1、1中共中央党校学报|田国强、陈旭东：中国经济新阶段的发展驱动转型与制度治理建设田国强、陈旭东：中国经济新阶段的发展驱动转型与制度治理建设来源：中共中央党校学报2015 年 10 月第 19 卷第 5 期 作者：田国强 陈旭东摘要：尽管现有的发展模式让中国经济在过去三十多年取得巨大成就，但它只是一种追赶式发展模式，展望未来，之前的成功模式对从要素驱动转向效率驱动乃至创新驱动的发展模式不可能延续。从理论、历史和统计三位一体进行学理性分析，中国经济超预期大幅下滑的深层次原因更多是制度层面上的问题，是市场化改革不够深入、政府与市场及社会治理边界不够合理、市场经济制度不够完善造成的。中国需要尽快从要素驱
2、动转向效率驱动、创新驱动，其关键是进一步地解放思想，推进改革开放，让中国沿着经济自由化、市场化、民营化道路前进，让市场在资源的配置中真正发挥决定性作用和让民营经济发挥主要作用。市场化改革千头万绪，民营经济主体化、金融市场自由化、土地要素市场化是三大重要切入口。与此同时，为了增强改革的执行力和发展的驱动力，还需要从法治、执行力和民主监督三个维度加强综合治理，推动政府善治，建设有限、有为政府。关键词：经济发展；驱动转型；改革治理导论中国正处于经济发展驱动转型与国家治理现代化的关键阶段。当前实体经济却面临着非常棘手的发展困境和挑战，2014 年中国经济延续了前两年的增长下滑态势且跌幅不断拉大，经济增
3、速创下 1990 年以来的年度增速新低，今年上半年经济增速又进一步大幅下滑至 7%，且有很大可能会进一步下滑，并伴随着通货紧缩加大的风险 1。如2果任由这种下滑势头发展下去，将必定导致包括改革滞后、产能过剩、就业困难、收入下降、资金外流、金融安全（大量坏账）、预期恶化从而严重影响社会、经济稳定等一系列严重问题。在当前世界经济形势基本面总体不错、国内政治经济形势那么稳定，是什么因素造成了这种持续下行的颓势呢？这种实际经济增长率的持续过快下滑，难道真的是“新常态”下的态势，是潜在增长率的极速放缓所造成的吗？毫无疑问，由于要素收益递减客观经济规律，中国经济增长的中枢已经下移。但是，这个下滑程度不应像
4、当前这样来得那么快、那么大。即使抛开深化改革治理等制度建设方面带来的可能红利不论，仅从劳动力、资本和全要素生产率等方面看，中国经济潜在增长率并未大幅下滑，仍有保持中高速增长的潜力。那么，又是什么原因拉大了实际增长率与潜在增长率之间的差距？继而，如何缩小二者之间的差距，使潜在增长率得到充分释放？如果不找出问题的内在根源，不分析深层次的内在原因，而仅仅只是指出问题的表象和我们需要做什么，不是试图从根源上去找原因，从制度层面上去解决问题，那么很容易采用治标不治本，头痛医头脚痛医脚的方式去解决问题。因而，更重要的问题应该是怎么改、谁去做、怎么做的问题，也就是方向性、原则性、制度性安排首先需要明确：是让
5、市场发挥决定性的作用，还是让政府发挥决定性或主要作用？是让国有企业发挥主导作用，还是让民营经济发挥主体作用？这里的主体作用是指就业岗位、产值贡献、创新驱动等方面起主要作用。尽管现有的发展模式让中国经济在过去三十多年取得骄人的巨大成就，但它只是一种追赶式的发展模式，展望未来，之前的成功模式对从要素驱动转向效率驱动乃至创新驱动的发展模式是不可能延续的。我们的分析表明，随着要素驱动红利衰减，单纯靠要素驱动、政府发挥主要作用及国企发挥主导作用的经济发展方式不再具有可持续性，再加上政府施政过程中出现的严重不作为的问题以及对“新常态”的理解偏差等多重因素叠加，导致了当前中国经济增长持续大幅度下滑，其背后的
6、深层次原因是市场化改革不够深入、政府与市场及社会治理边界不够合理、市场经济制度不够完善造成的。1上海财经大学高等研究院“中国宏观经济形势分析与预测”课题组：2015 年中国宏观经济形势分析与预测年中报告：风险评估、政策模拟及其治理，2015 年 7 月。3实际上，党的十八届三中全会的定论十分正确，即要让市场在资源配置中发挥决定性的作用，推动国家治理体系和治理能力的现代化。中国经济要实现又好又快的可持续性发展和长治久安，关键还在于正确理解发展的逻辑与治理的逻辑，并正确处理二者之间的内在逻辑关联、辩证关系。现代市场制度不可替代，市场须发挥基础性和决定性作用，其关键是政府的定位必须恰当，除非市场失灵
7、，或处于危机情况，政府不应该去干预。只有合理界定政府与市场、政府与社会之间的治理边界，通过三者各归其位又互动互补的综合治理，才能真正实现又好又快的发展 1。但是，决议和现实反差巨大。一遇到情况，许多地方仍然是一如既往地按照惯性思维、惯性做法（如政府主导经济发展模式）去处理问题。不知道治理有个度，也有好的治理和坏的治理之分，简单地将治理等同于统治或管制。一旦遇到问题，就想到或仍采用政府主导的方式去解决，其负面作用很大，不可能让市场发挥决定性作用，中国就仍然面临的是一个发展型的政府，仍然会一如既往地出现“重政府轻市场、重国富轻民富、重发展轻服务”的“三重三轻”现象。由于没有明确怎么改、谁去做、怎么
8、做的问题，一旦缺乏了方向感，就很容易导致急病乱投医，甚至引起争论，让人们在中国的改革和走向及国家发展方向上众说纷纭，使之改革充满着对立和冲突，具有很大的风险和变数，中国改革大业面临着极其复杂的局面，政治干扰经济，借改革中出现的问题，怀疑甚至是否定改革开放的正确大方向，将经济问题上纲上线到阶级斗争、政治层面和意识形态方面的问题，这将无法形成上下一致的改革共识，影响社会和谐稳定。如许多人混淆概念，将市场化等同于私有化，将个体和民营经济等同于私有经济，将公有经济等同于国有经济，然后利用这些混淆，曲解中央政策如将让市场在资源配置中发挥决定性作用简单认为是私有化，从而一味地反对进一步深化改革，大事上纲上
9、线，使之无法达成改革共识，深层次的改革更加谈不上。由于对这些没有一个明确的态度，让大众感到迷惑，好不容易凝聚起来的改革共识正在涣散，这就使得基层深化改革的具体执行者没了方向感，在这种情况下“多做多错、少做少错、不做不错”自然就成为最优的选择，其表现形式就是不作为，改革也就没了主心骨。据最近人民论坛一项调查显示，在 8000 多份调查问卷中超过 70%的受访者认为，“想改革、谋改革、善改革的干部比例不到 40%”。1详细讨论，见田国强、陈旭东：中国改革：历史、逻辑和未来，中信出版社，2014 年 7 月。4并且，由于中国仍然是一个政府主导的经济，各级政府对从事经济活动的各种程序审批、项目审批、准
10、入壁垒依然众多，维护和服务性的有限政府、有效政府的目标还远没达到，从而政府部门办事效率的高低成为影响发展包括经济发展的重要因素。尽管强力反腐肃贪非常必要，但由于深层次的市场化制度性改革没有完成，有效市场和有限政府没有到位，其副作用以及目标管理欠缺等造成了政府官员的不作为，也就成为经济增速下滑的另外一个重要影响因素。经济增长的“新常态”应该是中高速，即使下降，也是缓慢下降，这样大幅度下降肯定不正常。我们需要纠正 GDP 中心主义，因为它造成了环境污染、公共服务不足等问题。但是，我们不能完全不要 GDP 指标，而是把教育、社保、生态、环境等公共服务指标同时放入政绩考核体系。党的十一届三中全会和十八
11、届三中全会的决议都是纲领性文章，都有重大历史性意义，但让人感觉还是有不小差异，其最大区别就在于前者决议中要做的事情很快就落实下去了，对于改革有高度的共识，且从上到下提升了一批改革的干将作为改革破题者、推动者和操盘手，很快就形成了改革开放的大好局面。与此同时，中国改革开放关键过程中都是理论探讨先行，在关键的时候往往能得到中央高层的权威表态和一锤定音。十一届三中全会对关于真理标准问题的大讨论、1992 年邓小平南方谈话对关于计划与市场关系问题讨论的一锤定音，就是对于改革方向的确认和定向，很快统一了思想，形成了上下联动的共识，对其后的市场化改革开放有不可磨灭之功。从这个意义上讲，中国经济的可持续发展
12、关键不是靠众多短期性的政策组合，而必须要在根本性、制度性、方向性的问题上取得共识，同时形成为改革发展而竞争的良好态势。否则，出台的政策也可能是与长远发展目标不兼容的，或者得不到贯彻执行。中国是一个转型加转轨的经济体，不仅需要进行经济结构的调整，更需要进行经济体制的结构和制度转换。一个发展经济体转向发达经济体的过程一定是从要素驱动向效率驱动升级，这就需要让市场发挥决定性作用，然后再到创新驱动，这需要民营经济起主导作用。技术创新、商业创新主要靠民企，靠市场激励驱动，而不应由政府和国企主导。因此，需要深入进行理顺政府与市场、政府与社会之间治理边界的制度性和结构性改革，消除不利于企业创业创新和挤压民营
13、经济的制度性障碍，真正让市场在资源配置中发挥决定性作用，是顺利跨越潜在的“中等收入陷阱”、促进中国经济向效率驱动乃至创新驱动转变的关键所在。5一、增长瓶颈的根源在于发展驱动和经济体制双转型滞后一般而言，一个经济体在一定的时期内增长放缓主要有两种，一是周期性的，二是结构性的，亦即因经济社会发展、科学技术发明和创新导致的结构性变化。当前中国经济持续下行有一定周期性的原因，但更多的是来自自身经济结构的问题，如产业升级、产业结构、需求方式转变等问题。除了这两个原因外，中国更面临着发展驱动和经济体制双转型滞后的问题，这才是导致中国实际经济增长低于潜在经济增长更为关键的根源因素。首先，中国作为一个发展中国
14、家，与其他任何一个发展中国家一样，都面临发展驱动的转型问题，都需要经过三个特定的发展阶段：要素驱动、效率驱动和创新驱动。由于边际收益递减的客观经济规律，要素驱动仅仅是阶段有效的，未来中国经济的可持续增长和发展依赖于向效率驱动、创新驱动的转变。但是，这样的转型驱动是有前提的，有赖于市场经济的完善，否则驱动转型不可能成功。需要指出的是，在中国经济从要素驱动向效率驱动乃至创新驱动的转变过程中要素的作用依然不可或缺，只是不能再过多地依靠规模投入，而要通过一系列体制机制尤其是土地制度、户籍制度和金融制度方面的改革深化使土地、劳动力、资本这三大基本要素在企业家精神和创新精神的驱动下自由流动、优化组合，进而
15、实现效率提升和创新激活。其次，更关键的是中国还面临体制转型的问题。这是由于，效率驱动乃至创新驱动能否实现，关键还在于经济体制向现代市场体制转型能否成功。尽管与改革开放之前的计划经济体制相比，中国的市场经济已取得了长足的进步，但与成熟市场经济发达国家相比，现代市场经济体制还远未完善建立。通过短期宏观调控对经济增长放缓的治理有一定成效，但治标不治本，只能适当采用，否则有后遗症。更为根本的结构性问题和治理问题，是长期以来以要素驱动、政府主导、国企挤压为特征的经济发展模式造成了经济增长的动力枯竭、行业垄断、政府负债、产能过剩、效率低下、民营经济发展不足、企业竞争力低下、国富民穷、贪腐猖獗、腐败消费、民
16、间消费疲软等突出问题，由此也导致社会不公、矛盾激化。这些都需要从长期治理的角度入手通过进一步完善现代市场经济制度来加以解决。二、五重原因叠加导致中国经济增长超预期大幅下滑，追赶6式经济发展方式已不再具有可持续性归纳起来，要素驱动红利衰减、政府主导动力枯竭及国企产能过剩挤压民营经济的发展方式不再具有可持续性，再加上政府施政过程中出现的严重不作为的问题以及对于“新常态”的理解偏差，这五重原因的叠加，导致了当前中国经济增长持续大幅度下滑，具体如下。其一是要素驱动红利衰减、增长中枢下移。要素驱动在过去相当长的一个时期里为中国经济增长做出了巨大贡献，这是客观事实。然而，从长远看，由于边际收益递减的客观经
17、济规律，在生产率下降的同时伴随着要素的成本会不断上升，要素驱动的发展模式是不可持续的。因为要素驱动本身是要素市场发育不充分的前提下，通过非市场行为压低要素价格而产生的不合理却阶段性有效的竞争优势，易于导致高投入、高耗能、高排放、高污染、低经济效益、低劳动力回报、低创新附加值的粗放式经济发展方式。随着人口红利、资源红利、环境红利等要素红利的衰减，加上国际贸易壁垒高筑、其他新兴经济体崛起等外在持续压力，这一发展模式显然无法继续推动中国从中等收入国家向高收入国家迈进。需要指出的是，由于区域差异、个体的生产力差异以及经济发展驱动的转换需要一个过程，发展驱动转换不应是一刀切或一蹴而就的。由于对中国经济发
18、展驱动转变的认识不清，误以为从要素驱动转向效率驱动、创新驱动，就是完全不要发挥要素规模投入的作用了，许多地方政府过早、过快地通过“腾笼换鸟”、“机器换人”等使得一些产业或主动或被动地转移到东南亚一些国家去了。这恐怕也是造成中国经济增长大幅下滑的一大原因。实际上，从要素驱动转向效率驱动、创新驱动，不是一个简单的单向迭代、完全替换的过程，它反映的是占据主导驱动的变化，后一阶段同样需要前一阶段的高度发展作为奠基，原有驱动因素作为存量和重叠还依然要发挥重要作用。否则，两头落空也会使经济增长失去动力。并且，尽管由于要素收益递减客观经济规律，中国经济增长的中枢已经下移，但是这个下滑程度不应像当前这样来得那
19、么快、那么大。即使不考虑深化改革和加强治理等制度建设可能带来的改革红利，从劳动力、资本和全要素生产率等要素的中长期基本面看，中国经济潜在增长率没有出现大幅下滑，5 到 8 年内有望继续保持在 7%以上。当然，我们也不像一些论者想象的那么乐观，认为未来 20 年中国都还能实现 7%乃7至 8%的经济增长。靠一味消耗资源和危及生态环境的粗放式发展这也许可达到，但其长远代价也是更为巨大的。其二是政府主导动力枯竭、公共服务功能欠缺、内生增长匮乏。中国依然是一个政府主导型的市场经济，这是因为在过去以 GDP 增长为主要衡量指标的晋升锦标赛中，地方政府官员有很强的激励来拉动经济增长以取得政绩回报。在 19
20、94 年分税制改革之后中国的财政体制是“上面千条线，底下一根针”，地方政府的财力和事权本身是不匹配的。1997 年土地招标以及住房制度改革重塑了中国的发展模式，由于土地要素市场的政府垄断供给，使得“以地生财”的土地财政，再加上地方抵押借债成为地方政府的重要财政手段。于是，以城镇化为背景，土地要素的城乡流转成为中国过去 20 年经济增长的主要动力，一定程度上起到了“加速器”的作用。但是，在此过程中也产生了大量问题，如暴力强拆、破坏生态、破坏古迹、破坏文物等等，成为社会矛盾的一大导火索。对于政府本身而言，这也带来了一个恶性循环。一方面，政府凭借垄断的土地征用权，形成了以土地作抵押的新的融资渠道。2
21、007-2013 年间，84 个重点城市的土地抵押面积从 192.5 万亩增加到 605.9 万亩，抵押贷款从 1.33 万亿上升到 7.76 万亿 1。借助金融和资本的杠杆，中国经济在高速增长的同时也形成了高杠杆和泡沫化。另一方面，这些抵押贷款包括其他地方政府债务很大一部分又是靠土地出让收入来偿还的，这就使得地方政府有很大的激励来做大土地财政。2014 年地方土地毛收入已经占到地方一般公共预算本级收入的近六成。如果土地市场发生较大波动，地方政府的融资平台的不良贷款率就可能较快上升，其中蕴含着巨大的地方债务和金融风险，是不可持续的，使得政府主导经济发展的动力枯竭。同时，政府的发展属性过强，服务
22、功能欠缺，还带来一个后果就是使得居民消费意愿和消费能力不足。政府依然在许多本应由市场发挥资源配置作用的地方占据主导地位，成为市场利益主体，挤压了居民的市场激励收益机会。政府财政用于固定资产投资、行政管理支出、“三公”消费方面的支出太多，而用于公共服务和社会保障方面的支出不足，基本公共产品的供给严重不足和不均衡，这就使得居民预防性储蓄过1邵挺：别了，土地财政，中国发展观察，2009 年 3 月。8多，消费异常孱弱，无法形成真正内生的发展驱动力。2014 年中国居民消费的 GDP 占比仅约 38%，还不到美国的一半，与俄罗斯 55%的水平相比也有不小差距。中国经济的可持续发展，要求中国必须从生产型
23、社会向消费型社会转型，当然这有一个渐进的过程。其三是国有企业产能过剩、挤压民营经济，经济活力下降。时至今日，国有经济的规模依然很大，国有企业在一些地区和重要行业中的垄断地位非但没有削弱，并且还在加强。观察今年上半年各省经济增长数据，可以发现一个现象，即国有经济比重越大、民营经济越不发展的省份往往经济增速越靠后，下降的越快，如东三省的辽宁仅为 2.6%，黑龙江、吉林也是倒数几位，均滑出了经济增长合理区间，越是民营经济活跃的地方，经济增速下降较小，如浙江、广东等省。在国有企业比重过大的地区，国有企业往往凭借控制资源能源与优先获取金融资源的优势而占据过多要素，而这些地区的民营中小微企业则面临比其他地
24、区民营经济更为突出的融资难、生产成本高问题，发展严重受限，这就使得当地市场没有一个良性的竞争机制，经济活力下降。2008 年中央“四万亿”经济刺激计划很多资金就是流向了本来就资金充裕的国有企业，这带来的一大后果就是重复投资、无效投资的不断累积，经济的造血机制不足。国家统计局统计显示，2013 年末我国工业企业产能综合利用率基本低于 80%，近一两年来进一步降低，一些行业已属于绝对过剩行业。以钢铁产业为例，目前我国大约有12 亿吨粗钢年产能当量，按照今年上半年的粗钢产量粗略计算，全年产能利用率不足70%。这仅仅是冰山一角，中国产能过剩的行业远不止于此，此外像煤炭、电解铝、水泥、平板玻璃、造船等等
25、都有超过 30%以上的产能过剩率，行业利润大幅下滑。这些都是自我循环的结果，为了要追求更高的增长，就用增长来刺激增长，用资源生产资源，这样的反复循环的结果就产生了大批过剩产能，企业大面积亏损。此外，各地方政府大都照搬中央政府 2009 年提出的七大战略新兴产业及其后扩展的九大战略新兴产业振兴规划，由政府财政补贴扶持和指定技术路线，使得风电设备、伏电池等许多战略新兴产业一哄而上，同样出现了严重的产能过剩。这些过剩产能如化解不及时、不到位，通货紧缩的风险就会进一步上升，加剧经济下行的趋势。政府主导型经济和国企垄断不仅导致产能过剩、效率低下，同时也导致了贪污腐败猖獗、腐败消费旺盛和民间消费疲软。客观
26、而言，过去相当长一个时期来自政府部9门的奢侈性消费、铺张性消费本身及其相关产业拉动效应，也曾经是中国经济增长的一大动力，但这是一种畸形消费。在“八项规定”、“十五条禁令”等出台和落实之后，许多最浮华、利润极大的高档消费行业就受到很大打压，如高档酒店、饭店、会所、化妆品、营养品以及金银财宝、古玩字画等出现生产过剩，消费需求远没有以前旺盛，并影响了其他相关产业。其四是政府自身的目标管理缺失、不作为现象严重。新一届中央领导集体看到了腐败问题的严重性，将其提升到了亡党亡国的高度，于是深入推进反腐倡廉，这对于整顿吏治、净化政风、制约权力无疑是非常必要和及时的，但由于中国依然是一个政府主导型经济，还不是一
27、个市场发挥决定性作用的经济，驱动转变所需的市场制度要件还不健全，没有跟上，对在很大程度上仍还处于“重政府轻市场、重国企轻民企、重国富轻民富”，简政放权改革还有很长路要走的体制转型中国经济而言，如果仅仅重反腐倡廉而轻目标管理，就容易导致不作为，包括政策不作为和做事不作为，使得“银行的钱难以贷出去、财政的资金难以用出去、各种审批手续难以批出去”的“三难”现象比较普遍。政府与经济活动至今密切相关，市场仍未发挥决定性的作用，政商关系仍密不可分，“跑项目、拿批文”是其一大特征。当前各级政府对从事经济活动的各种程序审批、项目审批、准入壁垒依然众多，维护和服务性的有限政府、有效政府的目标还远没达到，从而政府
28、部门（无论是否该管的）办事效率的高低成为影响发展包括经济发展的重要因素。一旦影响了政府官员的办事积极性，增长动力就会衰减，从而更一步地加剧了经济增长的下滑。2014 年中国经济增长没有达到预期目标以及今年上半年经济增长的进一步下滑，经济目标管理缺失从而办事不积极、不作为，直接导致中国经济实际增速与潜在增速的缺口扩大。其五是对“新常态”的理解出现偏差。这也是一个重要原因。“新常态”是指粗放式的高投资、高消耗、高污染所支撑的高速增长不能再继续下去了，而是在提高市场效率与社会公平正义安定有序治理方面要有新作为，使得仍处于提升发展阶段（还没有进入平衡增长轨道）的中国经济保持一个中高速增长。由此，放弃粗
29、放式高速增长的旧常态和提倡政府简政放权及减少政府的越位，绝不应与不作为、放任经济放缓划等号，更不意味着经济增长的大幅、过快下滑，从而自我放松对实现经济增长目标10的坚定承诺和责任心态。这种认知上的误区如不清除，继续放任这种做法，按照这样的下降速度持续发展下去，实际经济增长率继续大幅下滑也大有可能。以上提及的五大原因导致了中国经济增长持续过快地大幅下降，不过其背后，是制度层面的原因，归根结底还是市场化改革不够彻底，说明了合理制度安排的至关重要性。不同的制度安排将导致不同的激励反应，不同的权衡取舍，进而导致不同的结果。还是邓小平说的好：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好
30、事，甚至走向反面。” 1中国经济的效率由于现代市场制度远未建立而非常低下，靠民营经济为主的创新驱动还根本谈不上，如不及时应对，就会大大地增加滑入“中等收入陷阱”的可能。这些解决了，加上政府施政效率和行政效能的提升，未来 5-8 年内中国保持一个中高速的经济增长是完全可能的。三、市场机制不可替代，创新驱动、转型发展呼吁深层次市场化的改革如前所述，中国经济增长突然失速背后的深层次根源是制度的原因，是政府与市场之间的治理边界尚未得到合理界定，市场在资源配置中的决定性作用和民营经济的主体作用远未得到充分发挥，使得原有的经济发展方式不具有可持续性。在从政府主导型经济向市场决定型经济转变的这个过渡阶段中，
31、政府的不作为、乱作为又使得经济增长过快过大地偏离了潜在增长率。潜在经济增长率的释放需要通过发展驱动转变和结构性、制度性改革，从要素驱动转向效率驱动、创新驱动，与之相伴的是，中国经济制度改革的路径需要实现从经济自由化向市场化、民营化 2的跃迁，通过深化市场导向的改革进一步完善现代市场经济制度，牵引经济社会制度的合理化转型。为了推动向效率驱动、创新驱动转变，中央政府近年来先后提出了“一带一路”“京津冀经济圈”“长江经济带”“中国制造 2025”“自贸区”“大众创业、万众创新”等国家层面的经济战略。近期又将“互联网+”提升至国家发展战略层面，这与中1邓小平：“党和国家领导制度的改革”，邓小平文选（第二卷），人民出版社 1994 年版，第 333 页。2田国强：中国国营企业改革与经济体制平稳转轨的方式和步骤中国经济改革的三阶段论，经济研究，1994 年 11 月。
