1、1两级管理警务运行模式的探索与实践【摘要】：上海市监狱管理局在监狱现代化发展过程中，提出了现代警务机制的理念，明确了监狱向“集约型、矫治型、专业型”发展的目标，并从 2010年起全面推行两级管理警务运行模式，将监区结构由横向分层调整为纵向分工，设立了四个警务组，构建了监狱转型发展框架。经过四年多的实践，各监狱在践行现代警务机制、推进两级管理体制过程中，不同程度遇到发展的瓶颈，制约了机制体制改革优势的发挥，影响了监狱现代化发展的进程，究其原因就是基层监狱对现代警务机制理念的研究和探索还不够，没有找到两级管理体制的实现路径。为此，监狱在完成形态调整的基础上，将深化两级管理警务运行模式作为突破口，以
2、“集约高效”和“专业发展”为抓手，以“岗位设置科学，职责界定明晰，系统联动一体，考核评估有力，集约规范专业，警务运转高效”为路径，积极探索现代警务机制内涵式发展的道路。【关键词】：现代警务机制 两级管理 警务运行模式引言当前，中国社会处于快速发展的时期，经济的高速发展，使人民的生活水平得到大幅提升和充分保障，而改革开放和现代化建设也使社会呈现出多元化、多层化的利益格局，在这样的经济社会结构背景下，我国也进入到人民内部矛盾多发的时期，人民群众对政治体制改革越来越关注，要求也越来越高。同时，十八大、十八届四中全会都明确提出了全面推进依法治国的总目标和重大任务，我国走向法治国家的目标越来越清晰，依法
3、治国的进程也越来越快。而从上海监狱自身的发展来看，如何科学配置警力资源，保持高效运行状态，如何创新警务模式，解决“资源有限”与“任务加重”的矛盾，都是监狱必须深入研究，2并有所突破的重要课题。为此，监狱结合工作实际情况，认真学习现代警务机制理论，全面总结分析近几年两级管理体制对监狱工作影响的基础上，以建设现代警务机制为统领，以遵循监狱工作运行规律为依据，以理顺警务运行机制为内容，以促进民警专业发展为基本要求，以建立“集约型、矫治型、专业型”监狱为追求目标，依照“发展导向、需求导向、专业导向” ，对民警工作岗位进行科学配置，着力对警务运行内容进行科学区分，对警务运行流程进行科学梳理，积极构建符合
4、现代警务机制要求的两级管理警务运行模式。一、深化两级管理警务运行模式的价值2010 年上海监狱大力推行的两级管理模式，是在全面客观分析新形势新任务前提下，立足当前、着眼长远作出的一项战略抉择，是上海监狱在新时期新阶段为回归主业、凸显职能，在体制机制层面进行的一场重大变革，为上海监狱的现代化发展描绘了宏伟的蓝图，构建了结构的框架。（一）两级管理模式（设计框架分析）推行两级管理模式，使上海监狱完成了从三级到两级的组织结构调整，在传统“监狱监区分监区”三级的管理架构中，仅保留“监狱监区”两个层级，减少了一个工作层级，凸显了工作效能，充实了基层警力，民警直接管理得到加强，履职能力得到提升，极大地促进了
5、监狱工作的发展。1、两级管理模式的内涵在由三级管理模式向两级管理模式的结构调整过程中，并不是简单抽去分监区，而是撤销三级管理模式下所有的监区、分监区，然后以监区民警常量为基准，结合监狱押犯数量、物理结构等因素，重新设置监区，规范监区建制。 1其中，两级管理模式的重要特点之一就是在监区内部设置了 4 个专业警务组 2。设置警务组就是将原先的横向分层调整为纵向分工，其目的就是要突出其专业性，淡化其行政性，明确了警长是业务工作的牵头人，而非一级行政职务。同时，警务组兼有教研组、项目组和学习型组织的综合特点，警务组的职能立足于监区综合性、创新性和探索性工作，对现有工作进行评估、改进和提1 . 郑善和.
6、桂晓民.金小林等.传承 转型 奋进上海监狱现代警务机制建设探索与实践.65.2 警务组是负责开展罪犯日常管理教育工作的非行政专业团队，包括教育改造警务组、劳动改造警务组、狱政管理警务组和安全警戒警务组。3高，包括信息收集、分析和评估，针对问题制定对策、研究制订工作方案，研究专业课题，解决监区的重点工作、专业项目和疑难问题，为监区或上级部门的决策提供基础资料和建议等。 32、两级管理模式的作用长期以来，三级管理模式在监狱工作中发挥了举足轻重的重要作用，但随着社会发展对监狱工作的要求不断提高，新形势、新情况下，已经很难满足监狱现代化发展的需求，甚至在一些方面已经暴露出不适应的地方，而推行两级管理模
7、式能有效解决这些问题，具有明显的成效：（1）两级管理模式能有效提高警务运作效能。相对三级管理模式中间层级较多，两级管理模式更符合现代管理理念，通过缩减一层行政组织，较好地解决了等级式管理“层次重叠、冗员多、组织机构运作效率低下”等弊端，有利于促进信息传递和沟通，提高决策效率。 4（2）两级管理模式为民警专业发展搭建了平台。三级管理模式下，更强调民警的综合能力，而两级管理模式通过设立四个警务组，将监狱工作分为安全警戒、狱政管理、教育改造和劳动改造四个专业，突出专业能力，较好地促进了监狱工作的专业发展，更有利于民警向专业领域的发展，实现个人价值，获得更高的职业认同感。（3）两级管理模式使基层警力更
8、加充实。由于两级管理减少了行政管理层级，一定程度上实现了警力的精简，使更多民警能充实到一线执法岗位，对于强化民警直接管理，提高监狱执法水平，提高罪犯的管理和教育水平，都有很大的作用。（二）两级管理模式在实践中存在的问题及原因分析虽然，两级管理模式为监狱工作的发展构建了宏伟的蓝图，但作为上海监狱在机制体制方面一次全新的尝试，由于基层监狱对此缺少实践的探索，始终没有找到有效的实现路径，随着两级管理模式的逐步推进，不同程度地暴露出一些问题和不适应的地方：3 . 郑善和.上海监狱两级管理模式：通向集约高效和专业发展的改革和挑战J. 中国司法.2012,(02):104 郑善和.上海监狱两级管理模式：通
9、向集约高效和专业发展的改革和挑战J. 中国司法.2012,(02):1041、推动方式传统。全面推行两级管理以后，虽然在形式上已经完成转型，但部分民警的思想观念，以及工作方式等都没有根本改变，影响了监狱工作向现代化发展的速度。例如， “行政化”的管理现象依旧存在，有的部门甚至出现了“隐形三级”的现象，擅自设置了“楼长” 、 “管段长”等带有明显行政性质的岗位。又如，有的科室“机关作风”依旧明显，习惯于以会议的方式，以“布置检查”的方式推动工作，对工作缺乏有效的过程管理，导致工作推进效率低下。出现这些问题的原因是基层部门对两级管理模式的理念还不清晰，而在无法找到有效路径的情况下，简单地照搬传统模
10、式，以致出现倒退现象。2、民警工作被动。工作依旧是金字塔型的等级权力结构，民警的工作状态仍然是等待上级下达指示，一级等一级，一级看一级的现象比较突出，民警的主观能动性并没有得到充分发挥。例如，监区长每天要花大量时间和精力去布置每一项具体工作，而思考工作发展的时间和精力被大大压缩。又如，基层民警习惯了一切行动听指挥的管理方式，有时候一些举手之劳就能完成的工作，也要等指令才去做，严重影响了工作效率。出现这些问题的原因是监狱工作运转的机制还不清楚，行政管理活力不足，基层民警缺乏自我决策的空间，其主观能动性、工作积极性和创造性受到制约和束缚。3、相互推诿扯皮。推行两级管理后，警务组内部人员数量的配置存
11、在差异，警务组内部岗位设置也存在差异，从而使工作出现推诿扯皮现象，很多工作都难于立即找到责任人，要通过监区领导或者警务组警长才能找到责任人。以教育警务组为例，有的监区设置了 9 名民警，而有的监区只有 3 名民警，工作分工更是大相径庭，而监区内部人员岗位的频繁调整，更加剧了推诿扯皮的现象。出现这些问题的原因是岗位设置还不清晰，虽然各警务组都有工作职责，但由于警务组内部的岗位设置不明确，工作分工不具体，造成具体工作中出现的随意现象。4、忙闲苦乐不均。在工作中，有的民警总是忙于事务性的工作，感觉总有做不完的工作，而又有一些民警似乎一直无事可做，什么工作都和他扯不上边。5例如，监区狱政管理警务组负责
12、做减刑假释材料的民警，每个月都要排摸、收集、整理、制作十来份减刑假释材料，而涉及到的承包监组主管民警却以“这是专业职责”为由将此职责推卸给狱政管理组。又如，由于受到考核的压力，各部门都会将工作多安排给能力相对较强的民警，造成“能者多劳” ，更加剧了忙闲苦乐不均的不合理现象。出现这些问题的原因是民警的工作职责区分还不清晰，基本职责和专业职责之间没有明显的界限，专业职责之间没有区分清楚。5、问题常见多发。虽然推行两级管理模式已经近四年，但日常工作中的常见病、多发病仍未能得到有效遏制，各类问题依旧长期存在，工作的整体水平提高缓慢。例如，每次安全排查都会查出一些长期存在的基础性问题，但似乎又缺乏有效手
13、段解决这些问题，而对问题的解决好像又是个别部门几个民警“单打独斗”的事情，拥有专业优势和更多资源的业务部门参与程度不高。出现这些问题的原因是考核的对象还不清晰，对工作的评价任然是平面的、线状的，考核工作相对简单机械，考核中依然存在“多做多错，少做少错，不做不错”的不合理现象。同时，对于考核者考核责任履行的情况也缺乏有效的监督，考核者本身不受监督和约束，也会导致考核工作带有较大的随意性。（三）深化两级管理警务运行模式的理论依据1、人事管理理论。现代人事管理要求岗位设置时需要打破身份界限，实行岗位管理，这也是深化人事制度改革的内在要求。岗位设置坚持的原则：按需设岗，精简高效，动态调整，依法管理。其
14、中按需设岗是指，在核定的岗位总量、结构比例和最高岗位等级内，按照单位功能、职责任务和工作需要，确定本单位所需岗位的数量、名称、类别、职责和任职条件、目标任务、岗位等级和工资待遇。 5深化两级管理警务运行模式，首先要从合理设置监狱工作岗位入手，包括明确岗位职数和分工、明确专业职责和基本职责、明确工作标准和工作要求等。2、领导替代理论。克尔和杰米尔通过实证研究得出：环境变量总是趋向于取代领导或者削弱领导的作用。如在有详细的规则、制度和政策的组织中，当下级掌握了行为规则和政策时，就很少需要指导；又如日常性的任务、结构化5 . 凤翔宇.基于事业单位岗位设置的理论研究-以滨海新区塘沽为例D.天津大学.2
15、013.4.6的任务、简单的任务是可以替代任务型领导等。 6由此可见，设计一套合理的现代警务运行模式，整理出常规的警务工作流程和作业指导规则，并使民警熟练掌握，能够减少沟通和反馈环节，减少常规性任务的领导任命，有效提高警务效能。3、信息传导理论。从信息论的角度看，信息传递环节越多,信息滞留就越多，传递速度越慢，越容易失真。两级管理警务运行模式虽然从一定程度上解决了之前多级传递的问题，但仍存在信息传递环节过多，造成信息无法及时传递或降低信息传递的质量，延缓了处置反应时间，削弱了处置效果。深化两级管理警务运行模式，通过设置科室岗位职责与监区岗位职责的一一对应，相互联系，直接形成一体化的运作模式，达
16、到快速、准确的信息流动。4、QCC 理论。QCC 理论最初也是企业由于提高品质管理水平的方法，从上世纪七十年代开始被广泛运用于钢铁、电机、汽车等基础工业部门，如今又在金融、服务性行业等非制造业得到广泛运用。该理论的核心是通过在组织内实行 QCC，将高层管理者的责任，工作计划等，逐渐演变成初级管理者的责任，拉近组织成员之间的距离。并通过共同制定工作目标，制定组织结构和系统以达到目标，以及共同努力实现目标全过程的总称。5、绩效考核理论。根据绩效考核的原理，目前监狱考核工作，在考核主体、考核方法、考核流程和考核周期方面都存在一定的问题。深化两级管理警务运行模式过程中，要尽量将工作量化，并在一定范围内
17、进行横向排名，使被考核者充分了解自己的长处和短处，同时也要注重对考核主体的考核和监督，确保考核职责得以准确履行，使考核能客观反映民警的工作状态，有效促进监狱工作的发展。6、社会分工理论。在个人有限精力和能力的限制下，分工可使个人有更多精力专心致志于某项工作的钻研。各行业发展的事实证明，社会分工和专业化，无论在广度上还是深度上，都是不断发展的。因此，社会越向前发展，社会分工和专业化越需要深化。对于监狱工作也是如此，推动民警专业发展，既符合个人的微观利益，也符合监狱工作发展的宏观利益。二、深化两级管理警务运行模式的路径和内容6 . 刘永芳主编.管理学心理学M.北京：清华大学出版社.2008 ：24
18、6.7以“岗位设置科学，职责界定明晰，系统联动一体，集约规范专业，考核评估有力，警务运行高效”为基本研究路径，根据两级管理操作要点，坚持“谁承包谁负责，谁值班谁负责，谁带队谁负责” ，依照“全面覆盖，区分合理；衔接有序，描述清晰；兼顾现实，开放可续”的原则，开展对民警基本职责和专业职责及其内容、标准的梳理和编制工作，内容包括岗位名称、工作内容和要求、检查考核方法和标准，在岗位设置上，注重“合法性、现实性、无例外性、相对均等性、开放性、可考核性” ，力求同岗位职责的编制相吻合。（一）界定了民警岗位职责深化工作的突破口是明确界定基本职责和专业职责，并根据专业职责工作量的相对合理均衡，厘清每个预设岗
19、位的责任边界及其相互联系，从而实现“以责定岗，按岗履责” 。1、划清民警岗位，制定明晰的岗位职责。自推行两级管理以来，各监区民警总量基本相当，也都划分了四个警务组，但是具体人员配置完全由监区自行调配，以教育改造警务组为例，人员配备最多的监区和人员配备最少的监区相差 6 人。与此同时，即使人员配备最多的监区，其教育改造工作也并不是开展最好的，因此绝对数量并不是关键，关键在于如何合理地设置岗位，使每名民警都能发挥出自己的主观能动性，从而形成“动车组”式的效应，使推动监狱工作发展的动力不仅来自于“火车头”的牵引，而是让每节车厢都成为动力源。因此，在设定岗位时，由监狱根据工作需要统一设置工作岗位，避免
20、监区随意设置岗位的现象，经过反复研究和广泛征求意见，从基本职责、监区（后勤监区）专业职责、科室专业职责和党、工、团专业职责等四个方面，共梳理出工作岗位 184 个，岗位职责 1019 项，工作内容和工作标准 3093 条。其中，基本职责岗位 12 个，基本职责 85 项，工作内容和标准 180 条；监区岗位 25 个，专业职责 85 项，工作内容和标准 422 条；后勤监区岗位 22 个，专业职责 144项，工作内容和标准 406 条；科室岗位 107 个（含 31 各基层编制岗位） ，专业职责 599 项，工作内容和标准 1961 条；党、工、团兼职岗位 18 个，专业职责34 项，工作内容
21、和标准 124 条。2、注重对应关系，建立“1+7”专业团队。过去，由监区自行设置内部岗8位的时候，随意性较大，例如，某监区的文化教员是同时兼任法制教员的，而到另一监区文化教员则是兼任心理辅导员每个监区对民警工作岗位的划分都不一样，严重阻碍了民警的专业发展。因此，在设置岗位的时候，格外注重业务科室岗位和监区岗位的对应关系，即：从专业分工角度，一名业务科室民警对应监区警务组一名相应的民警，以实现科室民警和监区警务组民警在业务工作上点对点的对接，建立起“1+7” 7、“1+X”8的业务工作专业团队。以教育改造科为例，科室设科长，教育教学管理组组长，政治教研组组长，心理辅导教研组组长，监区文化教研组
22、组长，综合治理教研组组长，法制道德教研组组长，文化技术教研组组长“一长七组”8个岗位，除科长外，分别对应监区教育改造警务组警长、政治教员、心理辅导员、监区文化建设员、综合治理员、法制道德教员、文化技术教员 7 个岗位，实现了科室和监区业务工作运行的一体化建设，形成专业团队，使信息传递更加便捷，工作运转更加顺畅，工作研究更加专业。3、凸显基本职责，夯实监管安全的基础。推行两级管理以后，由于有了四大警务组，使一些民警的认识产生了偏差，将罪犯教育、法律文书制作等属于民进基本职责的工作，都错误的认为是教育改造警务组和狱政管理警务组的专业职责，使监狱基础工作被削弱了。因此，在制定岗位职责时，对民警的基本
23、职责和专业职责进一步规范，使原本含糊的职责界限更为明确，使被异化的基本职责重新界定清楚。以罪犯的减刑假释工作为例，明确规定了必须由承包监组的主管民警提请启动罪犯减刑假释工作程序，经监区集体讨论同意后，再由监区刑罚执行员统一制作相关材料。将一些职责含混不清的工作重新界定，使基本职责和专业职责的划分清晰可辨，做到各司其职，不仅规范了监狱执法程序，同时也夯实了监狱基础工作，安全、教育、执法工作均能得能到有效强化。（二）调整了职责履行方式1、由被动向主动的转变。改变了按照行政级别由高到低层层推进工作的传统方式，特别是民警的岗位职责明确以后，常规工作、结构性工作，都由民警7 “7”是指七个监区相同岗位的
24、专职民警。8 “X”是指若干个部门从事相同工作的专职民警，例如：信息员，内勤等。9按照专业分工后的岗位职责要求，自动自发地主动开展，而无须等待科长（监区长） 、警长每天布置工作，极大提高了效率。而突击性、临时性的工作，则由科长向科员布置，科员与监区对应岗位的 7 名民警点对点对接完成，对突击性、临时性的工作，监区领导只须知晓，加强监督即可，而无须像过去那样直接参与，使专业工作推进的方式更专业、更直接、更高效。同时，对于全监性的大型活动，例如运动会、大型歌会、季度讲评等，某个专业团队无法独立完成的工作，才由全监各部门协调开展，共同完成。2、设立垂直 AB 角。工作岗位 AB 角的设置，由原来的平
25、行 AB 角配置，调整为基本职责实行平行 AB 角配置，专业职责实行垂直 AB 角配置，即：A 角不在岗时，其承包监组的基本职责由同一级别的其他民警担任 B 角，但是其承担的专业职责则由其分管的上级担任 B 角。这就在业务上，对各警务组的警长，甚至副监区长提出了较高的要求，在机制上进行倒逼，使他们成为业务上的多面手和专家。（三）调整了专业拓展方式1、加强警务组的团队建设。警务组作为以专业条线分工为分类标准，在监区内部设置的，开展罪犯管理教育等工作的非行政性的专业化工作型团队。是以问题、任务、需求、研究为导向，以夯实专业条线基层基础工作为前提，以提升警务组整体工作水平和民警专业工作能力为发展方向
26、，通过全体合作、集思广益，按照一定的活动程序，运用科学的工作方法，解决专业条线所发生的问题或课题的工作型团队。警务组团队主要负责监区安全警戒、教育改造、狱政管理、刑罚执行、生活卫生和劳动改造等专项职能的落实。立足监区综合性、创新性和探索性工作，对现有工作进行评估、改进和提高，包括信息收集、分析和评估，针对问题制定对策、研究制定工作方案，研究专业课题，解决监区管理教育方面的基础工作、重点工作、专业工作和疑难工作，为监管改造实战服务，并为监区或上级部门的决策提供基础资料和建议等。警长是团队的负责人，负责团队的日常管理和运作，遇特殊情况，可由分管监区领导代为履职2、拓展“1+7” 、 “1+X”专业
27、团队建设。 “1+7”、 “1+X”专业团队建设是以科室专业工作的专职民警为中心（即“1” ）与从事此项专业工作的“7”个监区或“X”个部门的专业岗位民警组成的促进型团队。是以落实、深化、完善专业10工作，夯实专业基础为前提，以提升民警专业能力和工作水平，提高工作效能为目标，以边学习、边指导、边服务、边考核为工作推进方式的半自治的自我督导团队。 “1+7”、 “1+X”团队重点突出专业工作建设和发展，发挥专业团队在完成监狱业务工作中的重要作用。团队的带头人要深入监区调查研究专业工作，掌握第一手材料，主动发现问题，转变“布置检查”的工作方式为“布置指导督促”的工作方式，加强过程指导。并从基层的实
28、际需要出发，在业务范围内的开展培训，提高能力素质，进而提高工作质量。（四）规范了执法工作流程1、建立执法工作流程。建立一套具有标准化特征的监狱内部管理体系，对监狱执法过程中的每一项具体执法活动，都制定了完整的工作流程，包括各项执法活动的制度依据、工作环节、工作步骤和工作标准等，都做出明确的规范。不仅使监狱每项执法活动都做到了程序合法，还可以帮助民警了解实际的执法活动，使民警执法更规范。例如，清抄监工作流程包括，人员清场、现场查抄、查抄登记、违禁品处理、立案调查等五个工作环节，每个环节都有详细的工作要求，使清抄监这项具体的工作变得流程清晰，要求明确，即使由新民警操作，也能较方便、规范地完成工作任
29、务，工作效率和工作质量都有明显的提高。经各部门梳理，共整理出 297 项监狱执法工作的工作流程。2、调整指挥中心的工作模式。由于监狱指挥中心的前身是监控中心，因此指挥中心建成后，在监控和事后追究责任方面的作用较为明显，使指挥中心的职责发生了偏离，指挥中心的作用受到较大的局限。现在，将指挥中心的“指挥”作用凸显出来，尤其加强了事前的指挥和事中的监督，在规范警务运行，保障监狱安全方面，发挥出更大的作用。例如，指挥中心在罪犯出收工等重点时间段，会下达关闭监狱行政门、二大门 A、B、C 门的指令，并调配监狱机动警力到现场加强警戒，确保罪犯在狱内大量流动过程中的安全。同样，当监狱车辆进出二大门时，指挥中心也会下达停止狱内罪犯流动的指令，必要时还可以调派机动警力，甚至武警对监狱二大门内外进行警戒，确保大门开启时的安全。此外，指挥中心也增加了对罪犯三大现场的民警履职情况和罪犯秩序进行定时视频检查，对民警的履职，罪犯的秩序等适时提醒，促进监狱工作质量的提高。
