1、1财经活页2012 年第 2 期(总第 194 期)辽宁省财政科学研究所辽 宁 省 财 政 学 会 2012 年 2 月 15日本期主题：扶贫开发按 贫困是一个困 扰全世界的难题，由于贫困带来政治动荡、社会分裂、经济崩溃的教训比比皆是。消除贫困，最终实现全国人民的共同富裕，是社会主 义的本质要求，也是我们党和政府义不容辞的历史责任。新中国成立后，党和政府从未停止对农民反贫困问题的探索和创新，特别是改革开放以来，在政府主 导下，大规模农村扶贫开发工作的推进，取得了举世瞩目的反贫成就。世界银行曾经指出，如果没有中国的贡献，全球 贫困人口将呈增加趋势，中国是第一个提前实现联合国千年发展目标中贫困人口
2、比例减半任务的国家。新的历史时期，扶贫开发任务更加艰巨、 问题更加复杂、时间更加紧迫，需要与时俱进地调整思路，拓展领域，创新机制，完善手段，实现贫困地区政治、经济、社会、文化、生态协调发展，使全体人民共享改革发展成果。扶贫开发是一个永恒的主题在一定的历史阶段，财富是守恒的，总量不变的财富，分配占有必然有多有少，有富有穷。有穷人就要扶持，只要贫困还在，扶贫就是一个永恒的主题。1.贫困是历史的。在不同的历史条件下，贫困的含义不同，标准也不同。我国在 19852年制定了第一个贫困标准，规定人均纯收入低于 206 元的为贫困人口，按当年的物价水平，那样的标准是可以维持生存的。但在 CPI 跑得比刘翔还
3、快的今天，如果还按当时的“老本本”，206 元，一件棉袄都买不了，哪里谈得上解决温饱。因此，国家根据物价指数的变化逐年提高标准，1986 年为 213 元，1987 年为 227 元，2009 年为 1067 元，到2010 年提高到 1274 元，2011 年 11 月 29 日，中央扶贫工作会议决定将农民人均纯收入2300 元(2010 年不变价)作为新的国家扶贫标准。显然，扶贫标准不是一成不变的，应与时俱进，水涨船高。2.贫困是多维的。富裕的家庭都是相似的，贫困的家庭各有各的贫困。全世界资产阶级都富得一个样，全世界无产阶级都穷的不一样；全世界资产阶级无国界挣钱，全世界无产阶级有国界打工。
4、英国工业革命时期的维多利亚女王认为，穷人之所以贫困是他们道德败坏，美国人类学家 Oscar Lewis 认为贫困是文化缺陷导致的，这是西方社会对贫困的傲慢与偏见；“不上学一世穷，上大学立即穷”，“吃不慌、穿不慌，一场大病全泡汤”，这是中国农民普遍的致贫路径。现在的研究表明，贫困的形成是多维的，包括精神贫困、能力贫困、生态贫困、灾害贫困、病残贫困、文化贫困、权利贫困等多个方面。早在 20 世纪 70 年代，就有人提出以“物质生活质量指数(基本识字率、婴儿死亡率、预期寿命)”来区分贫困人口，国际上现在普遍采用的是以“人类发展指数”来测量贫困，贫困与否，不能只看其收入，还要综合考量他的健康状况，教育
5、水平，以及是否拥有体面的生活等等多种因素。3.贫困是相对的。绝对贫困可以完全消失，相对贫困却长期存在。贫困实质上是对未满足的需求的审视。中国在一穷二白的年代，几乎所有的农民都是贫困人口，当时最要紧的是解决他们的穿衣吃饭问题，保命，能“活着”就行。“温饱”就自然成为那时脱贫与否的形象标准。随着社会的进步和国力的增强，温饱了的农民，不再满足“活着”的低级需求，而要追求更好的“生活”。这时，吃饱穿暖了还不够，要吃好穿好；等吃好了、穿好了又觉不够，还要身体好、学习好、工作好，永不满足，即便生活较富裕的人，看看周围的人有比自己更好的，又觉得自己贫困了。所以扶贫的定义应是常谈常新。事实上，贫困是一种状态，
6、而不是一种特征。中国的穷人和美国的穷人在特征上就相差十万八千里，2010 年美国收入、贫困和医疗保险报告显示，75%的穷人家庭至少拥有一辆汽车，31%的拥有两辆汽车。这要放在中国，哪里是穷人，分明是富人。可以说，只要世界上有国家存在，扶贫就是一个永恒的主题。对中国而言，全社会都应正视现实，树立这样一个理念：在相当长的一个历史阶段，随着国力的增强，财力的提高，扶贫标准的调整，贫困人口规模不是越来越小，而是越来越大；扶贫对象不是越来越少，而是越来越多；扶贫任务不是越来越轻，而是越来越重；扶贫工作不应越来越弱，而应越来越强。中国扶贫开发的历程改革开放以来，我国扶贫政策大体经历了以下四个阶段：31.体
7、制改革推动式扶贫。始于 1978 年的农村经济体制改革，对于缓解农村贫困，减少农村贫困人口发挥了巨大的作用。农村经济体制改革极大地激发和调动了广大农民的生产积极性，农产品产量大幅度提高。农产品价格的提高和农业生产资料价格的下降，使农民收入迅速增加。此外，国家还采取措施使社会财富的分配逐步向农民倾斜。2.大规模开发式扶贫。20 世纪 80 年代中期，中央政府决定采取特殊政策和措施对自然条件较差、生态环境恶化、经济发展水平较低地区进行综合开发，以解决贫困地区人口的温饱问题，为贫困地区的全面发展创造条件。与此同时，我国专门性的扶贫开发领导机构“贫困地区经济开发领导小组”成立，从此，我国在全国农村范围
8、内开始了有组织、有计划、大规模的扶贫开发。政府扶贫的指导方针改变了以往单纯救济的扶贫方式，向开发式扶贫转变，确立了开发式扶贫的指导方针。3.重点攻坚式扶贫。从 1991 年起针对生产生活条件极为恶劣、脱贫致富难度较大的地方的农村贫困人口，进行集中帮扶行动。在这一期间，中央召开了第一次全国扶贫开发工作会议，对扶贫开发工作作出了全面部署，国务院颁布了国家八七扶贫攻坚计划(19942000 年) 。这是我国历史上第一个有明确目标、对象、措施和期限的扶贫开发行动纲领。为落实扶贫攻坚计划，中央多次召开扶贫工作会议。经过努力，2001 年 5 月，中央扶贫开发工作会议宣布攻坚计划基本完成。4.参与式扶贫开
9、发。进入 21 世纪，我国农村的扶贫开发面临着新的困难。解决少数贫困人口温饱问题，改善贫困地区的基本生产生活条件，成为迫切而又亟待解决的问题。为此，2001 年 5 月中央召开全国扶贫开发工作会议，总结了以往扶贫开发的成就和经验，部署了今后 10 年的扶贫开发工作。根据会议的精神，国务院颁布了中国农村扶贫开发纲要(20012010 年) 。新纲要注重发展科学技术、教育、文化和卫生事业，并且意识到疾病是使农户陷入贫困的一个主要因素，扶贫规划强调参与式扶贫、以村为单位进行综合开发。新纲要承认城乡间人口流动是扶贫的一个重要途径，并采取新的政策举措使农村居民更容易从城镇新出现的工作机会中获益。中国扶贫
10、开发的成就与经验中国扶贫开发的成就进入新世纪以来，中国农村贫困状况大为缓解，贫困地区生产生活条件明显改善，教育、科技、文化、卫生等社会事业得到较快发展，为全球减贫作出了卓越贡献。体现在以下五个方面。1.农村贫困人口稳步减少、贫困发生率逐步下降。按照我国 2012 年之前的扶贫标准，农村贫困人口由 2000 年的 9422 万减少到 2010 年的 2688 万，贫困发生率相应由 10.2%下降到 2.8%。国家扶贫开发工作重点县(以下简称“重点县”)覆盖的贫困人口数量由2002 年的 4828 万下降到 2010 年的 1693 万，贫困发生率对应由 24.3%下降到 8.3%。2.贫困地区人
11、民生活水平显著提高。国家扶贫重点县农民人均纯收入由 1989 年的 303元增长到 2010 年的 3273 元。尤其是 2002 年到 2007 年，重点县农民人均纯收入连续五4年高于全国平均 7.47%的增幅，这是 1986 年以来首次出现。重点县农民收入结构不断优化。人均消费支出年均增长 9.8%，消费增长势头强劲。3.贫困地区基础设施和生产条件明显改善。2000 年，国家扶贫重点县通公路、通电、通电话、能接受电视节目的行政村的比例分别为 92.6%、96.5%、78.3%、96.0%，到 2010年，上述比例增至 99.5%、98.8%、98.4%、98.3%，基础设施条件显著改善。2
12、002 年到2010 年，重点县每百户拥有的生产性固定资产中，汽车从 0.9 辆增至 1.7 辆，小型、手扶拖拉机由 14.0 台增至 16.9 台，大中型拖拉机由 2.2 台增至 2.8 台；农民人均家庭费用支出由 449.2 元增至 1098.9 元。4.贫困地区社会事业蓬勃发展。2002 年到 2010 年，扶贫重点县 715 岁年龄段儿童在校率由 91.0%提高到 97.7%；文盲、半文盲率由 15.3%下降至 10.3%，大专及以上文化程度的劳动力的比例由 0.2%增至 1.3%，贫困地区劳动力素质明显提高，教育事业发生了深刻变化。贫重点县有医疗室的行政村的比重由 2002 年的 6
13、9%提高到 2010 年的 81.5%，有合格乡村医生或卫生员的行政村的比重由 71%增至 80.4%，有合格接生员的行政村的比重由 67%增加至 77%，医疗卫生条件得到改善、服务能力加强。5.我国减贫对世界减贫事业贡献巨大。根据外交部与联合国驻华系统合著的中国实施千年发展目标情况报告显示，按照每人每天 1 美元的标准，从 1990 年到 2005 年，全球贫困人口减少到 14 亿，共减少了 4.18 亿，降低了 23%。如果不包括中国，则全球的贫困人口实际增加了 5800 万，我国对世界减贫成果贡献巨大。中国扶贫开发的经验自我国政府有组织有计划地开展农村扶贫开发工作以来，经过 30 多年的
14、实践探索，逐步确立了开发式扶贫的战略方针，在农村扶贫开发领域，一个集行业政策、区域政策和社会政策于一体的“大扶贫”格局也在逐步形成，农村扶贫开发不断取得新的进展，积累了丰富的实践经验。1.实施包容性经济增长。经济增长能为减贫提供物质基础，为贫困人口提供更多更好的就业机会，为他们创造收入来源。当然，有的贫困问题能经由经济增长过程和市场机制加以缓解，有的不仅不能反而会因为市场机制而强化。“十六大”以后，党中央启动以减轻农民负担为目的的农村财政体制改革，这是以统筹发展的思路在财税领域推动农村发展的开始。取消全国农业税费、实施全面的农业保护政策，确立科学合理的县乡财政转移支付制度，加大农村公共产品和社
15、会保障事业投入，国家不断加大强农惠农力度。国家在农村的这些普惠性政策使农民得以分享经济发展的成果，提高了经济增长的包容性，为农村减贫提供了制度和政策保障。2.坚持开发式扶贫。开发式扶贫是对改革之初体制改革推动减贫阶段“分散救济”式扶贫的改革与调整，更加强调了增加贫困者自身的发展能力。建立在自力更生原则上的开发式扶贫原则从确立至今，一直是中国政府农村扶贫方针的核心。政府部门采取的开发式扶贫举措丰富而系统，这些工作领域包括：产业扶贫、贫困地区劳动力转移培训、异地扶贫搬迁、以工代赈、金融扶贫、科技扶贫、整村推进扶贫等。3.谋求统筹扶贫。进入新千年后，中国农村贫困的性质发生变化，贫困的根源由原来5的经
16、济落后变为经济增长与制度发展失衡。贫困不单是经济增长问题，固然经济增长是减贫的基础，但要保证经济增长不排斥贫困群体，实现包容性增长，就要超越经济问题本身，进入到制度发展领域。在党中央、国务院今年颁布实施的中国农村扶贫开发纲要(20112020 年)(以下简称新纲要)中，集中连片特殊困难地区被作为新十年扶贫开发工作的主战场，国家扶贫政策将迈出区域统筹的一步；在行业政策上，新纲要中各行业部门均在本部门工作中明确了具体的指标，加强了行业扶贫政策的实施力度，更加注重从行业统筹解决多维贫困问题。4.引导社会参与。中国政府在农村扶贫开发过程中，动员了大量的资金、技术、人才和经验等扶贫资源。这些资源来自各级
17、政府、社会团体、企业、个人，甚至国外机构等多方面。党政机关和企事业单位的定点扶贫，东部发达省市与西部省区结对的东西扶贫协作，军队和武警部队的支援、以及以民营企业、民间组织为主体的社会各界的参与构成了中国特色的社会扶贫体系。5.注重国际合作。针对扶贫信贷资金到户率低、还款难的问题，我国从 20 世纪 90 年代开始考察学习孟加拉国的小额信贷扶贫模式，形成了符合中国贫困地区实际的中国式小额信贷“仪陇模式”，催生了财政扶贫资金扶持的贫困村互助资金全国试点。国际机构项目中关于贫困监测和贫困分析技术的方法，“一次规划，分阶段实施”的方法，项目管理中的招标采购、报账制度，以及应用参与式方法实施发展项目的做
18、法，已经被中国政府广泛采用，尤其体现在整村推进扶贫的规划实施过程中。“上调扶贫标准”彰显国家责任和自信2011 年 11 月 29 日，中央扶贫开发工作会议决定将农民人均纯收入 2300 元作为新的国家扶贫标准，这个标准比 2009 年 1196 元的标准提高了 92%，超过每天 1.25 美元的国际扶贫标准，达到当前我国农民人均纯收入水平，这一进步的取得，无疑是国家对于贫困人口的责任意识进一步加强的结果与体现。中央决定较大幅度地提高国家扶贫标准，同时也是维护与促进社会公平意识进一步提升的反映。尽管改革开放以来，我国国民收入水平与生活质量不断得到提高，民生福祉不断得到改善，但与此同时，社会贫富
19、差距也呈现出日益扩大的趋势，我国贫困人口总量依然巨大，部分贫困人口生活依然艰难，这些现象的存在无疑在一定程度上影响与妨碍社会公平得到更好的实现。现在中央决定相比以前较大幅度地提高国家扶贫标准，无疑有利于更好地促进缩小社会贫富差距、普遍提高与改善国民生活水平目标实现，并进而在此基础上更为有力地维护与促进社会公平。中央决定较大幅度地提高国家扶贫标准，也是普惠与分享意识在增强的体现与反映。改革开放以来，我国经济快速发展，国家财力不断增强，但是改革与发展的根本目的在于不断提高民众生活水平、改善民生福祉，所以唯有让包括贫困人口在内的所有国民都能从国家的发展与进步中获得更大实惠，都能在更大程度上分享到改革
20、与发展的成果，才更为契合改革与发展的根本目的与初衷。另一方面，贫困线标准的提高虽然会造成贫6困人口数量的上升，但是却更符合我国当前贫困人口的现状与实际，从这个意义上说，中央决定较大幅度提高国家扶贫标准，实际上也是求真务实工作作风的体现，同时也是国家变得更为开放、更加自信，对自身发展能力更加充满信心的反映。当然，中央决定较大幅度地提高国家扶贫标准之后，还需通过有效监管确保国家对于贫困人口的扶助与救济，切实落到广大贫困人口的身上。另外，随着国家财力的进一步增强，还有必要在目前标准基础上进一步提高国家扶贫标准，并逐步实现城乡统筹发展与一体化保障。与此同时，“授人以鱼不如授人以渔”，国家与政府在提高扶
21、贫标准的同时，还有必要通过加大贫困地区扶贫项目开发力度，通过市场化途径大力发展贫困地区经济等途径，不断提高贫困人口的自身发展能力，让更多的贫困人口尽快实现脱贫致富。当前扶贫开发面临的主要困难和问题我国经济社会发展正处在新的历史起点上，扶贫开发工作面临着新的形势和任务。一方面我国仍处在社会主义初级阶段，经济社会发展的总体水平还不高，人均收入水平较低。另一方面，新的阶段性特征更加明显，城乡之间、区域之间、不同社会群体之间发展差距还相当突出，人口资源环境的矛盾尚未破解，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在。对于工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化加快推进过程中的扶贫开发工作，还需要更深入的研究和探
22、索。一、缓解和消除贫困的任务仍十分艰巨总体来看，我国的贫困现象依然严重。2011 年 11 月 29 日，中央扶贫工作会议提出2020 年实现“两不愁三保障”的扶贫目标。特别是农民人均纯收入 2300 元成为新的国家扶贫标准，这比 2009 年 1196 元的标准提高了 92%，对应的扶贫对象规模到 2011 年年底约为 1.28 亿人，占农村户籍人口比例约为 13.4%。就绝对量而言，规模十分巨大。而一个更加突出的问题是，在绝对贫困人口逐渐减少的同时，相对贫困问题却日益突出。同时，特殊贫困积重难返。目前扶贫对象的分布，重点集中在一些特殊类型地区，民族自治地方所占比重大。青藏高原、西北干旱地区
23、、沙漠化地区、岩溶地区、秦巴山区和陆路边境地区，生态条件差，生存环境恶劣，基础设施落后，社会发展滞后，公共服务欠缺，地方病严重困扰，缺乏有针对性、可持续的扶贫措施。除此而外，返贫问题更加突出。新的返贫与传统致贫因素交织一起，增加了扶贫工作的难度。因自然灾害风险、农产品价格波动、食品安全事件、家庭变故，因病致贫、因学致贫仍是造成返贫的重要成因。二、扶贫工作与发展形势不完全适应首先，扶贫工作重点区域的扶持与实际贫困状况不适应。重点县发展不平衡，长期未调整，产生不公平。对特殊深度贫困地区缺少整体、有针对性扶持政策。其次，规划工作严重滞后。目前，各地普遍存在着规划滞后或规划缺失的问题，尤其是省以下层次
24、的总体规划和各级各类专项规划不足的问题更为突出。由于缺少具有指导性和约束性的7扶贫工作规划，导致扶贫政策的延续性差，工作效率低，工作效果不佳。再次，扶贫资金投入水平与贫困地区对投资的需求不适应。虽然近年来中央财政不断加大扶贫资金投入力度，但是与贫困地区各项事业发展需求还存在一定的差距。扶贫资金的投入以中央财政投入为主，地方政府的扶贫投入有待增长。部分投资项目要求地方和农户配套，使得贫困地区和贫困人口因为缺乏能力而难以受益。三、有关政策有效衔接不够政策环境存在渠道较多，整合不够，强调普惠，缺少倾斜等不足，表现在：一是扶贫与最低生活保障两项制度需要进一步衔接。各省区市在执行中存在不一致的地方。二是
25、在“大扶贫”格局下，行业扶贫不断向贫困地区、贫困人口延伸，过去专项扶贫是贫困地区最为主要的扶贫手段，使用范围很宽泛，目前则存在与行业扶贫重复使用的情况，需要进一步加强衔接。三是行业扶贫任务与行业发展规划不一致，在行业发展中兼顾行业扶贫工作有难度。如：农业各产业发展都有建设规划，其规划都是依据产业布局，投到优势产业集聚区；而贫困地区往往都不在产业优势区内，贫困地区的产业发展任务难以完成。四是生态、资源、社会等方面的补偿政策需要进一步完善、落实。如：多数贫困地区属于资源富集区，当地群众很难获得资源开发的收益；生态涵养区和水源、风沙源保护地没有充分落实补偿政策；革命老区、边境地区也需要进一步加大扶持
26、力度。五是贫困地区经济社会政策与人口计划生育政策需要进一步协调、配合。目前农村许多惠农政策、社会政策都是直接补助到人的，非计划生育农户同样享受相关政策，增加了计生政策落实的难度。政府扶贫开发的国际经验缓解和消除贫困是全球社会经济发展所面临的重大难题，是全人类的共同责任。国际上各国政府大都从基础设施、司法体制、小额融资、医疗卫生、教育、制度保证等方面着手致力于贫困问题的解决。一、以美国为代表的发达国家的政府扶贫开发国际上发达国家的政府在扶贫开发中大都依靠雄厚的财力，强调要素、尤其是投资的拉动效应，以保证人口的基本需要和提高经济与社会发展水平为目标。代表的国家有美国等。美国是一个经济强国，同时也是
27、一个较好地解决了发达与落后地区发展不平衡、资源开发与利用的矛盾以及可持续发展等重大问题的国家。在扶贫开发方面的具体政策包括：1.运用土地资源发展教育事业，是美国成功对西部扶贫开发的一个范例。在开发西部的多项法案中，美国都规定要拨出一定的土地用于发展教育事业。如 1787 年通过的俄亥俄河东北地区管理法案规定把该河以西国有土地的 1/36 划拨给学校使用；1862 年通过的摩里耳法令规定将出售公共土地的资金积累起来，用其利息支持教育以及农林业科技的发展。2.通过发达的教育和训练有素的人力资源，培养落后地区的持续发展能力。美国政府8以发达的教育和训练有素的人力资源为依托，大力发展高科技产业等方式，
28、培养落后地区的自我持续发展能力，实现了地区的经济增长和跨越式发展。其中，西部犹他州的发展模式具有典型意义。犹他州地处美国西部内陆高原，是一个沙漠和干旱地占 35%的穷州。但在 20 世纪 90 年代建立起世界级的软件工业谷后，经济以每年超过 7%的速度高速增长，并使人均收入进入全美前列，成为美国经济新的增长点。其成功的一个重要原因则要归功于对教育、科技的投资及由此带来的公民综合素质的提高。3.根据本国的具体国情和地区实际，因地制宜地制定符合本国或本地区的扶贫政策。田纳西河流域是美国开发较早的地区之一，18 世纪上半叶就有了较发达的农、林、牧业，河流两岸有茂密的原始森林，是一个山清水秀、土地肥沃
29、的地区。但 19 世纪后期，由于肆意砍伐森林以及掠夺式的开采，引起了严重的水土流失，导致洪水泛滥，田园荒芜。到 20 世纪初，该地区己成为全美最贫困的地区之一。20 世纪 30 年代，政府开始对田纳西河流域进行综合治理和开发。这期间除了开发水力和矿产资源，还因地制宜发展农、林、牧业，并把林业和水土保持摆在改善流域环境的重要位置。通过调整农、林、牧业结构，实行退耕还林还牧，逐渐提高了植被覆盖率，有效控制了水土流失。在教育普及方面，田纳西河流域管理局十分重视对农、林民进行科技知识的传授，通过举办各种教育活动以提高农民的技术和管理水平。经过数十年的综合开发与治理，昔日灾害频繁、贫苦落后的地带，变成了
30、沃野千里、环境优美的地区，人均收入已接近全国平均水平，其中不少地方还成为著名的旅游胜地。4.注重法律在政府扶贫开发中的重要作用，充分发挥政府的综合宏观调控功能。美国在开发西部的过程中，一贯重视立法作用。早在 1875 年为解决向边远地区移民出售土地问题制定了土地法 ，1862 年林肯总统又签署了宅地法 。为推进农业科学化，1862年国会通过了莫里尔法 ，1914 年又通过了斯密利费法 。20 世纪 60 年代以后美国政府出台的有关西部开发的主要法律有田纳西河流域管理法 、 地区再开发法 、阿巴拉契亚开发法 、 公共工程和经济开发法等。20 世纪 30 年代，美国政府根据“罗斯福新政”中的有关法
31、案成立了一个直属联邦政府的、拥有对田纳西河流域经济活动直接干预权力的政府管理机构田纳西河流域委员会。60 年代以后，又成立了地区开发署、经济开发署、阿巴拉契亚区域委员会及其它各州的开发委员会。二、以印度为代表的发展中国家的政府扶贫开发发展中国家政府在扶贫开发的行为中大都将反贫困的经济增长策略纳入国家全面的经济政策之中，确保穷人能够参与增长过程，并可以分享到经济增长的收益。同时还通过改善激励机制和从外部输入资源来刺激农业经济，调动各种具有社会福利性质的志愿性的社会组织的积极性。代表性的国家是印度。印度扶贫战略经历了几次转变。20 世纪中期强调经济增长对减轻贫困、改善生活质量的重要意义；70 年代
32、则将战略重点转向直接为贫困人口提供医疗、卫生、营养和教育服务；90 年代后则侧重于强调“发展与公正”并重。 “目标组导向计划”和“农村综合开发计划”是印度农业综合开发计划的典型代表。20 世纪 80 年代开始的农村综合开发计划是对目标组导向计划的完善和修改。在上述消除贫困的战略指导下，印度政府采取9了一系列扶贫的政策措施，如土地制度改革、信贷制度改革及穷人目标计划、农村妇女和儿童发展计划、农村青年自营职业培训计划等。1.土地制度改革：印度的贫困人口大多为农村中没有土地的农业劳动者，所以实行土地制度改革是扶贫的重要措施之一。它的主要内容包括：一是废除中间人制度，由政府接管土地并将其所有权分配给佃
33、户和贫农；二是进行租佃制度改革，由政府固定地租数量(各邦租金比率存在差异)以保障租佃关系；三是规定个人拥有土地的最高限额。政府要求超出限额的土地，要由“村评议会”分给无地、少地农民耕种或交给“农业合作社”耕作。2.信贷制度改革：为改变高利贷在印度农村信贷中的统治地位，政府积极支持了各种信贷机构的发展，如信贷合作社、土地开发银行等，并增设商业银行农村分支机构，还建立了地区性的农业银行。目前这些信贷机构按低利率提供农业资金或发送差别利率贷款，并为小农、农业工人、农村手工业者和其他小业主提供生产性贷款，其业务量占整个印度农村信贷市场的 70%以上，在扶贫中发挥着重要作用。3.公营分配制度：增加贫困人
34、口实际收入和确保粮食安全的方法之一是采取低于市场的价格为其提供足够数量的食品和其他必需品。建立由政府控制价格的一系列平价商店，保证以合理价格向贫弱阶层供应基本消费品。4.穷人目标计划：印度政府通过开展和实施一些具体的计划和政策，扶助少部分小农、边际农和无地农，向他们提供生产资料和其他生产投入物，以达到消除贫困的目的。5.改善激励机制：通过改善激励机制和从外部输入资源来刺激农业经济，调动各种具有社会福利性质的志愿性的社会组织的积极性。6.具体的扶贫项目：印度政府自 70 年代起，开始实施针对贫困人口的各种扶贫项目。每年用于扶贫项目的资金为 1000 亿卢比(25 亿美元)，并计划在之后 20 年
35、内把贫困人口限制在总人口的 10%以下。进一步完善扶贫开发工作的思路与对策在新的历史时期，我国扶贫开发工作的扶贫对象、扶贫出发点和扶贫任务都将发生重大转变：从扶贫对象看，农村低收入人口被纳入扶贫政策的范围，扶贫对象大大增加；从扶贫出发点看，不仅关注贫困人口维持基本生存所需要的收入，还将考虑他们在教育、医疗、社会保障等方面的支付能力；从扶贫任务看，不仅限于解决绝对贫困人口的温饱，而是把脱贫致富作为首要任务，注重缩小贫富差距。因此，面临新形势、新挑战，特别是针对扶贫开发中存在的扶贫项目效益不稳、扶贫资源难以整合、扶贫政策与其他涉农政策协调不足等痼疾，必须进一步优化扶贫战略，重构扶贫机制、完善扶贫政
36、策。一、完善扶贫目标瞄准机制，做好扶贫对象扩大后的识别工作严格界定、及时调整扶贫对象，确保扶贫资源准确、适度、高效投入和扶贫开发政策惠及真贫。为提高扶贫目标的“瞄准度” ，应扩大贫困人口建档立卡的范围，加强动态管理，即时调整评定指标和认定资格，并通过随机抽查、基层调查、标准量化细化等方10式，尽可能减少贫困信息的不对称情况。同时，坚持分类指导的原则，对具有劳动能力和开发潜力的贫困人口，帮助其脱贫致富；对缺乏开发条件区域的贫困人口，帮助其易地脱贫；对丧失劳动能力的特困人口，完善社会救济和最低生活保障制度，保证其基本生活。二、完善扶贫项目选择机制，减少扶贫资源的错配和漏出重新界定扶贫项目选择权的归
37、属和选择标准，应走出政府掌握项目选择权的误区，充分发挥贫困农户和扶贫龙头企业的主体功能，建立“依靠市场机制，遵从市场选择，企业掌舵，政府和贫困户搭船”的项目选择机制，政府的主导作用应侧重体现在监督、保障扶贫效益惠及真贫上。同时，为使低收入贫困群体真正受益，应通过加大各级政府投入，降低配套资金要求等途径，降低扶贫项目的准入门槛。三、完善扶贫资源管理机制，提高整合使用效益扶贫资金的分部门管理在一定程度上调动了有关部门的扶贫积极性，但同时也是我国扶贫资源缺乏凝聚力、扶贫效益不理想的制度根源之一。为整合扶贫资源，提高扶贫效益，必须建立部门间联席会议制度，并通过简化环节，划转职能，协调项目等途径，突破部
38、门各自为政、分割管理的利益壁垒。四、完善长效扶贫机制，突出产业化扶贫和人力资源开发要实现稳定脱贫，必须提高贫困地区和贫困人口的持续发展能力，建立农村扶贫开发的长效机制。应把握两个关键环节：一是完善产业化扶贫机制，强化产业支撑。继续推进细胞工程和龙头企业培育，在扶贫项目的安排上，既要坚持到村到户，又要注重打造区域扶贫产业带，形成“小项目、大群体”的发展格局，提高区域产业的集群竞争力。对于特殊类型的贫困地区应进行连片开发，合力攻坚，以片区为单位制定综合发展规划，设立专项资金，加大支持力度。二是完善人力资本开发机制，强化人力支撑。继续加大对贫困地区的教育投入，保障贫困者公平的受教育权利，并完善劳动培
39、训和就业服务体系，发展新型合作医疗和其他社会事业，全力提升贫困人口的基本素质。五、完善扶贫政策协调机制，统筹政策设计，形成扶贫合力扶贫是一项系统工程，扶贫效益的最大化有赖于各项政策之间的协调、配套，以弥补政策疏漏，形成合力。财政政策应适应扶贫标准上调的要求，加大转移支付和项目倾斜力度，逐步实现各地区公共服务供给的均等化目标，对特殊困难区域加强专项扶持；金融政策应继续深化农村金融体制改革，建立多渠道、多层次筹集扶贫资金机制，通过加快村镇银行、资金互助社、小额信贷公司等新型金融服务机构的发展，满足贫困农户对小额信贷的要求；社会保障政策应极力扩大低保、养老、新农合制度在贫困地区的覆盖面，使之与扶贫开发政策紧密衔接，为贫困人口设立最后一道生存防线；此外，对于生态功能突出的贫困地区，应健全资源和生态补偿的长效机制，提高补偿标准，探索就业、社保、生态移民等多种补偿方式，最终形成一个相互补充、相互衔接、相互促进的多层次扶贫政策体系。
