1、1 防震减灾法释义 （选编）编者按：中华人民共和国防震减灾法（以下简称防震减灾法）已由第十一届全国人民代表大会常务委员会第六次会议于 2008年 12 月 27 日修订通过，自 2009 年 5 月 1 日起施行。新修订的防震减灾法，坚持以人为本、科学减灾的指导思想，坚持突出重点、全面防御的发展战略，坚持预防为主、防御与救助相结合的工作方针，坚持防震减灾服务经济社会发展的根本要求。体现了国家对防震减灾工作的高度重视，凝聚了全国人大和各级政府的共同智慧。贯彻实施防震减灾法，是推进防震减灾依法行政的根本要求，是实现防震减灾目标的重要保障。我市位于我国南北地震带中段，1996 年被国务院确定为国家级
2、地震重点监视防御区和防御城市。2008 年 5 月 12 日发生的汶川 8.0 级特大地震波及我市，给我市与震中接壤的都江堰、彭州、崇州等远郊市县人民生命财产造成重大损失。因此，依法做好我市的防震减灾工作，关系着 1100 万人民群众的生命和财产安全，关系着国民经济和社会的可持续发展。市委、市政府对防震减灾工作十分重视，在市委、市政府的统一领导下，为全面贯彻落实防震减灾法，切实履行防震减灾工作职责，组织开展防震减灾知识宣传，增强公民的防震减灾意识，提高全社会的防震减灾能力，我们依据全国人大常委会法工委编纂的防震减灾法2 释义，特选辑部分法律条款，供大家进一步学习。第一章 总则防震减灾法对我国防
3、震减灾领域中各个方面的社会关系作了全面的法律规定，是调整防震减灾领域各种社会关系的基本法律规范。本章的主要内容包括防震减灾法的立法宗旨和目的、调整对象及其适用范围、工作方式、政府有关防震减灾工作职责、防震减灾工作管理体制、抗震救灾指挥机构职能以及政府组织防震减灾知识宣传教育、任何单位和个人参加防震减灾活动的法律义务等规定。中华人民共和国防震减灾法第一条：为了防御和减轻地震灾害，保护人民生命和财产安全，促进经济社会的可持续发展，制定本法。【释义】本条是关于防震减灾法立法宗旨和目的的规定。党的十五大明确提出了“ 依法治国、建设 社会主义法治国家”的治国方略，加强立法工作，保证社会主义建设事业各个方
4、面都做到有法可依是贯彻这一治国方略的重要举措。为了加强防震减灾领域的法制建设，使防震减灾工作和防震减灾活动规范化和制度化，制定一部调整防震减灾领域各种社会关系的法律，提高防震减灾工作和防震减灾活动的效率，推进防震减灾事业的发展，实现防御和减轻地震灾害、保护人民生命和财产安全、促进经济社会的可持续发展，成为本法的立法宗旨。防震减灾不仅涉及政府，3 也涉及社会各个组织，同时也涉及每个公民个人，防震减灾法的立法目的正是为了调整社会各个方面在防震减灾活动中的社会关系，以明确各级人民政府及各个职能部门的职权和职责，以及明确任何单位和公民个人在防震减灾活动中的权利和义务。并且通过立法，明确规定国家对防震减
5、灾工作的方针，明确规定国家对防震减灾活动有关问题的政策。中华人民共和国防震减灾法第三条：防震减灾工作，实行预防为主、防御与救助相结合的方针。【释义】本条是关于防震减灾工作方针的规定。本条确立了人民政府及有关部门或者机构在依法履行防震减灾工作职责时应当遵循的总的原则。新中国建立以来，国家对地震工作给予了极大重视和支持，根据不同历史时期国家的不同战略方针，阶段行性地调整地震工作的方针。“以预 防为主” 的思想，是 1966年邢台地震后首先由周恩来总理倡导的，1972 年正式确立为地震工作方针。随着历史时期的变迁，地震工作方针的表述有所不同，但以预防为主的核心思想却从未改变。历次大地震的教训也表明：
6、一次大地震的发生可以造成巨大的人员伤亡和财产损失，要做到减少人员伤亡和财产损失，必须坚决地贯彻以预防为主的指导思想，认真做好震前的防御工作。但地震是一种自然现象，人类不可能控制地震，地震的发生是不可避免的，所以在做好震前防御工作的同时，还必须实施有效的救助。震后救灾与重建是防震减灾的四个环节之一，这表明，救灾活动对于减少地震造成4 的人员伤亡和财产损失有着十分重要的作用。历次地震的救灾实践表明：救助工作不仅对挽救灾区人员伤亡、减少财产损失有着重要作用，而且对灾区生活的恢复和安定以及对灾区的社会恢复与重建都是十分重要的。所以，在预防为主的思想指导下，必须强调防御与救助相结合。因此，本条所确立的以
7、预防为主，防御与救济相结合的防震减灾工作方针，既突出了预防工作是人民政府和有关部门或者机构从事防震减灾工作所必须关注的工作重点，同时又强调了防御与救助两个方面的工作必须相互结合，才能收到减轻地震灾害的效果。中华人民共和国防震减灾法第四条：县级以上人民政府应当加强对防震减灾工作的领导，将防震减灾工作纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入财政预算。【释义】本条是关于县级以上人民政府有关防震减灾工作职责的规定，包含了三个方面的内容：一是应当加强对防震减灾工作的领导。防震减灾是一项社会公益事业，政府加强对防震减灾工作的领导，是履行政府职能的体现。地震的发生虽然不可避免，但是地震灾害是可以防御与减
8、轻的。因此，面对地震给人类生命带来的威胁，为了有效保护人民生命和财产安全，必须在政府的统一领导下，采取积极的防范措施。二是将防震减灾工作纳入本级国民经济和社会发展规划，这是促进防震减灾事业与经济社会协调发展的需要。国民经济和社会发展规划是国家加强和改善宏观调控的重要手段，也是政府履行经济调节、市场监管、5 社会管理和公共服务职责的重要依据。地震灾害是群灾之首，把防震减灾纳入国民经济和社会发展规划之中，一方面增强防震减灾整体能力，是国家总体规划的必要内容，另一方面编制防震减灾的专项规划，这是推进防震减灾事业发展，逐步增强防震减灾整体能力的根本保证。三是将防震减灾工作所需经费列入财政预算，保证防震
9、减灾工作的正常开展。防震减灾工作的目的是为社会提供公共服务，是为了保护人民生命财产安全，是为了预防和减轻地震灾害对经济社会发展造成的负面影响。以法律制度的形式将防震减灾工作所需经费列入财政预算，是促进防震减灾事业持续发展的根本保障。中华人民共和国防震减灾法第五条：在国务院的领导下，国务院地震工作主管部门和国务院经济综合宏观调控、建设、民政、卫生、公安以及其他有关部门，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好防震减灾工作。县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构和其他有关部门在本级人民政府领导下，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好本行政区域的防震减灾工作。【释义】本条是对防震
10、减灾工作管理体制的规定。防震减灾工作是一项社会公益事业，是国家公共安全的重要组成部分，国务院对防震减灾工作的领导，既是国务院履行防震减灾政府职能的体现，也是促进防震减灾事业又好又快发展的组织保障。防震减灾工作作为一项社会系统工程，时序上涉及震前、震时和6 震后，内容上涉及监测预报、灾害预防、应急救援和恢复重建等诸多方面，工作涉及各行各业、各个领域，需要各相关部门共同参与，所以防震减灾工作需要在国务院领导下进行。同时，防震减灾是围绕地震而开展的相关工作，管理职能涉及方方面面，推进防震减灾工作的开展，地震部门需要与其他相关部门按照职责分工、各负其责，密切配合。目前，全国各省、自治区、直辖市都设立了
11、地震工作主管部门，实行以中国地震局为主与省、自治区、直辖市人民政府双重领导的体制。市、县地震工作机构由当地市、县人民政府领导。基于此，本条规定赋予县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构管理防震减灾工作的职能。同样，县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构在履行职能时，必须在本级人民政府的领导下，与有关部门按照职责分工，各负其责，密切配合，以达到共同做好当地防震减灾工作的目的。中华人民共和国防震减灾法第七条：各级人民政府应当组织开展防震减灾知识的宣传教育，增强公民的防震减灾意识，提高全社会的防震减灾能力。【释义】防震减灾宣传教育是防震减灾工作的重要组成部分，是地震灾害预防中
12、非工程性预防的重要措施，是为防震减灾工作奠定群众基础的重要途径，是提供全社会防震减灾能力的重要保障。因此，本条规定了各级人民政府组织开展防震减灾知识宣传教育的基本职责。要求各级政府组织开展防震减灾知识7 的宣传教育，增强公民的防震减灾意识，提高全社会的防震减灾能力。防震减灾知识主要包含地震监测预报方面的知识、地震灾害预防方面的知识、地震应急方面的知识和震后救灾与重建方面的知识。很多地震灾害的实践表明，自救和互救是地震灾害发生后，灾区基本救助形式之一，而具有防震减灾知识和防震减灾意识的公民，他们的行为选择往往具有理智性和科学性，往往能获得保护自我以及保护他人的良好效果。所以，提高公民在地震灾害中
13、自救、互救的能力，对应急救助十分重要，尤其是对挽救生命损失是至关重要的。中华人民共和国防震减灾法第八条：任何单位和个人都有依法参加防震减灾活动的义务。国家鼓励、引导社会组织和个人开展地震群测群防活动，对地震进行监测和预防。国家鼓励、引导志愿者参加防震减灾活动。【释义】本条是关于任何单位和个人都有参加防震减灾活动义务的规定。防震减灾活动的根本目的在于保护人民生命免造损害，保护国家财产、集团财产和个人财产免造损失，这就决定了参加防震减灾活动应当成为全社会的共同义务。事实上，防震减灾活动既包括人民政府及有关部门或者机构依法履行自身职责的从事防震减灾工作的行为，也包括社会组织和公民依法参与防震减灾活动
14、的行为。国家以法律规定的形式明确了参加防震减灾活动是全社会的法定义务，使防震减灾活动中的一些8 重要社会关系具有法律关系的性质，进而发展有利于防震减灾的社会关系。防震减灾作为一项重要的社会系统工程，要实现最大限度地减轻地震灾害所造成的损失的任务，就不惜依靠科技、依靠法制、依靠全社会的共同参与，开展群测群防工作和组建志愿者队伍正是满足社会参与的重要举措。几十年的经验表明，群测群防工作在短临预报和在紧急情况下带动周围群众作出应急响应中发挥着重要作用，为我国多次地震实现成功短临预报起到了不可替代的作用。同时，由于防震减灾活动是一项复杂的系统工程，因此应当对有志参与其中的志愿者进行必要的管理，引导他们
15、、训练他们、使其具有高度的组织纪律性，具备一定的专业知识和技能。第二章 防震减灾规划防震减灾规划是以防震减灾为对象编制的规划。该规划的宗旨主要是提高我国防震减灾公共服务水平，完善防震减灾社会管理技术和物质基础，重在提高全社会的防震减灾能力。它是政府履行社会管理和公共服务职能的重要内容；是指导防震减灾事业发展，审批重大项目，安排政府投资的依据，对政府开展防震减灾工作具有指导作用。本章规定了防震减灾规划的编制、组织实施、备案和编制原则、内容、编制的公众参与以及执行、修改等内容。防震减灾专项规划的编制主体是国务院地震工作主管部门9 和县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，同时，由于防震
16、减灾关系到社会的方方面面，所以在编制规划时，应当会同同级有关部门共同进行，保障防震减灾规划与国民经济和社会发展总体规划、各专项规划、不同灾种规划等之间的衔接。由于我国不同区域地震危险性、区域经济发展的不均衡性以及不同社会群体对生存和生命安全认知的差异，就必须根据当地的实际情况对防震减灾工作进行统筹安排，最终经同级人民政府批准后组织实施。编制防震规划，应当遵循统筹安排、突出重点、合理布局、全面预防的原则，以震情和震害预防为基础，进行编制。规划的内容包括：震情形势和防震减灾总体目标，地震监测台网建设布局，地震灾害预防措施，地震应急救援措施，以及防震减灾技术、信息、资金、物资等保障措施。第三章 地震
17、监测预报地震监测预报是防震减灾的基础环节。地震监测预报包括监测地震、预测未来地震发生的科学技术工作和地震预报发布的行政管理工作。地震监测预报的科学技术内容包括为获取与地震有关的信息所开展的地震活动与地震前兆信息的检测、传递、处理和分析，以及在此基础上进行的对未来可能发生地震的时域、地域和强度的预测。中华人民共和国防震减灾法第十八条：国家对地震监10 测台网实行统一规划，分级、分类管理。国务院地震工作主管部门和县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，按照国务院有关规定，制定地震监测台网规划。全国地震监测台网由国家级地震监测台网、省级地震监测台网和市、县级地震监测台网组成，其建设资金和
18、运行经费列入财政预算。【释义】本条是关于地震监测台网规划和管理原则的规定。第一款原则规定国家对地震监测台网实行统一规划，分级、分类管理的制度。我国地域辽阔，地震分布广，地震活动具有分带的区域特征；我国经济发展也不平衡。因此，要实现对全国地震活动的有效监控，必须根据震情和经济承受能力，对全国地震监测台网实行统一规划，保证上下级规划相衔接。第二款规定明确了地震监测台网规划由国务院地震工作主管部门和县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，按照国务院的规定制定；第三款规定明确全国地震监测台分为三个层次，并规定其建设运行所需资金列入中央和地方财政预算。原则上讲，就是中央管理的台站，建设投资由中央财政承担，地方管理的台站，其建设投资由地方财政承担。中华人民共和国防震减灾法第二十条：地震监测台网的建设，应当遵守法律、法规和国家有关标准，保证建设质量。
