1、1关于云南省大理白族自治州水资源保护管理条例（草案） 的说明一、制定条例的重要性和必要性水是生命之源，生产之要，生态之基，人类社会文明史与水资源息息相关。水资源在经济社会发展中的战略地位十分重要，是经济社会发展的重要资源和基本保障，是生态环境保护的重要控制要素，是促进生态文明建设的重要内容。大理州地 处 云 南 省 中 部 偏 西 ，地 跨 东 经 985210103，北纬24412642。地势 西北高，东南低，主要河流属金沙江、澜沧江、怒江、红河（元江）四大水系，有大小河流 160 多条，呈羽状遍布全州。全州水资源总量为 99.12 亿立方米（其中地表水 638820 万立方米，地下水 35
2、2400 万立方米），人均拥有 2800 立方米，比全省人均 5140 立方米少 2340 立方米，占全省人均占有量的 54.5%，且开发利用率低，水资源供需矛盾十分突出。水资源年内、年际变化大，地区分布极不均衡，呈西北多、东南少的区间分布特点。全州多年平均降雨量5711092 毫米，最多为大理市 1092 毫米，最少为宾川县571 毫米。新中国成立以来，在上级的关心支持和全州各级各部门、广大人民群众的共同努力下，到 2014 年末全州共建成水库 609 座，其中：中型 20 座、小（一）型 57 座、小（二）型2532 座，总库容达 76852 万立方米。但是，随着全州经济社会的快速发展，加
3、之近年来连续干旱，全州工程性缺水、资源性缺水、水质性缺水、管理性缺水情况越来越突出，干旱常态化，水资源总量减少态势加剧。同时，我州在水资源保护和管理工作中也还存在着许多突出的问题，主要是：一是职责不清、多头管水，难以解决水资源管理中出现的各种矛盾；二是水资源保护管理工作滞后、开发利用程度低；三是供水价格偏低，社会节水意识淡薄，水资源浪费严重；四是地下水无序开采，管理缺位；五是水环境保护、水资源可持续利用任务艰巨；六是水利工程建设管理水平不高、水政执法机构不健全等。为此，通过地方民族立法，科学建立和完善水资源法律法规制度，把我州有限的水资源纳入法治化、规范化的管理轨道，进一步加强水资源保护、利用
4、和管理，实现水资源合理开发和永续利用，促进生态文明建设，制定云南省大理白族自治州水资源保护管理条例（以下简称条例）已迫在眉睫，势在必行。二、起草经过条例的制定已列入州十三届人大常委会五年民族立法规划和 2014 年工作要点。2014 年 3 月底 4 月初，州人大常委会组成调研组，采取实地调研和书面征求意见的方式，征求了 12 县市人大常委会及其相关专工委、政府及其相关部门对起草工作的意见，形成了调研报告，提出了立法建议，3要求州人民政府组织起草。6 月 5 日，州人民政府成立了以邹子卿副州长为组长的起草领导小组，在州政府法制局设起草办公室，抽调相关人员开展了起草工作。起草办公室 9 月份完成
5、了初稿，10 月底赴永平、云龙、剑川，12 月中旬赴巍山、南涧、祥云、鹤庆，征求了县人大、政协及其相关专工委，县政府，县法制、水务、环保、农业、林业等部门，以及 2 个乡镇、2 个村委会的意见。12 月 18 日、19 日，分别召开了州级相关单位、州政协办公室和民主党派征求意见座谈会和专家学者论证会。12 月 30 日，召开了立法听证会，征求社会各方面的意见建议。2015 年 1 月 15 日,向州人大常委会及相关专工委作了专题汇报并征求意见。1 月 28 日，在省政府法制办的支持帮助下，召开了汇报暨征求意见座谈会，征求了省政府法制办、发改委、水利厅、环保厅、国土资源厅、林业厅、农业厅、水文局
6、和部分省政府法律顾问的意见。1 月 30 日，在州政协召开了立法协商会，征求了州政协相关委员会和部分政协委员的意见。条例起草过程中，反复征求了各级各部门和社会各方面的意见建议，得到州人大常委会的全程指导，充分体现了科学立法、民主立法的原则，对条例（草案）反复研究、论证修改，形成了目前的稿件。三、需要说明的重点内容条例（草案）分总则、水资源保护、水资源利用、水资源管理、法律责任和附则 6 章。需要说明的重点内容为：4（一）关于保护管理体制。 条例（草案）建立了政府领导、行业主管、部门联动、社会参与的水资源保护管理体制。一是明确了各级各部门的职责；二是加强水行政执法工作，规定州、县市政府应当在水行
7、政管理部门设立水政监察机构，并明确了其承担的主要职责；三是规定各级人民政府应当加强宣传教育，提高全社会保护水资源、节约用水和防治水患意识，推广节水技术，推进节水型社会建设。任何单位和个人都有保护水资源、节约用水的义务。（二）关于水资源保护。一是规划先行。按照水法规定，水资源规划分为流域规划和区域规划，流域规划包括流域区域规划和流域专业规划，区域规划包括区域综合规划和区域专业规划。 条例（草案）规定水行政管理部门应当组织编制本行政区域内的水资源区域综合规划，根据需要编制流域规划和专业规划，经同级人民政府批准后公布实施（第 9 条）。规定水工程建设应当符合水资源规划，并由水行政管理部门审查（第 1
8、1 条）。二是规定州、县市政府应当划定水源涵养林并纳入生态公益林管护（第 13 条）；三是对现实反映突出的改变森林类型发展经济林木和松脂、松花粉采集作了规范。目前，全州范围内采取“剃光头” 式发展核桃等 经济林木的情况一定程度存在，不按技术规程要求破坏性采集松脂、松花粉的情况十分突出，对森林资源和水源涵养造成极大的破坏，但由于森林法等相关法律法规未作规范，林业部门在管理上5于法无据。 条例（草案）规定：在水源涵养林范围内禁止以改变公益林的方式发展商品林，禁止采集松脂、松花粉。在水源涵养林范围外采集松脂、松花粉的，应当经县市林业行政管理部门批准，按技术规程采集（第 14 条）；三是进一步明确细化
9、饮用水水源保护区制度。在水污染防治法规定划定饮用水水源一级保护区、二级保护区和必要时划定准保护区的基础上，按照层级管理的原则，细化了饮用水水源保护区制度，明确自治州、县市人民政府所在地城镇的饮用水水源由县市人民政府提出保护方案，报自治州人民政府批准；乡镇人民政府所在地集镇的饮用水水源由乡镇人民政府提出保护方案，报县市人民政府批准；自然村的饮用水水源，在乡镇人民政府指导下，由村民自治组织或者农村集体经济组织提出保护方案，报乡镇人民政府批准，并报县市水行政管理部门备案（第 15 条）；四是规定了饮用水水源保护区内的禁止行为，对饮用水水源实行更严格的保护（第 16 条）。（三）关于水资源利用。一是加
10、快城乡供水工程建设，推进供水统一管理，保障城乡居民饮用水水量和水质，规定在城乡公共供水管网覆盖并能满足用水需求的地区，禁止擅自建设分散式供水设施，禁止取用地下水（第 20 条）；二是允许投资者和农村集体经济组织投资兴建水工程，实行谁投资、谁管理、谁受益（第 21 条）；三是针对当前部分企业由于内部管理机制调整，造成税费流失，地方协调难度大的问题，规6定在自治州行政区域内投资开发利用水资源的单位和个人，应当在项目所在地设立具有独立法人资格的企业，依法经营（第 22 条）；四是明确了水事纠纷调处的主体，规定农村集体经济组织水事纠纷，由农村集体经济组织按照尊重历史、照顾现实的原则协商解决。协商不成的
11、，由乡镇人民政府裁决，跨乡镇或者县市行政区域的由共同的上级人民政府裁决（第25 条）。（四）关于水资源管理。一是援引水法等法律法规的规定，实行取水许可制度（第 28 条）；二是明确水费的价格管理，规定使用水工程供水的，应当缴纳水费。供水价格应当有利于节约水资源和保护环境，按照补偿成本、合理收益、公平负担的原则确定，并应当考虑城乡居民的经济承受能力。使用全部或者部分财政资金建设的水工程的水价，实行政府定价；使用非财政资金或者村民自治组织、农村集体经济组织建设的水工程的水价，实行政府指导价（第 29 条）；三是实行分类水价和超计划、超定额用水累进加价制度，对实现中水回用的单位，实行减免水资源费制度
12、（第 3032 条）；四是强调节约用水，要求自治州各级人民政府和有关部门应当推广使用节水型生活器具、设备，支持节水技术开发，加强城乡供水管网建设、改造，鼓励使用再生水。规定新建、改建建筑物，设计单位和项目业主应当设计和使用节水器具（第 33 条）；五是对库塘实行分类管理，政府投资建设的小（一）型以上水7库由县市水行政管理部门设立水库管理单位负责管理，政府投资建设的小（二）型水库由乡镇人民政府负责管理，非政府投资的库塘由投资者负责管理，村民自治组织或者农村集体经济组织投资建设或管理使用的库塘由村民自治组织或者农村集体经济组织自主管理。在方式上，小（一）型以上水库设置事业单位，其他水工程可以采取对外承包、购买服务、招标管护等市场化方式。水库管理运行经费，在水库收益中列支，不足的由同级财政保障（第 3536 条）。（五）关于法律责任。对行政机关及其工作人员和行政相对人违反条例规定的法律责任作了规定。需要说明的是，一是在行政处罚上，自由裁量权控制在 5 倍以内，10 万元以上的大额罚款，援引了水法和水污染防治法的规定，10 万元以下的罚款，体现操作性和违法行政与违法后果相当的原则；二是涉及恢复原状、强制拆除的规定，援引了水法和水污染防治法的规定。以上说明，请连同条例（草案）一并研究，提出意见。
