1、流动人口计划生育工作条例释义中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会随着改革开放的深入和经济社会的发展，流动人口持续增加，由 1982 年的 657 万上升到 2005 年的 1 .47 亿（2005 年全国 1%抽 样调查数据），占全国人口总数的 11%。人口流动对于建立市场经济体制，促进劳动力资源的合理配置，解决“三 农 ”问题 ，统筹城 乡发展具有重要的作用。但流 动人口数量的不断增加，也为人口和计划生育服务管理工作带来了新的挑战。流动人口的主体是农民工，年龄构成轻，60%以上处于 15 至 35 岁之间的生育旺盛期，已婚育龄人员占有很大比例，服务管理难到位，非意愿妊娠、生育所占比例大，已
2、经成为稳定低生育水平的薄弱环节。同时，部分流动人口在现居住地难以享受与户籍地人口同等的计划生育服务，相关权益得不到充分保障。1991 年 12 月 26 日，经国务院批准，以国家计划生育委员会主任令的形式颁布了行政法规流动人口计划生育管理办法。为适应形势变化和工作发展需要，1998年国务院对 1991 年的流动人口计划生育管理办法进行了修订，更名为流动人口计划生育工作管理办法（以下简称1998 年办法）并授权国家计生委发布。1998 年办法颁布实施以来，全国有 23 个省（区、市）出台了流动人口计划生育地方法规或者政府规章，为提高流动人口计划生育服务管理水平起到了积极的促进作用。但面对流动人口
3、计划生育工作中出现的新情况、新问题，1998 年办法所确立的工作体制、机制已不完全适应形势的发展，两地职责不明确、管理和服务措施的落实缺乏强有力的法律保障等问题，亟需通过修订办法来解决和规范。 第一条 为了加强流动人口计划生育工作，寓管理于服务之中，维护流动人口的合法权益，稳定低生育水平，根据中华人民共和国人口与计划生育法，制定本条例。 【释义】本条是关于立法宗旨和立法依据的规定。 （一）立法宗旨 流动人口计划生育工作条例（以下简称条例）立法宗旨是，加强流动人口计划生育工作，寓管理于服务之中，维护流动人口的合法权益，稳定低生育水平。 党的十七大、中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹
4、解决人口问题的决定（中发200622 号，以下简称中央决定）和国务院关于解决农民工问题的若干意见（国发20065 号）对做好新时期流动人口计划生育服务和管理工作提出了新的更高的要求。中央决定把“不断完善流动人口管理服务体系”作为新时期统筹解决人口问题的五大任务之一，强调“建立流动人口计划生育统一管理、优质服务新体制”。党的十七届三中全会作出的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定强调推动流动人口服务和管理体制创新，并明确提出到 2020 年城乡基本公共服务均等化明显推进的目标任务，因此，做好流动人口计划生育工作具有十分重要而现实的意义。 新时期流动人口计划生育工作总的思路是，以邓小平理
5、论和“三个代表 ”重要思想 为指导，按照依法治国和构建社会主义和谐社会的总体要求，落实以人为本的科学发展观，坚持“ 公平 对 待、合理引 导、完善管理、搞好服务” 的原则，依据中华人民共和国人口与计划生育法（以下简称人口与计划生育法）、中央决定等有关文件精神，以维权为主线，以落实部门责任、推进综合管理为重点，明确户籍地和现居住地责任，规范管理行为，加大服务力度，保障流动人口计划生育和生殖健康的合法权益，完善流动人口计划生育服务和管理新体制。本条例所确立的立法宗旨与新时期流动人口计划生育工作思路完全一致，同时也为做好新时期流动人口计划生育工作提供了法律保障。 （二）立法依据 条例的立法依据是人口
6、与计划生育法。该法第四十五条明确规定，流动人口计划生育工作的具体管理办法由国务院制定。 （三）法规名称 本次修订中，依照行政法规制定程序条例关于行政法规的名称一般称“条例 ”的规定，将“办法”改称为“ 条例”。 第二条 本条例所称流动人口，是指离开户籍所在地的县、市或者市辖区，以工作、生活为目的异地居住的成年育龄人员。但是，下列人员除外： （一）因出差、就医、上学、旅游、探亲、访友等事由异地居住、预期将返回户籍所在地居住的人员； （二）在直辖市、设区的市行政区域内区与区之间异地居住的人员。【释义】本条是关于条例适用对象的规定。 本条对“流动人口” 概念从流动空间、目的以及人员年龄三个方面进行了
7、界定：（一）离开户籍所在地的县、市或者市辖区；（二）以工作、生活为目的异地居住；（三）成年育龄人员。同时还规定了若干除外情形。 （一）“离开 户籍所在地的县、市或者市辖区”，是指流动人口流动地域上的变化。条例以跨县、市或者市辖区为起点，包括了跨县、市或者市辖区、跨地市、跨省（自治区、直辖市）。对于同一县（市、区）跨乡镇或同一乡镇内流动，以及跨国（境）的流动，不是条例所称的流动人口，不适用条例。同一城市中户籍人口人户分离的，也不适用条例。 （二）“以工作、生活为目的异地居住”，这是对流动人口流动目的的界定。其中以工作为目的，是指流动人口离开户籍所在地，到异地从事务工、经商、办企业等活动，并取得工
8、资收入或者经营收入等；以生活为目的，是指不以取得工资收入为主要目的，随同家庭成员、亲友或者独自在异地居住的流动人口。当然，现实中，对于一个具体对象“以工作为目的”和“ 以生活为目的” 并不 总是能分开界定的。 （三）“成年育 龄人员” 。这是条例关于适用人群的年龄限定。关于“育龄” ，从医学角度划分，女性 1549 周岁为育龄期；对男性虽然没有类似明确的划分，但在计划生育服务管理工作实践中，一般参照女性年龄标准执行。 关于“成年” ，根据中华人民共和国民法通则第十一条规定，“18 周岁以上的公民是成年人”。因此，条例所称的成年育龄人员是指 1849 周岁的流动人口。 （四）除外情况。依据本条的
9、规定，“以工作、生活为目的异地居住的成年育龄人员”所包括的流动人口人群较为宽泛，需要进一步界定，以完善服务和管理范围，因此，条例规定了两种除外情况： 1、“因出差、就医、上学、旅游、探亲、访友等事由异地居住、预期将返回户籍所在地居住的人员”不是条例所称的流动人口，不是流动人口服务和管理的对象。这种情况涉及两个方面内容：一是异地居住的原因是：因出差、就医、上学、旅游、探亲、访友，二是异地居住，在完成以上事由后将返回户籍所在地居住。 2、“在直 辖市、设区的市行政区域内区与区之间异地居住的人员”也不是 条例 所称的流动人口。这样规定，主要是从实际出发，考虑到现实中很多城市户籍居民生活和工作分别在同
10、一城市不同城区的情况，这一部分人群仍应当作为户籍人口管理和服务，因此不适用条例。条例没有规定流动人口异地居住的时间界限，主要是考虑流动人口到现居住地后，现居住地就应当将其纳入服务和管理。如果设定异地居住的时限，可能会出现服务和管理的“ 真空 ”，给现居住地或 户籍所在地推 诿服务和管理责任提供可能。流动人口计划生育统计和考核的时间口径应根据有关规定执行。 对于因婚姻迁移异地居住的人员，一般应视为现居住地的户籍人口提供有关服务和管理。 第三条 县级以上地方人民政府领导本行政区域内流动人口计划生育工作，将流动人口计划生育工作纳入本地经济社会发展规划，并提供必要的保障；建立健全流动人口计划生育工作协
11、调机制，组织协调有关部门对流动人口计划生育工作实行综合管理;实行目标管理责任制，对有关部门承担的流动人口计划生育工作进行考核、监督。 【释义】本条是关于县级以上流动人口计划生育工作领导主体的规定。 流动人口自身的特点决定了流动人口计划生育工作是一项复杂的系统工程，需要齐抓共管，综合治理。人口与计划生育法第五条第二款规定，地方各级人民政府领导本行政区域内的人口与计划生育工作。据此，条例规定县级以上地方人民政府是流动人口计划生育工作的主体，应履行以下领导责任： 一是将流动人口计划生育工作纳入本地经济社会发展规划，并提供必要的保障。人口与计划生育法第九条第二款规定，县级以上地方各级人民政府根据全国人
12、口发展规划以及上一级人民政府人口发展规划，结合当地实际情况编制本行政区域的人口发展规划，并将其纳入国民经济和社会发展规划；第十条第一款规定，县级以上各级人民政府根据人口发展规划，制定人口与计划生育实施方案并组织实施。经济社会发展规划是县级以上地方人民政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据，将流动人口计划生育工作纳入经济社会发展规划，有利于合理配置公共资源，实现流动人口计划生育服务均等化，维护流动人口实行计划生育的合法权益，促进人口和计划生育工作健康发展。 “提供必要的保障” ，主要是指县级以上人民政府应为流动人口服务管理工作提供机构、人员、经费等保障条件。中共中央国务院关
13、于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定（中发200622 号，以下简称中央决定）指出“完善流 动人口 计划生育管理机构和服务网络，配备必要的社区计划生育专（兼）职人员”。目前，人口和计划生育系统的机构、人员，一般是根据户籍人口规模配置的，仅有少数地方是按照常住人口规模配置的，这远远不能满足流动人口计划生育工作的需要。因此，根据中央决定和条例立法精神，应当在地方各级人口和计划生育部门设立流动人口计划生育工作机构，配备人员，并将流动人口纳入常住人口总数，从经费上予以保障。 二是建立健全流动人口计划生育工作协调机制，组织协调有关部门对流动人口计划生育工作实行综合管理。流动人口计划生育工作
14、涉及多个部门，由于各个部门陆续推出改革新举措，企事业单位配合政府做好流动人口计划生育服务管理工作的自觉性和参与度不同，特别是相关社会经济政策的制定和完善，有必要建立政府负责、社会参与、部门协作、齐抓共管的长效工作机制，指导相关部门履行综合治理职责和维护公民权益的责任。县级以上地方人民政府应当建立工作协调机制，把流动人口计划生育工作当作政府的重要工作来抓，定期召开会议，定期研究和解决流动人口计划生育工作中出现的困难和问题。 三是实行目标管理责任制，对有关部门承担的流动人口计划生育工作进行评估、考核和监督。流动人口计划生育目标管理责任制，主要指在本行政区域内，将流动人口计划生育工作任务分解为部门职
15、责和科学的考核体系，并组织地方政府人口计生部门和有关部门，指导企业事业单位以及村（居）委会等共同落实。流动人口计划生育目标管理内容一般包括宣传教育、信息管理、生殖保健、部门配合、权益保护以及人财物保障等。对完成目标管理责任的单位和有关责任人员，当地人民政府应予以表彰和奖励；对未完成目标管理责任的单位和有关责任人员，也应依照有关规定予以处理。 第四条 流动人口计划生育工作由流动人口户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责，以现居住地人民政府为主，户籍所在地人民政府予以配合。 【释义】本条是关于流动人口计划生育工作原则的规定。 本条明确了流动人口计划生育服务和管理的工作原则包括以下三方面含义：一是两
16、地共同负责；二是以现居住地为主；三是户籍所在地配合。其中共同负责是基础，以现居住地为主是核心，户籍所在地予以配合是必要补充，三方面相辅相成，缺一不可。 一是户籍所在地和现居住地“共同负责”，是指在流动人口计划生育服务和管理工作中，现居住地和户籍地负有共同责任，应在各自职责范围内做好相应的管理和服务工作。随着流动人口计划生育工作的深入发展，要求现居住地和户籍地必须加强协同配合，特别是在流动人口计划生育信息采集、避孕节育知识和技术服务提供、奖励与优待落实、合法权益保障以及违法生育行为查处等方面，都需要户籍地和现居住地双方加强沟通协作，互通信息，共同做好流动人口计划生育管理和服务工作。 二是“以 现
17、居住地人民政府为主” ，本着实事求是的原则，针对流动人口务工、就业、居住、迁移的新特点，由现居住地负责流动人口计划生育日常管理和服务工作更符合实际，更有利于保障流动人口计划生育和生殖健康权益。因此，流动人口现居住地人民政府要强化全局意识、责任意识和维权意识，按照“属地化管理、市民化服 务” 的原 则，把流动人口计划生育管理和服务经费纳入地方正常财政预算支出范围，依法履行相关管理服务责任，做到与户籍人口同宣传、同管理、同服务、同考核。 三是“户 籍所在地人民政府予以配合”，这是条例对1998 年办法关于工作原则的补充和完善，是指流动人口户籍所在地人民政府应在职责范围内配合现居住地做好相应的服务和管理工作，如督促流动人口在外出前办理婚育证明、落实避孕节育措施，加强与现居住地的联系沟通，落实有关奖励优待，协助查处违法行为等。户籍所在地不能因为流动人口外出，就放松管理，应当主动配合现居住地做好有关流出人口计划生育服务和管理工作，维护流动人口合法权益。 第五条 国务院人口和计划生育部门主管全国流动人口计划生育工作，制定流动人口计划生育工作规划并组织实施；建立流动人口计划生育信息管理系统，实现流动人口户籍所在地和现居住地计划生育信息共享，并与相关部门有关人口的信息管理系统实现信息共享。
