1、中山大学 2016 年上半年行政管理自考本科毕业论文1 1本 科 生 毕 业 论 文题 目：城市公共突发事件管理研究专 业： 行 政 管 理学生姓名： 准考证号： 指导教师： 完成时间 2016 年 3 月 29 日中山大学 2016 年上半年行政管理自考本科毕业论文1 2城市突发公共事件管理研究摘 要：现阶段我国正处于社会转型时期，社会、经济快速发展，社会各个领域的公共安全问题也逐步凸显，社会的和谐稳定和安全面临着较大的挑战。本文主要通过突发公共事件管理的整体把控、法律体系、监管排查、舆情控制、社会参与度五个方面进行问题阐述及原因分析。分别站在应急管理体系、日常监管、民众三个不同的视觉角度，
2、对突发事件的生命周期阶段事前、事中、事后进行过程分析，给出相应的政策建议。其中，提出舆情方面以推动互联网行为学的学科建设为基础，规范民众互联网行为，形成良好互联网风气，在面临突发公共事件时减少谣言传递。关键词：应急管理；公共突发事件；舆情；互联网行为中山大学 2016 年上半年行政管理自考本科毕业论文1 3目 录一、研究背景 .1二、现状描述 .2（一）公共安全管理的的概念及内容 .2（二）公共安全管理的重要方向 应急管理体制 .2（三）研究对象 突发公共安全事件的内涵及类型 .2（四）公共安全管理面临的问题及工作现状 .3（五）突发公共事件应急管理体制的要素 .3三、我国公共安全管理存在的问
3、题 .4（一）缺乏相应常设机构进行应急协调管理 .5（二）公共安全管理法律法规不健全、权责分工不明确 .5（三）监管落实：执行能力有待提高 .6（四）面临突发灾难性事件时损伤惨重 .6（五）突发事件发生时谣言传播迅速 .6四、我国公共安全管理问题的原因分析、案例分析 .7（一）层级式管理导致工作效能衰减 .7（二）公共安全管理学科研究晚，责权不对等 .9（三）安全监管、排查力度不高，“重审批，轻监管” .9（四）民众隐患意识薄弱、社会参与度低 .10（五）新媒体时代的舆情不易控制 .10五、政策建议 .11（一）建立应急常设性机构进行统一指挥 .12（二）建立应急管理体系的责任问责制和监督机制
4、 .121责任问责制 .122监督机制 .13（三）增大日常监管工作力度，落实责任问责制 .13（四）增强民众隐患意识，提升社会参与度 .131.提升民众自救能力及培养隐患意识 .132.社会组织参与公共安全管理工作 .14（五）完善网络舆情机制，提升民众辟谣意识 .141.建立完善的网络舆情监测系统 .142.推进“互联网行为”学科建设 .15六、结语 .15参考文献 16中山大学 2016 年上半年行政管理自考本科毕业论文1一、研究背景为了促进我国经济社会的发展和提高人民生产生活的水平，体现出城市在现代文明中重要的载体作用，近年来国家对城市规划建设管理工作愈发重视。随着工业化、城市化的进程
5、不断加快，城市基础设施得到明显改善，公共服务和管理水平亦持续提升，但自然环境却深受其影响进一步恶化，各类突发公共安全突发事件也接踵而来。1998 年，我国松花江、嫩江、长江遭遇了百年不遇的大洪灾，中国人民为此损失惨重；2008 年，四川汶川大地震，无数人丧失亲人、家园，给人们带来了巨大损失与灾难；近年来山体滑坡、泥石流等大大小小自然灾害不计其数，对中国经济建设及社会稳定造成了巨大的损伤。此外，突发公共卫生与食品安全事件如 2003 年 SARS 事件、禽流感等疾病的传播、三聚氰胺奶粉事件、其他生态灾难等新型公共安全事件也不断涌现，对我国的经济发展、社会稳定产生了重大影响，进而逐渐引起了人民群众
6、的普遍关注。社会安全事件如西藏拉萨和新疆乌鲁木齐等地恶性的打、杂、抢、烧事件；藏独及港独事件；2014 年昆明砍人事件；这些突发公共事件可以概括为自然灾害事件、公共卫生事件和社会安全事件三大类。据资料统计，我国每年由于各类公共安全事件而导致的损失已远远超过了千亿元。资料显示，2008 年，全国仅各类生产性安全事故的数量就达到了 413,752 起、死亡 91,177 人；2010 年，全国因生产性安全事故造成的损失达 4,000 亿，自然灾害事件造成损失超过 3,500 亿元，各大小交通事故带来 3,000 亿元损失，此外，公共卫生疾病的损失也超过了 1,000 亿元。当前，我国正处于改革开放
7、和社会主义现代化的关键时期、社会经济快速发展阶段，更需要重视此类不可预测的公共突发事件及其所带来的灾难性损失和后果。下文以突发公共事件作为研究对象，对城市突发公共事件产生的影响极其管理对策进行研究。通过对我国城市突发公共事件应急管理现状的分析，总结我国面临突发公共事件时应急管理的基本形式及存在的问题，并借鉴国外应急管理方面较为成熟的经验，提出完善城市突发公共事件管理的对策。分别站在应急管理体系、日常监管、民众三个不同的视觉角度，对突发事件的生命周期阶段事前、事中、事后进行过程分析，给出相应的政策建议，归纳总结城市处理突发公共事件需要完中山大学 2016 年上半年行政管理自考本科毕业论文2善改进
8、的地方，对各城市具有借鉴意义。二、现状描述（一）公共安全管理的的概念及内容城市公共安全管理，是指城市政府部门和社会其他组织为了控制与防范各种重大灾难事件、突发安全事故的发生，保护人民群众的生命财产安全，采取有组织、有计划的决策措施或管理策略以减少对社会造成的危害与经济损失。根据我国相关部门的划分，城市公共安全事件被分成自然灾害、事故灾难、城市公共卫生事件与城市安全事件等四种。城市公共安全管理起源于西方，第一次世界大战时就已经出现，经过半个世纪多的发展，逐渐形成了体系。我国的城市公共安全管理研究是 2003 年经历重大突发事件非典之后才着手进行。公共安全管理的概念，在美国、澳大利亚和新西兰等国家
9、都被称为 “紧急事态管理”（Emergency Management），由此可见国外尤为重视公共事件的应急管理，并将其置于公共安全管理的首位。（二）公共安全管理的重要方向应急管理体制应急管理不同于我们所周知的危机管理，应急管理主要强调对于突发事件的事前预防，侧重于政府如何对突发事件进行管控，如何制定正确的决策，调动一切资源、协调相关部门采取必要措施应对突发事件。此外，应急管理研究极度重视公共事件的预防监控，最大程度地降低事故发生的可能性。（三）研究对象突发公共安全事件的内涵及类型1内涵百度百科中对于突发公共事件定义：突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害
10、、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。各类突发公告事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：1 级（特别重大）、2 级（重大）、3 级（较大）、4 级（一般）。2类型中山大学 2016 年上半年行政管理自考本科毕业论文3中华人民共和国突发事件应对法中明确规定：突发公共事件可划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类，其具体内容如表 1 所示：表 1 资料来源：网络（四）公共安全管理面临的问题及工作现状近几年，由于影响社会公共安全的事件层出不穷，社会各界越来越关注我国城市公共安全管理问题，加强与完善城市公共安全管理的工作迫在眉睫。据不完全统计，近 5 年来我
11、国每年因为公共安全事故而造成的非正常死亡人数超过 30 万人，伤残人数超过 250 万人，经济损失达 7,000 亿元。造成如此巨大的损害的原因主要有两方面，一方面我国受改革开放影响城市化进程不断加速，城市社会风险几率随之增高，因而城市公共安全面临全新挑战；另一方面则由于受城市化发展的影响，与自然因素叠加而引发的各类自然灾害,如暴雨、台风、地震等，使得城市遭受严重的损失。为确保我国经济保持全面、协调、可持续发展，有效的应对各类城市突发事件。我国早在十六届三中全会就明确提出“要建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力”。作为
12、城市突发事件应急管理的基础和核心，城市应急管理体制是提高城市预防和处置突发公共事件能力、改善突发公共事件应急管理效果、最大程度降低城市突发公共事件危害的关键。中山大学 2016 年上半年行政管理自考本科毕业论文4（五）突发公共事件应急管理体制的要素根据我国突发事件应对法的相关规定记载，我国已建立起“国家统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主”的应急管理体制。1统一领导。统一领导指的是突发公共事件应急管理体制在党中央、国务院的统一领导下，各级地方政府按属地分级负责，组织开展突发事件应急管理的相关工作。2综合协调。突发事件具有紧急性、不确定性等特点，需要相关部门在有效时间内果断做出决策。
13、若仅有一个部门来应对重大的突发事件往往无法高效地调动、集合其他各部门的物资、信息、技术、以及救援队伍等资源。因此，建立一个应急管理机构，在突发事件发生时发挥其综合协调能是十分必要的。3分类管理。为了明确各部门职能及责任，发挥应急组织的专业优势，以便能够形成一套统一的指挥、救援队伍、信息渠道和物资设备系统，我们根据突发事件的发生原因、类型、方式、影响范围和程度等不同对其实施了分类管理，划分成不同的种类。4分级负责。我国是一个地域庞大的国家，每天都发生着不同种类、不同影响程度的突发公共事件。因此，不可能把所有的突发事件都由某一层级的政府机构或部门来应对，必须实行分级负责的应急管理体制。从原则上来说
14、，每级突发事件都首先由事发地的相关部门来进行处置应对，再根据具体情况逐级上报。5属地为主。属地为主指的是突发事件在由事发地地方政府组织应对工作的同时，还要发挥垂直应急指挥机构的作用，只有两者结合，才能做到对突发事件的有效应对。目前，应急管理体制已基本形成，多数大、中型城市已基本建立了包括应急预案、应急管理体制、应急管理运行机制、应急管理法制的“一案三制”应急管理体系。从中央到地方，按照分类分级管理、分组负责、条块结合、属地为主的要求，初步建立了纵向到底、横向到边的分类分级、属地为主的国家应急管理体制。且根据实际情况，设立上至国家下至地方各级突发公共事件应急指挥机构，统一指挥领导、协调各部门统一
15、工作。三、我国公共安全管理存在的问题中山大学 2016 年上半年行政管理自考本科毕业论文5尽管目前大、中型城市已建立了包括应急预案、应急管理体制、应急管理运行机制、应急管理法制的“一案三制”应急管理体系，但日渐频繁发生的突发公共安全事件表明，我国的应急管理工作亟待加强，管理体制的完善与创新也需要深入探究。（一）缺乏相应常设机构进行应急协调管理突发事件往往具有不确定性、突然性、紧迫性等特征，需要决策者在短时间内完成资源及时、有效的调动从而解决问题，避免出现更严重的后果。相关的人力、物力、财力等资源往往分布在不同部门之间，因此，设立常设机构对突发事件应急协调管理十分有必要。我国从部门职能设置来看，
16、各垂直化部门职能、分工较明确，但各平行部门之间存在严重职责交叉现象，协调性较差，这方面的机制有待优化完善。我国现阶段突发事件管理工作是由各相关职能部门来负责实施的，是一套自上而下的垂直层级式管理模式，各项安全管理政策和措施都需要依靠政府纵向的层级关系一层一层传递。这种模式在一定程度上限制了各部门间相互交流与合作，各个层级在执行过程中也会因为对事件的理解和执行意愿不同而降低效率，严重的甚至会产生负面影响。应急管理需要协调各个部门之间物质、人力、信息等资源共享，无法由应急办来统一实施，容易出现管理责任、执行责任的双方叠加，放大效能的递减。 我国现行的应急体制由应急办统一履行相关职责，当危机爆发后，
17、各部门往往各行其是，因缺乏一个统筹的应急协调机构，往往容易引发复杂的形势，无法快速有效地应对突发事件。此外，相较于国外发达城市成熟的跨地区、跨网络统一救援体系，我国各个城市之间合作程度较低，跨区域、跨部门的合作机制尚未建成，各地方政府在面对突发事件时习惯于各自为战，使资源得不到充分利用。（二）公共安全管理法律法规不健全、权责分工不明确首先，我国公共安全法律体系尚不健全。虽然我们已有安全生产法、戒严法、环境保护法、防震减灾法、突发公共卫生事件应急条例、传染病防治法、防洪法和消防法等等相关的法律法规，但还有许多公中山大学 2016 年上半年行政管理自考本科毕业论文6共安全领域缺乏必要的法律依据，如
18、我国目前还没有制定反恐怖活动和处理大规模群体性事件方面的法律法规。互联网的迅速发展，对于谣言传播也没有相应的法律约束。公共安全的基本法律尚未提上制定日程，突发公共事件应急管理中缺乏相应的法律法规来保障相应的监督行为。各级政府和有关部门之间界定权责不够明确、责任无法落实，是应急管理体制的一大短板，这主要与公共安全法律体系的不健全和分散的管理体制相关联。当发生了边缘性事件或复合型事件后，各部门容易出现推诿等现象，大大影响管理效能。有些法律在制定后没有赋予相应的权利，尤其在面临经费、救灾款等方面拨款缓慢，部门之间如何协调等问题时，现有法律难以发挥其作用，难以界定各级政府所具有的责任。（三）监管落实：
19、执行能力有待提高几乎每次发生突发公共事件，尤其是公共卫生、事故灾难类的事件产生后，都会提出“监管不力”这样的事故分析结果。不管多完美的应急处理机制，多严密的管理体系都不能成为十分安全的保障，最终还是需要监管落实。在应机管理的所有环节中，执行力毋容置疑是最重要的，因为所有的预案、排查、管理、监察都需要执行力转化为实际效能。从接连不断发生的灾难事故及其造成的损失看，尤其是近期发生的疫苗安全事件，让民众对政府再度失望，可见我国公共安全管理的效果与政府的重视程度以及民众的期待相比，仍然存在十分大的差距。这些重特大事故一发生就能暴露出很多安全管理政策和措施在基层并没有得到很好落实。（四）面临突发灾难性事
20、件时损伤惨重2008 年 5 月 12 日，中国四川省汶川县发生里氏 8.0 级地震，统计显示，地震造成约 6.9 万人遇难，逾 37 万人受伤。2010 年 4 月 14 日，中国青海省玉树藏族自治州玉树县发生两次地震，最高震级 7.1 级，造成 2,698 人遇难。我国每每出现此类无法避免的灾害类安全事故时，都会形成重大的损伤。比对国外，如日本，民众在面临同样的甚至更强大的灾害时，其损伤总是远低于我国。中山大学 2016 年上半年行政管理自考本科毕业论文7日本民众对于安全知识和自救技能掌握的十分到位，相较之下我国民众不仅安全防范意识薄弱，面临各样的突发事件也未能完全掌握相应的安全知识。（五
21、）突发事件发生时谣言传播迅速2014 年 3 月 1 日 21 时 20 分左右，在云南省昆明市昆明火车站发生的一起以阿不都热依木库尔班为首的新疆分裂势力一手策划组织的严重暴力恐怖事件。该团伙共有 8 人（6 男 2 女），现场被公安机关击毙 4 名、击伤抓获 1 名（女），其余3 名落网。此案共造成 31 人死亡、141 人受伤。事情发生后，以飞快的速度传遍全国，网络上除了给死者默哀之外，出现了许许多毫无根据的分析文章，据笔者记忆，有这几个段子在微信微博上的传播甚广。“最近不要出门了，内部知情人士透露砍人团伙来深圳（或者其它地名）了！”；“看到某某图标的要小心了，是砍人团伙的专属图标”有时还
22、会煞有其事的配上一张图标；该事件发生后一段时间内，网上谣言一直不间断，令笔者深有体会的是，有次笔者正在大型超市内购物，突然出现暴乱，有人呼“砍人了”，于是大家都轰成一团，逃的逃，喊的喊，场面十分混乱。据查实，当时只是有人故意制造混乱并未出现恐怖事件，但微信上传播开了这些内容“深圳东门今天下午出现砍人事件！”并附上一张合成图（几名男子全身是血）。这些与昆明砍人事件相关的谣言持续了近两个月才渐渐平息。谣言的传播在突发事件发生后十分常见，恐怖袭击、疾病传播、食品卫生等方面相关的谣言往往更加猖獗。四、我国公共安全管理问题的原因分析、案例分析自 2007 年我国颁布实施应对法以来，应急管理工作已成为政府管理绩效考核的一个重要组成部分，各级政府也都非常重视突发事件的应急管理工作，并采取各种方式积极推动安全管理工作，取得了明显的成效。但现代化社会所存在一系列突发事件尤其是重大事故的发生暴露出我国城市突发公共事件应急管理体制存在的诸多问题，下文主要从管理机构的整体把控、法律体系、监管排查、舆情控制及危机处理、社会参与度五个方面进行问题的原因分析。
