，实行广泛和严密的控制，为谁持所有这些标准提供保证。科学管理的内容包括（ 1）决
36、定工作标准的时间和动作 研究（ 2）工作刺激制度（ 3）改变职能组织。泰勒并不是时间和动作研究的发明者，但却比先行者执行得更为彻底。 科学管理在 20 世纪初成为一种福音的力量。泰勒所追求的是一种根本性的变革，用效率与科学取代了一时心血来潮的决定；而当通过科学管理使雇主与雇员表现出共同的利益时，这种变革甚至成为一种社会性变革。 工厂装配线是受泰勒影响的主要领域，但是，科学管理应用于政府部门的时候并不比它晚多少。热情的支持者认为泰勒的思想可以应用于公共部门。泰勒认为科学管理可以被应用于公共部门的原因在于，“在他看来，普通公务员的 工作量几乎不超过日标准工作量的三分之一至二分之一”官僚制组织应用科
37、学管理的原因是很容易理解的，它提供了政府中官僚制组织形式的运作方式，而泰勒及其追随者则是官僚制模式的主要传播者。 科学管理非常符合官僚制理论。行政人员的技能、无所不包的工作手册的编撰、理性的提高和非人格化都是二者的共有特征。正如贝恩所言，威尔逊、泰勒和韦伯都致力于提高效率。这种效率是非人格化的。通过政治与行政分离、应用科学因素来设计行政过程以及应用官僚制组织实施这些过程，政府不但能够保证其政策是公平的，而且能够保证政策的执行也是公平的。 “一种最佳方法”和系统控制的思想完全与僵化的等级制、程序和先例相一致。标准化任务和合适的工人也完全与传统的行政模式相吻合。甚至用秒表进行绩效测量的做法在大型的
38、公共官僚制组织及其技术部门中也较为普遍。 由于泰勒的科学管理理论对公共部门和私营部门所信奉的理念有重大的影响，他在公共行政领域一直占有重要地位。他的系统管理思想也非常符合官僚理论。 问题八、人际关系，梅奥的人际好关系学说的主要内容即对公共部门的影响 人际关系理论的焦点主要是与工作有关的社会因素，它并不是把工人看做只是机械地对金 钱刺激做出动作的反应者。人际关系学派产生的根源是社会心理学，但在某些方面有所不同，它和科学管理一样成为公共行政的具有持续影响的传统思想。 人际关系学派的真正创始者是埃尔顿 .梅奥。他发现工作群体中社会因素是管理中极重要的因素。管理部门和工人的冲突是不正常的，也是可以避免
39、的。通过著名的霍桑实验，梅奥发现生产力的提高多半是由对工人的关注而引起的，而包括金钱刺激在内的其他合理因素并不起主要作用。 梅奥认为，一直存在着三个管理问题，科学和技术技能的运用、系统的操作顺序和团队组织或持续合作的组织。他认为，管理 部门忽视了非正式社会群体的重要性。而这正是人的基本需求的一种反应。 梅奥及其追随者对公共部门的管理有着非常重要的影响。对组织系统中的心里关联因素的研究形成了组织行为理论方面的一个重要的思想学派。这种思想认为，除金钱刺激外，个人还会对其他因素产生反应，它导致了工作条件的引进。 深受梅奥思想影响的人（包括政府内部的人）认为，管理部门应更好地善待工人，并应采用某种社会
40、相互作用的形式。人际关系理论在与公共部门有关的问题方面有重要作用，在关于管理主义的争议中仍然有它影响存在。正如波利特所述： 目前该研究 对管理主义意识形态的重要意义在于，它确定了这样一种思想，除了正式的组织图，职能分工和工作测量制度外，工人的感情，价值观，非正式群体，家庭和社会背景也是重要的。它们有助于决定组织绩效。这种启示在其后多种多样的，设计周全的运用中得到了广泛的发展 工作丰富化的现代技术，参与管理作风和自我实现都是人际关系学派理念的一部分。 问题九、古利克和厄威克提出的 posdcorb 职能是一种变化了的形式 公共行政需要的一切是确立一套金科玉律，并严格遵守，并由此可产生期望的效果。
41、 计划，高级行政人员所运用的目标设定技术方法 ，作为一种制定未来的组织行动路线的工具。组织，以现实特定的目的必不可少的适当方式安排组织结构和过程人事，招聘和雇佣完成机构工作所需要的人员。指挥，监督实际完成既定任务的过程。协调，在与政府其单位和人员的合作方面，对完成某些任务的各种要素进行整合。报告，追踪和沟通组织内部的工作进展情况预算，为较经济地支持某些方案服务或行动的完成所以不可少的财务和财政活动 问题十、传统模式存在的问题 自世纪年代以来，公共服务在绝大多数发达国家都遭到的非难，问题主要在于三点。首先，政治控制模式既不充分也不合乎逻辑；其 次，韦伯提出的官僚制理论能提供技术性效率的观点已经得
42、不到人民的广泛认同了，而且可能会出现非民主化的趋势；第三“最佳工作方式”的考量存在重重困难。第四，右翼人士提出了他们的批评，他们为官僚制的思想背离了自由，而且与市场作用相比较效率太低，也称为公共选择批评。 1、 政治控制问题： 政治领袖与官僚制官员之间的关系是复杂多变，但这些关系不会呈现出威尔逊所描述的那种正式的线性逻辑的特征。正如彼得斯所言，政治与行政是不可能分离的。 行政管理与政策并非呈现出互不相关的离散现象，而是互相关联的。无论是通过主观方式还是客观 方式，行政体系的属性都会影响到政治体系的政策产出。行政体系确实在制定政策，尽管这些政策与立法机构和执行机构所制订的政策在制定和公布的形式上
43、并不完全相同，而且行政机构制定的可实施的规则，比起那些公开发布的规则来说，对个人的实际影响更大。 传统的行政模式无法反映出现代公共服务所承担的广泛的、管理的以及政策制定的角色。它体现出一种消极的控制形式，不是致力于为提高效率提供有效的激励，而是着力于怎样避免犯错误。其非“政治化”的努力意味着对公共服务的政治意义和政策意义的否认。 政治控制模式的不切实际在于，政治与行政必然 是呈相互关联的，公务员的工作本质上是政治性的，尽管不一定是政党政治。 2、“最佳工作方式”的问题： 传统模式假定行政管理只有“一种最佳方法”，依靠官僚制理论和科学管理可以实现这种方法。古利克的“ POSDCORB”思想和泰勒
44、的科学管理只有一种最佳方法理论的化的流行表现方法。 一个严格的行政制度必定具有某些优点，在他的大部分历史中，既没有人怀疑它的机制和效率也没有人考虑公共组织的替代方法。但它导致： 1、公务员的任务是纯行政行为，他们的眼光关注并执迷于结构和过程。2、他们不再有创造性； 3、他们不用对其行为后果承担 责任。 3、官僚制的问题 官僚制理论遇到两个特殊的问题，其一是官僚制与民主之间的关系存在问题；其二则在于公民不再视正式的官僚制为一种特别有效的组织形态。 1、由于官僚制的理性形式，不透明、组织僵化以及等级制的特性，使得它不可避免地会与民主制发生冲突。韦伯强调：“任何官僚制组织致力通过对知识和意图的保密来
45、增强其专业上的优势”，而“职业机密亦是官僚的独特发明”，由于官僚制组织在政治责任方面存在的问题，有人认为它剥夺了公民和政治家的权利。 2.人们认为官僚制不再特别有效率的原因有两点。首先，实践与韦伯的理想状态 总是有出入的：官僚制在人事制度的实践所产生的僵化、形式主义较之韦伯所设想的有过之而无不及。但其精英主义的特征又远不能达到韦伯的设想，这直接导致了该体系效率的降低；等级制也被发展到登峰造极的程度，设置了大量的等级；终身雇佣制则意味着在实践中不可能解雇任何人，而不管其是否称职，这就会引起随波逐流的问题；丰裕的政府退休金计划则招致了私营部门的抱怨，认为政府对其职员的慷慨超出了其支付能力；资历原则
46、导致职务的升迁仅单纯地由服务年限的长短确定；政治中立原则更是让那些非民选的官员形成了一个阶层，他们按照自己的意思而非政治 家的期望行事。 其次，新的组织行为理论认为，与更具弹性的管理形式相比： a,正规的官僚制不再具有特别高的效率和有效性。 b.人们越来越多地认为僵化和等级制结构所耗费的成本与其所得的收益相抵消，而且可能还会窒息组织的创造性和创新性。 c.因为官僚制组织重视采用固定的运作程序，而产生成效相对于维持程序和规则而言，却似乎不那么重要了。 d.并且正规的官僚制组织很难应付环境的改变，当环境持续发生变化时，固定的工作程序和有规律的工作模式将无法运作。 f.最后传统的官僚制有一种投入控制
47、结构，而产出却反而成了副产品。 4、公共选择 的批评 20 世纪 70 年代中期以来各国政府采取的政策是以缩减政府规模为目标，由此产生了市场经济学家所引发的一场争论，这些论者主要提出了两个观点。首先，他们认为政府官僚制大大限制了个人的自由，应以“选择”为名削减其权利。该论点本身引发了缩减政府及其官僚制的要求。其次，与上述观点相关联，市场经济学家认为传统的官僚制模式无法像市场一样提供同等的鼓励和报酬结构。 因此官僚制模式没有市场过程有效，这种观点也导致了公共选择理论的发展。公共选择理论主张以个人自由和效率为出发点的个人选择最大化。公共选择理论在本质上是微观经济 学原理在政治和社会领域的应用。邓利
48、维认为，作为公共选择的核心的“理性人”模式，包括如下假设： A 人们有若干形式的偏好，并能轻易对他们进行感知，排序和比较 B 这些偏好的排序是可以变化的，或在逻辑上是一直的 C 人们是“最大化者”，他们在决策中总是力求以尽可能少的成本获得尽可能大的收益。 D 人们在行为方面基本是自立的，关注自身的利益并呈现出一种工具性特征，人们是在其自身或家庭的福利的基础上选择该如何行动的 依据标准的理性行为为的原则，假设官僚制组织力图使其自身效用最大化，也就是说，官僚们为了自身利益，立足于通过其等级制 的组织结构来强化自身的权利，声望，安全性以及收入而非推动组织目标的实现。 韦伯模式是建立在颇为理想化的基础之上的，他认为官僚制组织本质上是非利益取向的，并且是靠“服务于国家 ” 等诸如此类的高尚信念来推动和支撑的。根据公共选择理论关于行为的假设，此类行为动机是不合逻辑的。公共选择理论认为在个人利益驱使下的产生出并不全然符合组织的最大利益。 尼斯卡宁认为个人抱负会导致机构预算的最大化 ；官僚谋取更多的预算对其他人也有好处，因为这意味着他能有更多的下属，还有可以想见的更大的权力以及个人在组织中的更高的地位 .该论点的 确有助于解释为什么所有的官僚制组织中“官场政治”的现象如此普遍 ,也就能够解释为什么不能无视官僚个人服务自身利益而非公共利益的观点 .个人的确需要谋求个人的发展 ,而有具体职务
