1、1吉安市“十三五”“多规合一”思路研究报告吉安市社会科学界联合会课题组2015年 9月2课题组长:范川 任建瑞 贺志海成 员:李厚生 刘文胜 刘建平 李宇 李菱万春波 王志刚3目 录第 一章 序言 .6第 二章 背景由来:“多规合一”意义何在? .6一、 “多规 ”同时存在,矛盾突出 .6二、 “多规 合一” 的内涵与意 义 .8第 三章 试点探索:“多规合一”路径分析 .10一、发展阶段 .13二、典型代表 .16三、成效评价 .17第 四章 现状分析:吉安离“多规合一”有多远? .20一、盘点吉安现有各类规划 .23二、吉安“多规合一 ”进展情况 .27三、吉安“多规合一 ”制约因素 .2
2、8第 五章 对策建议:“十三五”期间“多规合一”思路 .27一、 “十三五 ”期间“多规合一”总体要求 .28二、优化主体功能区空间布局 .29三、全面推进“多规 合一” 规划编制 .35四、搭建“多规合一 ”信息平台 .48五、提高项目行政审批服务效率 .49六、建立“多规合一 ”推进保障机制 .534吉安市“十三五” “多规合一”思路研究报告摘 要:推进多规合一成为“十三五 ”以及未来我国各项空间规划编制的重要导向。国家和各部委先后出台政策,推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规融合”和 “多规合一 ”。吉安市委、市政府对推进“多规合一” 工作也提出了明确要求
3、,列入全面深化改革和政府行政审批制度改革的重要内容之一。但总体来说,吉安市的“多规合一” 仍处在初步探索阶段。为指导“ 十三五” 期间“多规合一”工作,根据吉安市“十三五” 规 划编制工作方案 和吉安市 “十三五”规划重大前期研究课题任务分工,由吉安市城乡规划建设局、吉安市社联牵头,市发改委、市国土资源局、市环保局等参与,负责吉安市“十三五”“ 多规 合一”思路研究课题。本课题在梳理“多规 合一” 政策背景和实 践探索的基础上,对吉安市“多 规合一” 的 现状和存在问题进 行了分析,并结合当前国家和省对“ 多规合一 ”的指导性要求,对 吉安市“十三五”“多规合一” 的推 进 工作提出了可行性的
4、思路和建议。序言部分简要说明了课题研究的由来和推进“多规合一” 的重要意义。第二部分为背景由来。介绍了我国“多规” 同时存在、矛盾突出的现状,界定了目前“多规合一” 的内涵,分析了 “多规合一”推进的重要意义,认为“ 多规合一” 的本质 是一种规划协调工作而非一种独立的规划类型,是基于城乡空间布局的衔接与协调。第三部分为试点探索。对我国当前“多规合一” 试点探索情况5进行了简要总结,重点对其工作路径进行了分析。认为我国“多规合一”试 点探索经历 了理念探索、地方政府自发实践、国家推动三个主要阶段理念探索期主要特点是理念先行,应者寥寥,地方政府自发实践期主要特点是自下而上,先行先试,国家推动期主
5、要特点是自上而下,部门联动;选取了上海、重庆、广州、厦门等城市作为典型代表,分析了上海以政府部门合并为主要特点、重庆市以部门统筹协调为主要特点、广州市以市区联动推进为主要特点、厦门市以部门并联审批为主要特点的“多规格一” 差异化实践探索以及具体的工作路径;对试点探索的主要成效进行了总结,认为其取得的突出成效,包括:一是协调了规划之间冲突,二是合理配置了土地资源,三是保障了重大项目用地,四是实现了信息数据共享,五是提升了行政审批效率;同时也分析了其工作局限性,一是重协调,轻统领;二是重土地,轻全面;三是重近期,轻长远。第四部分现状分析。重点分析了吉安市现有各类规划编制与衔接协调工作与“ 多规合一
6、” 之间的差距和不足。在逐一 盘点吉安市国民经济与社会发展规划、城乡建设规划、土地利用规划、生态保护规划、其他相关规划等现有各类规划的基本情况的基础上,介绍了吉安“ 多规合一” 工作开展的 进展情况,并客观评价了吉安“多 规合一” 的制 约因素,认为吉安市在 “多规合一”进程上并未占据较高起点,市本级没有列入国家和省级试点;另一方面,吉安县虽然列入省级试点,但目前进展不快。具体体现在四个方面,一是政策支撑层面,吉安市没有进入上级试点行列;二是政府推动层面,高位推动的工作机制尚未形成;三是技术操作层面,规划之间内容指标差异较多;四是行政审批层面,规划信息平台建设比较滞后。6第五部分对策建议。对吉
7、安市“十三五” 期间“多规合一”工作提出了思路和建议。认为“多规合一” 在 “十三五”期间将成为所有市、县的“ 必选动作 ”,全面推进,而不仅 是停留在试点层面。关于“十三五 ”期间“多规合一”总体要求,提出了以 “规划引领、平台整合、整体实施、分段推进”为 基本路线,实现发展目标、人口规模、建设用地指标、城乡增长边界、功能布局、土地开发强度等“六大要素 ”在 “一张图”上有机统 一,从技术规范、规划内容和实施措施方面将“ 目标” 、“指标”和“坐标”三者协调一致的指导思想;强调了统一工作部署、统一进度安排、统一技术标准的工作要求,按照两级管控体系,形成“三区五线” 全域覆盖的一级控制体系,
8、“一区四线 ”的二级控制体系;明确了政府 组织、部门协同,全域管控、底线思维,消除差异,提升效率的“工作原则” 。关于优化主体功能区空间布局,提出了以编制和实施吉安市国土空间开发与保护分区规划为契机,细化和落实全国主体功能区规划和江西省主体功能区规划要求。根据各地资源环境承载能力、主体功能定位、未来空间开发强度和发展潜力,将全市国土空间划分为城镇发展区、农业生产区、生态建设区和禁止开发区四类域,明确各类区域的发展方向、建设任务和管制原则,实施分类引导管制措施,实行分类管理区域政策。关于全面推进“多规 合一” 规划编制,提出了 “五个统一”的具体工作路径。一是统一规划衔接基础。包括统一规划期限、
9、统一基础空间数据、统一建设用地分类标准。二是统一城市发展目标、定位和规模。包括统一城乡发展目标,统一城乡建设用地规模。三是统一空间管控指标体系。详细阐述了两级空间管控指7标体系,一级管控体系着力于全域管控;二级管控体系着力于城镇建设用地管控。一级管控体系,即形成“三区五线” 全域覆盖的控制体系,科学划定禁建区、适建区、限建区等“三区” ,科学划定城镇建设用地边界、城镇开发边界、重点项目建设控制线、永久基本农田控制线、生态控制线等“五条控制线” 。认为“三区”的划定需综合主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划等对空间管控分区的不同内涵,结合具体区域生产、生活、生态的实际需求
10、,做到规划之间的相互协调和统一;五条控制线,是当前“多规合一” 规划协调 的核心控制线。二级管控体系,即形成包括产业集聚区以及绿线、蓝线、黄线和紫线“一区四线”的建 设用地控制体系。 报告以“ 多 规合一”主要控制线关系示意图,清晰标识了两级空间管控的主要控制线对应关系。四是统一工作组织流程,对市、县加强统筹协调,按照制定工作方案、收集基础资料、开展部门调研、比对“三规” 差异、规划衔接评估、划定“多 规合一” 控制线、制定 实施保障措施等程序进行了明确。五是统一技术和成果要求,包括统一基础数据选取标准,统一建设用地布局差异分析技术要求,统一“多规合一” 规划成果要求。关于搭建“多规合一 ”信
11、息平台,初步分析了基于 “多规合一”的业务协同平台构架流程。提出充分运用“数字吉安” 成果,研究开发对接“ 多规合一 ”、对接“一张图”的信息管理平台。信息管理平台下设规划、国土、发改、环保等业务子系统,实现“多规合一”各类成果的展示与分析,通过“多规合一 ”成果审查、建设项目控制线管控、智能选址、协调会议等功能来落实“多规合一” 协调机制和控制性管控规定。8关于提高项目行政审批服务效率,提出依托“多规合一” 信息平台,按照并联审批的改革要求,优化审批流程,提高审批效率。一是建立“ 多规合一 ”项目库。依托现行成熟的市本 级政府投资项目计划制度,编制2015-2020年项目库,入库项目须明确选
12、址和用地需求。二是创新“ 一窗式” 服务模式。在 实现“一站式”服务的基础上,将原来按部门设置窗口,改为按建设项目的审批阶段跨部门设置“ 联合窗口 ”,实现窗口统一收件,各 审批部门网上并联协同审批,形成“窗口 围绕项目转、部门围绕窗口转” 的审批机制。关于建立“多规合一 ”推进保障机制,建 议从加强顶层设计、宏观把握战略方向,坚持高位推动、建立健全工作机制,纳入专项预算、加强资金人才保障,加强技术指导、协调解决重大问题,完善体制机制、加强法规和制度建设等五个方面,建立完善各项保障机制。关键词 十三五 多规合一 思路9第一章 序言推进多规合一成为未来我国开展国民经济和社会经济发展规划、城乡总体
13、规划、土地利用总体规划以及其他规划编制的重要导向。国家发改委关于“十三五” 市县经济 社会发展规划改革创新的指导意见(发改规划20142477号)明确提出,推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规融合”和“ 多 规合一 ”。吉安市委、市政府对推进“多规合一” 工作也提出了明确要求,列入全面深化改革和政府行政审批制度改革的重要内容之一。但总体来说,吉安市的“ 多规合一” 仍处在初步探索 阶段。为指导“十三五” 期间 “多规合一 ”工作,根据吉安市人民政府办公室关于批转吉安市“ 十三五” 规 划编制工作方案的通知 (吉府办字201599号)和吉安市“十三五 ”规划重大前
14、期研究 课题任务分工,由吉安市城乡规划建设局、吉安市社联牵头,负责完成吉安市“十三五”“多 规 合一 ”思路研究 课题。本课题在梳理“多规 合一” 政策背景和实 践探索的基础上,对吉安市“多 规合一” 的 现状和存在问题进 行了分析,并结合当前国家和省对“ 多规合一 ”的指导性要求,对 吉安市“十三五”“多规合一”的推进工作提出了可行性的思路和建议。10第二章 背景由来:“多规合一”意义何在?一、 “多 规”同时存在,矛盾突出我国各类规划自成体系、缺乏衔接协调、相互冲突和矛盾问题由来已久,集中体现在三个方面:一是规划名目繁多,编制费时费力,实施难到位。据初步统计,我国经法律授权编制的规划至少有 83 种,在名称上都叫做“规划” 。仅“ 十五 ”期 间,国务 院有关部门编制审 定了 156 个行业规划,省、地(市)、县级地方政府编制了 7300 多个各类地方性规划。二是规划内容相互冲突。不同规划对经济社会发展、城镇建设定位、空间布局等的表述和规定不一;内容上覆盖的区域范围、对经济社会发展确定的目标、建设时序不一;一些关键性的指标,尤其是用地规模、人口规模、发展指标等不统一。表 1:“多规”的基本内涵比较
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