1、第一章 公共管理导论 一 名词解释 1.公共管理 ：公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的资源，广泛运用政治、法律、管理、经济等方法，强化政府的治理能力，从而达到提高政府绩效和服务品质的目的。公共管理将公共行政视为一门职业，而将公共管理者视为职业的实验者。 2.新公共管理 ：新公共管理是当代政府改革过程中出现的一种思潮，在很大程度上是当代行政改革的代名词。它以新古典经济理论、新制度经济学、公共选择为其理论基础，其核心理念是在公共管理中引进市场机制。 3.P 途径的公共管理 ： P 途径下的公共管理起源于 20 世纪 70 年代，由公共政 策学院或课程产生。 P途径下的公共理论研究认为，公共
2、管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。 P 途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，而非日常行政事务的管理者，同时他们特别强调具有政策制定权的高级行政主管的管理策略。重视公共管理的政治面向。以研究取向而言， P 途径十分重视非理论性的、非量化的，以实物为基础的规范取向；在研究方法上，大多采用个案研究法。 4.B 途径的公共管理： 在 20 世纪 70 年代，企业行政管理学院受管理思潮的影响，开始重视工商政策与管理战略。受此影响，一些学者发展期 B 途径的公共管理 。 B 途径的公共管理与 P 途径的公共管理相比，有如下不同之处：（ 1)前者之课程设计依循商业学院的传统，
3、后者则依循公共政策学院的传统；（ 2）前者并不强调公共与私人组织的差异性，后者则特别凸显公共组织的特殊性；（ 3）前者企图与公共行政合流，后者则企图摆脱公共行政，而形成一个独立的管理领域；（ 4）前者重视策略与组织间的管理，是过程取向的，因而非常强调组织设计、认识与预算等问题；但后者则强调政策与政治问题。（ 5）前者主张采用量化分析（如集群资料分析、实验设计），后者则采用个案研究法。 二、 简答题 1.何谓新公共管理？如何评价新 公共管理？有学者认为新公共管理是“新瓶装旧酒”，你同意这一看法吗？ 答：（含义）新公共管理是当代政府改革过程中出现的一种思潮，在很大程度上是当代行政改革的代名词。它以
4、新古典经济理论、新制度经济学、公共选择为其理论基础，其核心理念是在公共管理中引进市场机制。 （评价）新公共管理代表着现实世界中人们持续不断改进政府、实现理想政府治理的一个努力方向。新公共管理理论吸收了经济学、管理学、政策分析、社会学等学科的相关知识和方法 ,拓展了政府管理的研究领域 ,开拓了传统公共行政理论未涉及的一些主题 ,如公共物品 ,外部性、公共 选择等问题 , 针对传统的科层体制的弊端，把市场激励机制和私营部门的管理手段引入政府的公共服务，改变传统政府官僚体制内部的管理机制和内部驱动力，以达到重新塑造政府体制的目的。新公共管理理论的这些创新 ,有相当的理论和实践价值 ,并且对于当代各国
5、政府管理改革的实践也具有较强的指导意义。但新公共管理有利有弊，一方面倡导顾客至上，引入竞争之机制等私营部门的管理制度，提高公共部门的服务质量和工作效率；但是容易造成权力寻租，形成腐败，有失公平原则，与公共部门的公益性原则相违背，在如何权衡公平与效率之间的平衡点不易掌握。 （ 看法）同意。首先应明确官僚体制与政治行政二分原则的关系。一般来说，西方理论界所讨论的理性官僚制的基本原则（即科层化、专业化、非人格化、等级化）的理论基石来自威尔逊与古德诺的“政治与行政的二分”原则，把它与韦伯的理性官僚体制联合起来，在政治与行政的二分的前提下来思考韦伯的工具理性化的官僚制，韦伯对于官僚制行使的合理性构建给予
6、了高度评价。只有这样，对于行政进行技术性的设计才成为可能，由此，也可以看出二者之间极其重要的联系。新公共管理学派强调了对顾客授予权并把官僚服务变成个人授权，它在主张创新和企业家行为，主张企 业型政府，主张效率与效果的公共服务，并且认为理性的官僚制已经瓦解而后工业时代及其影响的后官僚时代已经来临。可见，新公共管理强调的是工具理性，主张的也是政治与行政的分离，未来的发展方向仍是更大的生产力。新公共管理是新瓶装旧酒，这是由于其内部核心的部分并没有得到改变。 2.公共管理与私部门管理有何异同？你认为私部门的管理可以应用到公共部门的管理中吗？为什么？ 答：（异同）相似：公共管理部门和私部门管理都需要政策
7、管理，包括制定目标规划、实施方案、执行与评估问题；都需要设计内部资源的整合与管理问题，如人力资源、财政资源 、信息资源、组织资源等；都要处理和管理外部关系等等。同时，许多科学的管理方法、技术都可以加以改进，运用在各自的管理情境之中。 差异：主要表现在（ 1）政治权威与经济权威：公共管理是政治权威的作用，私部门管理是市场的权威或经济的权威。（ 2）多元制衡与自主性：公共管理只有有限的管理自主权却有复杂的政治界面，而私部门管理则有相对充分地管理自主权。（ 3）公共利益与私人利益：公共管理追求公共利益最大化，私部门管理追求个人利益最大化。（ 4）法的支配与意思自治：公共管理严格受法的支配，私部门管理
8、遵循的是契约自由和意思自治， 拥有高度的管理裁量权，其内部管理和外部交易活动完全可以自己的意思而为之。（ 5）政府与市场： 垄断与市场。私部门所提供的产品和服务多有竞争者。公部门所提供的服务，往往只有一家，缺乏竞争力。 公共产品与私人产品。政府部门提供的是公共产品或准公共产品，这些产品和服务具有不可分割性、非排他性；而私部门提供的产品和服务为私人产品，是可以分割的、排他的，价格可以衡量的。 自由与信赖。消费者在购买私人产品时可以自由选择；公共部门所提供的产品和服务，公民没有自主决定的权利。 利润与支持。私部门大都以利益为导向，而利润的多少取决于顾客的满意度，顾客导向很容易成为其经营的目标；而政
9、府往往缺乏服务的动机。（ 6）多元理性与经济理性。公共部门是多元理性，考虑各种利益和价值的平衡。私部门大多为工具的经济理性的考虑，往往不顾及或少顾及其他理性的考虑。 （观点）可以。原因：（ 1）提高政府绩效。传统的政府管 理模式导致公共服务的效率低下和高额成本，因此，以市场化的方式来生产和提供公共物品和公共服务就成为优先选择，通过提高公共部门的工作效率，降低成本，进而改进政府绩效。（ 2）私部门的管理理念和技术优于公共部门。公共部门与私部门管理之间没有实质性差别，移植私部门的管理技术和方法可以使公共部门更加贴近市场。所以，在新公共管理改革的运动中，借鉴和利用私部门的方法比比皆是。 3.以中国为
10、例，分析中国公共管理现在面临的主要挑战 。 答：当前，中国公共管理面临的挑战主要包括以下几个方面： （ 1） 非政府组织的发展。最传统的公共事务的管理中 ，政府机构统包和垄断了所有经济事务的管理，其他组织和个人是没有权力去涉及的。改革开放以来，商业组织越来越多的利用正当或不正当的手段介入到公共管理中。现在，许多相对独立的行业协会相继发展起来，想非政府组织的社会论坛，这些实际上和工商组织的推动式有较大关系的。政府虽然对公共事务的决策仍起着主导的作用，但是商业企业在中间的角色作用也在逐渐增强，可以说这种增强还是不够的。尤其对于第三部门（ NGO）的管理，既存在着管理的过死的制度剩余现象，有村子啊真
11、该管管的不足的制度匮乏现象，需要尽快转变这种管理模式。 （ 2） 透明化管理。 传统的公共管理模式是管制型。“管制型”是所有的管理对象，都是潜在的，有可能违反行政规则的。它还是审批式的、监控式的。透明化管理，是说行政化管理的模式应该是服务化的，它只是提供服务的一种模式。它要求充分的透明化，缩短中间过程中由于官僚体制而造成的资源占有，同时减少由于信息流转过多造成的信息损耗。如何缩短在管理中间环节，缩短管理者和管理对象接触的距离，已成为现在政府部门改革的方向。 （ 3） 公共管理者的行动研究能力。作为政府管理的公共管理，其范围会逐渐缩小。但整个公共管理的范围将会扩大并趋于复杂。所以简单的行政命令式
12、的 管理模式对于现代公共管理显得较为落后。一个公共管理者，除了有擅长行动的能力，还要培养行动研究能力。 （ 4） 专业化路线。由于官僚层级，实际上是长官和下级之间的庇护、欣赏，而形成的业务合作模式也是比较盛行的。不同的部分出于各部门的利益角度，来衡量自己的立场。现在的一个新的挑战就是对于政府部门、公共部门和将来其他的一些公共管理的组织的专业化要求。这就要求我们的管理人员首先要有突出的专业化技能，要有不同于其他人员、其他部门的独特之处。 （ 5） 公共管理和工商管理的互动。工商管理和公共管理有不同的着眼点。公共管理考虑的是全局的视野 ，考虑的全面些，在社会效益和经济效益之间追求平衡，强调不同组织
13、、不同机构之间要协调运作。而工商管理则是认为组织应该具有吉利成员发展的能力，强调高效率，建立具有竞争力的运作体制。为了使公共管理有更好的发展，公共管理在管理理念、管理模式上面，应该多向工商管理组织学习，从而达到提升职员表现的目的。 4.如何理解“公共利益这个观念对官僚体系而言，正如程序正义对司法体系而言，有着相同的重要性。”这一观点的？ 答：这句话体现了公共利益在官僚系中的地位。具体分析如下：（ 1）公共利益是公共部门存在的合法性基础。社会公共需要是指 人类社会共同体解决所面临的社会公共问题的共同需要，即是指社会成员在生产生活中的共同需要，是除政府以外的其他社会团体和市场不能满足和不能提供的需
14、要，具有社会成员享用的互不排斥性和平等享用，社会公共需要决定了现代政府是责任政府。政府有责任满足社会公共需要，社会公共需要决定了政府的责任范围，也决定了政府的职能、活动范围和活动方式。（ 2）公共利益决定公共部门活动的基本方向。随着近代以来政治国家与市民社会的分离、公域与私域的分野、，政府只能致力于公共事务、满足公共需要，维护公共利益一日益成为人们的共识。只有这种认识， 才能够全面反映政府所有活动领域的内容和特征，才能够反映政府的起源、性质、观念和价值目标，才能成为整个政府制度大厦的基石。公共利益与通常的所说的“社会利益”内涵更为一致，而政府利益与集体利益相接近，公共利益是凌驾于一切社会利益具
15、体利益之上的最高利益，维护公共利益是政府存在的目的和追求的最高目标。政府利益与其他社会利益主体的利益处于平行的地位，公共权力的属性决定了政府只能用它来谋求公共利益。政府作为利益主体的一员，必须和其他利益主体一样合法、合理的追求自身利益。（ 3）公共利益的边界是约束政府利益扩张的保障公共利 益的无限扩大必然导致权力的无限扩大，要对行政权力进行限制，而必须对公共利益进行严格的界定。政府作为公共权力的的主要行使者，与公共利益有着最为密切的联系，也最容易对公共利益造成突破性的危害和侵犯，公共权力的的扩张、私化、怠用构成了对公共权威和公共资源的滥用，是政府利益膨胀的结果。公共利益不是凭空而来，而是由公民
16、的个体利益组成的，是造福于广大人民群众的利益，应该具有直接性、非赢利性和共同福利性。公共利益是政府在公权限制私权过程中的行为边界，也是公民接受限制的行为边界，法律要以列举和排除的方式对公共利益做出严格的 具体界定，实际中应该遵循“法不授权不得行，法有授权必须为”的原则，公共权力实行“凡是法律未明确规定或授权的，都应当禁止，法律有明确规定或授权的，都应当执行”的义务性规定，防止假公共利益之名，僭越法律的违法行为。 第二章 公共管理者的角色与知能 一、 名词解释 1.公共管理者 ：公共管理者乃受国家和人民的委托，行使公权力，负责运用资源达成政府施政目标的人，公共管理者是一个公经理人。 2.有效的公
17、共管理者： 有效的公共管理者是指其在公共管理中的活动产出能够达到所期望的效果或影响的管理者。有效性是 经济、效率、效能、公平等的综合体现。有效的公共管理者其基本特质包括：有效的公共管理者必须是一个良好的自我评估者。 有效的公共管理者必须是不令人讨厌的。 有效的公共管理者必须追求美好的意志与周全德政治感觉。 有效的公共管理者必须具有耐心。 有效的公共管理者必须具有多样化的工作经验。 有效的公共管理者必须以民众导向。 有效的公共管理者必须善于分析和思考。 二、 简答题 1.你认为在民主政体中，公共管理者应该扮演什么样的角色？你是否同意黑堡宣言的作者对公共管理者角色的描述，为什么？ 答：（角色）公共
18、管理者和一般管理者的角色和职责虽有许多吻合之处，公共管理的多元性、政治性以及公共性这些特质，决定了公共管理者要承担与一般管理者不同的角色。在民主政体中，公共管理者除扮演一般管理者的角色外，还扮演着保卫和提倡民主价值与公共利益的特殊角色。 （看法）赞同。黑堡宣言认为，公共管理者的应该扮演的角 色有：执行与捍卫宪法的角色；人民受托者的角色；贤明少数的角色；扮演分析者和教育者的角色。（原因）赞同的原因在于，这一描述体现出了公共管理者与一般管理者的差异，这种差异主要是由公共管理活动与一般管理活动的差异决定的。公共管理活动与一般管理活动的差异在于： 政治权威与经济权威。公共管理是在本质上是国家的活动。公
19、共管理不可比米娜的包括政治权威的作用（也存在着非权威的作用）。公共管理就是对政治权威的管理。政府虽然是公用服务的提供着，但也是政治权威的执行者，所以许多公共管理活动本身即有强制性，当人民有违反法律的事情发 生时，其便可以在职权范围内依法予以处理，而其他组织则不具有这种公权力。一般管理很大程度上也是权威的行使，但这种非政治权威，非公权力的行使，可称之为市场的权威或经济的权威。这种权威非制度与法律所授予，而是来自经济性的市场力量。私人组织的控制力主要来自市场，因此其管理行为受制于市场力量。私人组织的权威在很大程度上取决于其在市场上的竞争力，这种权威往往不能以国家的强制力为后盾。 多元制衡与自主性。
20、公共管理是在国家民主宪政的框架下进行的，在民主宪政国家，公共管理的权威是割裂的。一般来讲，政治越民主的国家越注意政治权 威的分立与制衡，政府部门虽然较重视层级节制的权威，但大多数情况下，它仍然处在各种政治力量（如立法、司法、政党、利益集团等）相互作用的场之中。私部门的管理，也在收到各种权威的影响，但这种影响与公共管理是不同的。公共管理只有有限的自主管理权但却有复杂的政治界面，而私部门管理则有相对充分的管理自主权。 2.在日益复杂的、快速多变的现代社会，公共管理者应该掌握什么样的知识和技能？ 答：公共管理者应该掌握的技能主要包括以下几个方面：（ 1）技术性技能。技术性职能主要指从事自己管理范围内
21、所需的技术与方法。现代公共管理的一个显 著特征在于其日益变为一个专业化的活动，有效的管理者必须拥有完成专业性工作所需的技术能力。（ 2）人际关系技能。一个管理者只有拥有人际关系技能，才能将人员整合到各种协作性的活动中。（ 3）概念性技能。所谓概念化技能，是指公用管理者所具有的宏观视野、整体考虑、系统思考和大局把握的能力。一位优秀的公共管理者必须了解国内外政治。经济、社会、文化发展变化的现状和趋势，从组织中超脱出来，强组织视为大环境的一个有机组成部分，进而建构愿景、发展战略，以保证组织的永续生存和发展。（ 4）诊断技能。诊断技能是指针对额定的情境寻求最佳 反应的能力，也就是分析问题、探究原因、因
22、应对策的能力。一个公共管理者应根据组织内部各种现象来分析各种表象，进而探究其本质。（ 5）沟通技能。没有沟通便没有管理和组织，管理所做的每件事情都包含者沟通。沟通是管理的基础，也是管理者的一项基本技能。 3.在你看来，什么样的公共管理者是有效的公共管理者和成功的公共管理者？判断成功的标准是什么？ 答： (1)含义 :有效的管理者是指公共组织拥有优秀和忠实的下属以及高绩效团队的管理者，这样的管理者满足两种标准：一是使工作在质和量上都达到高的绩效标准；二是使其下属有满意感和奉献精神。有效的公共管理者有七个特质，即是一个良好的自我评估者，不令人讨厌，追求美好的意志与周全德政治感觉，具有耐心，具有多样
23、化的工作经验，以民众导向，善于分析和思考。 成功的公共管理者是指在公共部门中相对快速的获得提升的经营者，对这类管理者的界定只有一个标准：晋升的速度。成功的公共能管理者花费更多的时间和精力在社交活动上，更多的参与到政治活动及与外界接触的活动中，联络感情，发展关系，相对来说，花费在日常沟通活动上的时间和精力较少，而花费在传统管理和人力资源管理上的时间和精力最少。在具体的管理实践中，两种类型的公 共管理者都能从事同样的活动，即传统管理；计划、决策和控制；日常沟通；交流常规信息和处理案头文件；人力资源管理；激励、奖励、处理冲突、人员配备和培训；社交活动；社会化活动和与外界交往。 （ 2）判断成功的标准
24、 :根据两者的含义可以看出在公共部门中今生的速度是判断成功与否的标志，社交活动是成功的关键，有效的公共管理者主要参与的活动是日常沟通和人力资源管理活动。相对来说传统的管理活动比例较少，社交活动最少。社交活动和管理者的成功有着最强的相关，但是却和管理者的有效性有着最弱的相关，人力资源管理活动金额有效性有强相关（ 仅次日常沟通活动），但是却和成功有着很微弱的相关。成功的管理者表现的行为和有效的管理者表现的行为不仅不吻合，而且可以说是截然相反。 第三章 公共部门的角色 一、名词解释 1.公共产品： 公共产品是指消费者偏好在市场上无法反映，需要由政府通过财政机制向社会提供，以满足公众的社会性需求的产品
25、或服务。公共产品的基本特征表现为： 不可分割性。不可分割性是指公共产品通常是作为一个整体向社会提供的，其没有一定的计量单位，通常是所有的消费者都消费同样数量的公共产品。 非竞争性。非竞争性是指一个消费者消费公共产品并不影 响其他的消费者消费的数量和质量。 非排他性。非排他性是指任何消费者都可以不付任何代价消费该产品，对公共产品的提供者而言，其无法拒绝付款者排除在消费范围之外，或者虽然可以排他，但由于排他成本过高以致在经济上不可行。 2.市场失灵： 市场失灵是指因市场缺陷而引起的资源配置的无效率的状况。市场失灵包括两种情况：一是市场机制无法将社会资源予以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非
26、经济目标。市场失灵的主要表现包括： 公共产品的提供。公共产品本身的特性，特别是对公共产品享用上的非排他性，使得不为公共产品的提供做出贡献 （付出成本）的人也能够获得公共产品，这意味着依靠市场机制不能解决公共产品的供给问题。 市场经济中的垄断。在垄断力量存在的情况下，价格及资源配置均偏离自由竞争均衡，从而资源不能达到最优配置，由此产生市场失灵。 市场经济的外部性。外部性的存在使资源配置中边际私人成本与边际社会成本、边际私人收益与边际社会收益不对等。市场主体在进行决策时只考虑私人成本和收益，而不关心社会成本和收益，这就会导致从整个社会角度看的资源配置失误。 市场波动与经济的不稳定性。市场 从来就含
27、有不稳定性，其发展始终是以周期性的增长形式进行的。通过市场经济进行自发的交换过程，始终孕育着经济活动急剧并大幅度变动的可能性。这种变动会危害市场机制的有效性，往往给资源分配、收入分配带来不利影响。 市场经济下的收入不平等。在市场机制中，资本拥有越多在竞争中越有利，效率提高的可能性也越大，收入与财富向资本与效率也越集中，但这也使得一些人更趋于贫困，造成了收入与财富分配的进一步拉大，影响到消费水平和生产，制约社会经济资源的充分利用，使社会经济资 源不能实现最大效用。 3.政府失灵： 政府失灵是指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情形。典型的政府失灵主要包括成本与收益的分
28、离；政策制定的复杂性和低质的政策；内部性与政府的扩张；政府组织的低效率；寻租；政府执行的无效率和所有制残缺等等。政府失灵意味着在一定程度上，政府干预的制度和机制并不能取得良好的效果，甚至导致比市场失灵更坏的结果。 4.寻租： 寻租是指在某种政府保护的制度环境中个人寻求财富转移的活动，或者追求非生产性利润的活动。 5.内部性问题： 公共组织为了进行其内部的管理，需 要发展它们的标准或规则，这些标准或规则即内部性，用来评估机构的运行和机关人员的行为。 6.政府治理工具： 政府治理工具，又称为政策工具或政府工具，是指政府将其实质目标转化为具体行动的路途和机制。政策工具是政府治理的核心，没有政策工具，
29、便无法实现政府的目标。当代各国的政府治理工具主要包括：命令条款、财政补助、管制规定、征税、劝诫、权威和契约等。政府治理工具的选择并没有理想的模式，必须综合考虑各种情景因素，政府可以综合运用多种多样治理工具达成目标。 二、简答 1.你是如何认识和理解市场经济下的政府职能的？ 在市场 经济条件下，政府一般的或基本的角色或职能主要有以下几方面： (1)提供经济发展的基础结构 政府为市场经济的运作提供基本必需的制度、规则以及框架。包括：界定和保护产权、契约的执行、公司法、金融制度、专利保护、著作版权、法律和秩序的维持。现代的经济社会也是一个政治的体系，没有游戏的规则和经济生活的框架，经济体系的运转是不
30、可能的。实践证明：市场交易的前提是受保护的财产权，得到维护的交易秩序和对纠纷的有效解决，而政府提供了安全、秩序和公正的、具有规模经济的制度安排。 （ 2） 组织各种各样公共物品和服务的供给 公共物品和服务 的最大特点在于其具有共享性以及非排他性，即公共物品是任何人不付出代价均可使用，而其使用并不损害他人的效用。这两种特性使公共产品的享用很难禁止他人不付费而坐享其成，导致“搭便车”或占便宜。这使得私人部门很少有诱因去生产公共产品，最终导致公共物品和服务供给的不足。因此，必须由政府介入并提供。典型的公共物品包括：国防、基础研究、道路与桥梁、导航设施、灾害控制、交通管制系统以及其他基础结构，但是政府
31、干预并不意味着全部由政府直接提供，对一些公共物品或准公共物品政府可以组织私部门提供。 （ 3） 共有资源和自然资源的保护 在 社会中，存在着许多共有的资源，如清洁的空气和水、不再生产的自然资源以及许多野生动物等，这些共有资源与人们的生活、甚至与生命息息相关。共有资源与公共物品一样没有排他性，但有竞争性（一个人使用共有资源就减少了其他人的使用），共有资源不可避免地导致共有的悲剧，即私人决策者过分使用共有资源，因此也无法依赖市场去保护自然资源，使自然环境免于遭受损害，并为我们的子孙后代利益考虑。这就需要政府通常通过管制措施保护共有资源和环境，或者实行收费，以减轻过度使用问题。 （ 4） 社会冲突的
32、调整和解决 政府存在的一个基本理由在于解决或 消弭社会中的各种冲突，以维持正义、秩序和稳定。在一个社会中，不可避免地会出现各种各样的社会冲突，其出现的原因也可能是多样的，政府的职责在于促使冲突的解决。此外，在一个社会中，总会出现强势集团，也会出现弱势群体，为保障社会中的弱势群体免遭强势集团的剥削和欺诈，政府需要保护弱势群体的利益。 （ 5） 保护并维持市场竞争 从某种程度上来讲，市场机制的有效性来源于市场存在着有效的竞争，这意味着市场上有许多买着和卖者，在市场上有许多企业提供着基本相同的产品，企业可以自由地进入或退出市场，如果一个企业成为某产品的独家卖者，而 且其产品没有相近的替代品时，便会出
33、现垄断现象，像微软公司的视窗软件，垄断的原因是进入障碍，垄断者能在市场上保持唯一卖者的地位，而其他企业则很难进入市场与之竞争。垄断市场上的价格大于边际成本，导致垄断者生产的产量小于社会有效率的产量，从而导致资源配置的无效率。为此，政府必须有所作为，努力使垄断行业更有竞争性或者对垄断者实施管制，如制定反垄断法以增强竞争、价格管制等等。 （ 6） 收入和财产分配的调节 市场经济是会产生不平等的结果的，为了实现社会的公平，需要社会有一种公平再分配的机制，市场交易不能进行有效的再分配，原 因在于市场中不存在以公平为目标的分配机制：私人慈善机构或许能承担部分责任，但不能从根本上解决问题，而且也缺乏一种相
34、互配合的公共政策。政府在进行再分配方面显然处于有利地位，因为政府拥有强制征税的权力，该项权力使得政府能大规模进入再分配工作，并且政府能够通过税制解决由于要素市场的不完备性与垄断定价产生的收入分配问题。政府实现再分配的直接手段有：税收转移、累进所得税、对高收入消费者购买的货物进行课税。当然，在选择这些政策时，必须考虑到由此产生的“经济预外损失”，即效率代价。任何设定的分配变动都应以最小的效率代价完 成。 （ 7） 宏观经济的稳定 在市场经济中，充分就业和物价稳定不会自动出现，相反会出现周期性的经济变动，经济会为长期的持续失业与通货膨胀所苦，更为糟糕的是，失业与通货膨胀往往是并存的。政府的作用便在
35、于通过公共政策的干预以保持宏观经济的稳定。稳定政策的工具包括：财政工具，主要是预算政策和税收政策；货币工具，如法定准备金、贴现率、市场开放政策、信用制度等等。当然，即便如此，如果公共政策指导不佳，其本身也会构成不稳定的因素。 2.比较中国实行计划经济和现在实行市场经济不同时期的政府职能变化情况 随着我国从计划经济 体制向市场经济体制过渡，我国政府职能也在逐步的发生变化，这些变化主要表现在以下几个方面： （ 1） 职能重心的转变 从重政治统治职能、轻社会治理职能，重阶级斗争、轻经济建设，转移到以经济建设为中心。政府职能是国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会的发展需要而承担的职责和功能。具体而
36、言，政府职能主要包括三大方面：政治职能，通过干预社会经济活动，促进经济发展。公共管理职能，通过管理社会公共事务和发展社会科教文卫事业，创造良好的社会环境。这三方面的政府职能相辅相成，缺一不可，但在不同时期各方面职能的表现强弱不同。在现 代市场和政府共同对经济运行起作用是现代市场经济的一个基本事实。在市场与政府的互动关系中，以市场为基点确定政府的职能，不仅是目前政府职能转变成败的关键，也是政府职能深化发展的长远之道。 （ 2） 职能方式的转变 从运用行政手段为主转向运用经济手段为主：由微观治理、直接治理为主转向宏观治理、间接治理为主；从重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机结合起来。目前我国以间
37、接手段为主的宏观调控体系框架初步建立。计划、财政、金融体制改革逐步深化，基本形成了计划、金融、财政相互配合、相互制约的调控机制。国家计划突出了宏观性、战略 性和政策性，大幅度削减了指令性计划指标，强调计划指标少而精，总体上是预测性和指导性的。财税体制正在由计划经济条件下的生产建设经营性财政向现代市场经济条件下的公共财政转变，以分税制为核心的新的财税体制逐步形成。金融体制摆脱了计划经济时期的“财政的出纳”的窠臼，正在按照发展社会主义市场经济的需要，构建现代化的金融机构体系，金融市场体系和金融调控监管体系。 （ 3） 职能关系的转变 理顺中心与地方、上级与下级政府之间的职能关系：理顺政企关系；理顺
38、政府内部各职能部门的关系。这种转变涉及政府的社会经济管理职能和国有资产所有 者的分离，目的在于形成“国家调节市场，市场引导企业”的社会经济运行机制。通过进一步明晰政企之间的产权关系，政府将逐步退出社会经济的微观管理领域，形成国家与社会之间合理的权利界定。转变主要体现在： 确定了依法治国、依法行政的基本方略，提出建立廉洁、勤政、务实、高效政府的目标，并努力付诸实施。 政府机构改革逐步深入。 1998 年以来，从国务院到地方政府，开始了大范围的机构改革，强调转变政府职能，实行政企分开；按照精简、高效、权责一致的原则，较大幅度地精简和调整机构、人员编制；重点加强综合经济部门和执法 监管部门，精简、撤
39、并专业经济部门，适当调整社会管理部门。机关工作作风和效率有了一定改进。 政府各部门解除了与所办经济实体和直属企业的行政隶属关系，不再直接管理企业。电信、电力、铁路、民航等垄断性行业的改革已经有了良好的开端，在加强所有者监督职能方面，政府采取了向重点国有企业和金融机构派驻监事会，以及向资产经营机构和大企业授权经营国有资产等措施，以实现国有资产的保值、增值，多种形式的非公有制经济发展迅速。 3.有许多人认为“管理的越少的政府就是越好的政府”，你同意这种看法吗？为什么？ “管理的越少的 政府就是越好的政府 ” 的观点是不正确的，其原因具体分析如下： （ 1） 政府管理的必要性 政府管理的多少与政府职
40、能的合理配置存在着密切的联系，其必要性主要表现在： 市场机制导致资源的有效利用的要求是以竞争因素与产品市场的条件为依据，这意味着自由地进入市场而不存在障碍，要获取这些条件，就需要政府的调节或其他措施。 在那些由于成本降低而使竞争变得无效的地方，也需要政府调节。 没有政府所提供的法律结构的保护与执行，则市场活动所需要的契约安排和交易就会无法存在。 某些具有生产特点或消费特色的货物，即使排除了竞争上的障碍，也无法通过市场得到供应，发生的外在性问题需要公共部门解决。 阴市场体制与通过财产继承权转移而导致的收入和财富分配，须进行社会价值的调节。 市场体制，尤其在一个高度发达的金融体系中，未必带来高就业
41、率，稳定的物价水平和社会期望的经济增长率，要达到这些目标，则需要公共政策。 （ 2） 政府职能的发展变化 现代市场经济的发展造就了各不相同 甚至互相矛盾的行政职能理论，政府职能的发展也经历了几个不同的历史时期。主要包括： 在自由资本主义以前，政府是无所不包的，政府优势就成了反动的代名词。 自由资本主义时期，以亚当斯密为首的自由主义论者鼓吹自由主义，反对政府干预，主张政府只需有维护社会秩序的职能，于是政府成为了“守夜人”的代名词。 从 1870 年开始，政府职能又从新扩大，国家垄断的观念形成，经过一百多年的发展，国家已是无所不包。 到了 1970 年，由于经济危机等原因，政府力不从心，随 着新公
42、共管理观念的形成，于是“签约外包”等形式兴起，政府的很多职能通过合同的方式外包给了民营企业，政府只负担宏观调控等职能。 频繁的张弛变化使人们意识到：在现代市场经济中行政职能既不会是纯粹自由放任的也不会是普遍干预的，而是两者的有机统一在综合的均衡中不断运动的结果。从这个意义上说管得最合适的政府才是最好的政府。 综上可知，在现代市场经济不断发展的情况下，政府的作用应该在服务和管理上不断强化，该管的要狠管，不该管的坚决不管。要尽量减少在微观上的管理，同时要加强在经济及社会事业发展的宏观指导和管理，从 而使得政府职能得到更有效的合理的配置，得以更好的发挥。只有合理的配置职能政府才是好的政府，并不是“管
43、理的越少的政府就是越好的政府”。 4.中国各级政府正在进行政府审批制度改革，政府审批制度的改革有何意义？ 政府审批制度改革的意义主要体现在以下几个方面： （ 1） 推进行政审批制度改革，是完善社会主义市场经济体制的客观需要。我国社会主义市场经济体制已经初步建立，但是还不完善。政府与企业、市场、社会的关系还没有完全理顺，政府还在管着许多不该管、管不了、也管不好的事。这些问题导致政府行政管理和社会资源配置的低效，限制了 正常的市场竞争，成为阻碍生产力发展的体制性障碍。解决这些问题的关键，在于适应社会主义市场经济的内在要求和运行特点，推进行政审批制度改革，更大程度的发挥市场在资源配置中的基础性作用，
44、加强和改革宏观调控，促进国民经济充满活力、富有效率、健康运行。 （ 2） 推进行政审批制度改革，是提高政府行政能力的有效途径、推进行政审批制度改革，有助于促使各级政府树立和落实科学发展观与正确政绩观，促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设与和谐社会建设全面发展：有助于提高各级政府工作人员运用法律手段管理经济和社会事务的能力，妥善协调各 方面的利益关系；有助于正确处理中央与地方的关系，合理划分经济社会事务管理的权限和职责，在维护中央统一领导的同时，更好地调动和发挥地方的积极性。 （ 3） 推进行政审批制度改革，是从源头上预防和治理腐败的根本举措。推进行政审批制度改革，规范行政审批行为，有利
45、于建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，有利于增强行政审批的透明度，便于公民、法人和其他社会组织对行政机关及其工作人员的监督，是从源头上预防和解决腐败问题的一项重大举措。 （ 4） 推进行政审批制度改革，是建设法治政府的内在要求。建设法治政府的核心是促进各 级政府依法行政，约束和规范行政权力，使行政权力授予有据、行使有规、监督有效。推进行政审批制度改革，以合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求规范审批权和审批行为，有助于促进法治政府建设。 5.举例说明政府的寻租行为并分析寻租对社会政治、经济带来的负面影响。 （ 1） 政府的寻租行为 寻租是指在某种
46、政府保护的制度环境中个人寻求财富转移的活动，或者追求非生产性利润的活动。在政府干预的情况下，寻租者从政府那里寻到了某种特权，从而某项资源具有垄断权，或者任何其他方面的政府庇护以保证寻租者按自己的意 愿生产。如政府采购中寻租行为的表现。政府采购中寻租的途径和形式多种多样。最典型的情况是某个公司向决策委员会的某一或几个成员行贿，使自己中标。 （ 2） 寻租的负面影响 寻租行为对社会政治、经济带来的负面影响主要表现在： 导致社会资源的浪费。寻租使寻租者和政府部门都花费了大量的人力、物力和财力，使得政府的决策效率下降，并且获得政府垄断的企业往往没有有效的激励去改进技术，提高产品质量，降低产品成本，也没
47、有改善服务，增强市场竞争力，反而造成了他们生产活动的低效率，降低了经济效率。寻租本身也白白耗费了社会的经济资源，使 本来可以用于生产性活动的资源浪费在这些于社会无益的活动上。 造成社会财富分配不公。在寻租社会中生产者未必能够多劳多得，那些“设租者”不从事任何生产活动，却能够大发横财，这种现象挫伤了生产者的积极性，并破坏了社会公平的原则和社会的正当的价值观念。 导致政治腐败。寻租的特点是利用合法或非合法的手段去取得或占有资金的特权，从政府管理者的角度来说则是以权力为资本，去参与商品交换和市场竞争，谋取金钱和物质利益，即通常所说的权物交易、权钱交易、权色交易等等。在这里，权力也被物化了，转化为商品
48、货币，进入消费和财富 增环节。寻租所带来的利益，成为权力腐败的原动力。整个社会也同样为此行为付出“道德的成本”，甚至于政治的成本。 第四章 公共部门战略管理 一、名词解释 1.战略管理： 战略管理是指管理者通过有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达到目标的行为，也可以将其理解为制定、实施和评价使其组织达到目标的、跨功能决策的艺术和科学。其中战略是指一个组织的总目标，其涉及到一个时期内带动全局发展的方针、主要政策与任务。战略管理的特征在于： 战略管理是未来导向的； 战略管理着重与较长远的、总体的谋略； 战略管理是一个组织寻求成长和发展机会及识别威胁的过程； 战略管理师直觉和理
49、性分析的结合； 战略管理是持续性与循环性的过程； 战略管理是前瞻性思考和由内而外的管理哲学。 2.战略规划： 战略规划是指组织在分析和解读环境的基础上，产生组织战略的过程。战略规划的目的在于识别环境对组织的挑战，并指导组织对此做出反应，以获取更长期的竞争优势。战略 规划的主要活动包括： 展现愿景和确认、陈述任务； 确认重要的环境变化及趋势的议题； 决定机关要强调的主要价值； 选择重大的关切性议题领域； 设定基本的、明确的策略方向； 选择恰当的策略； 创设执行这些策略方向的行动议程。一般而言，战略规所处理的议题和一般政策规划的议题是存 在差异的。战略规划的议题具有三个基本属性： 稀少性。战略性决策是不寻常的，通常没有先例可循；重大性。战略议题往往涉及全局性的重大问题； 指导性和长远性。战略性决策指导其他较低层次的决策，以及引导着组织未来发展的方针。 3.SWOT 分析： SWOT 分析是指通过了解组织
