1、民意与公共政策： 表达方式的厘清与因果关系的探究 * Public Opinion and Public Policy： Clarify Measurement Issues and Discuss Causal Relations 余 致 力 Chilik Yu 美国乔治亚大学公共行政学博士，现任世新大学行政管理学系副教授兼主任 台北市文山区木栅路一段十七巷一号 Tel: 02-22368225 ext. 641 or 642 e-mail: cyucc.shu.edu.tw 中国行政评论 第9卷第4期，页81-110 中华民国八十九年九月 http:/eppm.shu.edu.tw/fil
2、e/t_yu_003.pdf摘要 民意与公共政策之间的关系，是一个令人好奇与值得研究的问题。在一个民主的社会里，了解民意乃至于设法探询民意，是政策制定过程中不可或缺的步骤。本文从探讨何谓民意出发，罗列各种民意表达之方式，检视其潜在的问题与限制，并建议以专业民调（professional poll）与审慎思辩民调（ deliberative poll）来探询更真实、更优质的民意，以避免公共政策受到少数的、被操控的、被误导的民意所左右与宰制。在人类过去的历史中，由于民意的展现存在有太多的限制与问题，因此，公共政策的制定应否完全以民意为依归，就成了民主政治理论所关切与争辩的问题。透过一些显著的政策例
3、子与知名政治家的风范，本文凸显出民意与公共政策之间，绝不是、也不应该是鸡生蛋的简单因果关系。民之所欲，长在我心是民主政治的基本价值，但民之所欲，常被操控且民之所欲，偶有问题。后面这两项命题，乍听之下，十分逆耳，但却是民主国家成熟公民对民意所应具有的基本认识，也是一流的政策分析师与决策者在政策制定过程中所不可忽略的重要原则。能具备政治智慧与道德勇气，在政策制定过程中兼顾民意（public opinion）、民益（public interest）与民义（public justice），是本文对政策分析师与决策者的深挚期许。 关键词：民意、公共政策、专业民调、审慎思辩民调 * *本文初稿發表於民國
4、89 年 5 月 13 日國立空中大學附設空專行政管理科所主辦之行政管理學術研討會 ，感謝鄭興弟教授、張世賢教授、林水波教授、賴維堯教授的評論與指正。此外，在本文構思與撰寫過程中，感謝世新大學郭良文教授、陳敦源教授、黃東益教授所提供的資料、建議與啟發。當然，本文若有錯誤或不妥之處，仍由作者自行負責。壹、前言 民国76年7月14日，台湾地区解除了实施长达近四十年的戒严，次（77）年1月13日蒋经国总统去世，李登辉副总统继任总统，开启了所谓的李登辉时代。这段期间，李总统一直拥有民间声望，特别是在民国85年总统大选中的高得票率（56），是他权力的主要来源之一，也是其成为强势总统，敢于大幅推动宪政改革
5、以及许多重大政策的动力，而他的民之所欲，长在我心一词，更成了家喻户晓的政治术语。今（89）年3月18日，总统大选尘埃落定，陈水扁先生的当选，意谓着另一个新时代的开启，唯一不变的，可能是新总统与其执政团队，仍会不断地宣示与保证，他们将努力倾听人民的声音，以民意为施政依归。在台湾这样一个特殊的时空环境下，民意与公共政策之间的关系，便成为令人好奇与值得研究的问题。从政策分析与制定的角度来看，政策分析师（policy analysts）与政策决策者（policy decision-makers ）在针对公共问题研拟对策的过程中，万万不能忽略民意的走向。因此，了解民意乃至于设法探询民意，就成为政策分析与
6、制定过程中不可或缺的步骤，也是一位优秀的政策分析师或决策者所必须具备的知识与技能。但是，民意是什么？民意究竟透过什么管道来表达？有哪些衡量的方法？透过各种管道所表达出来的民意是否代表大多数的民意？经由各种方式所衡量出来的民意又有多少的可信度？做为一位称职的政策分析师或决策者，有哪些方法可资运用，以获得较真实的多数民意？而即使我们真能搞清楚人民要的是什么，这意见是否就是决策的唯一与最终的标准或依据呢？本文旨在针对上述问题加以思索论述，冀望透过回答上述的问题，提供政策分析师与决策者一些探询民意的相关知识与技能。 贰、民意的表达方式 何谓民意（public opinion）？如同任何一个社会科学名词
7、一般，学者的看法并不相同。吴定（民86年）综合各家说法指出，民意系：某一特定人群在某一段特定时间内，对某一特定议题所表示的意见，为民意一词下了一个完备周延、意简言赅的定义。 在一个民主国家里，政策的形成必须要以民意为依归，似乎是理所当然，但要如何探访到真实与多数的民意，却不是一件容易的事。民众对特殊公共事务意见之表达，可分成直接表达与间接表达两大类（详图一）。间接表达系指民众透过他人来表达其对公共事务之意见，又可分为透过正式管道（例如：选举出行政首长与民意代表）与非正式管道（例如：政党、利益团体、大众传播媒体）两种方式。直接表达系指由民众亲身表达出其对特殊公共事务之意见，其表达方式则有主动与被
8、动之别，前者包括了投书、叩应、游说、请愿、申诉、联署、示威、抗议与游行等作为，后者则系透过座谈会、公听会、民意调查与公民投票等途径来表达。透过不同方式所表达出来的民意，虽然都提供了政策分析师与决策者一些思考方向与决策依据，但却皆有其限制与不足，未必是多数民众真实意见的代表。本节以下分别介绍各种民意的表达方式，并剖析其潜在的限制与不足。 正式管道：选举行政首长与民意代表非正式管道：政党、利益团体、大众传播媒体被动表达：座谈会、公听会、民意调查、公民投票主动表达：投书、叩应、游说、请愿、申诉、联署、示威、抗议、游行间接表达直接表达民意一、间接表达 （一）正式管道 民众表达意见的正式管道是选举，透过
9、投票所选出的行政首长与民意代表，往往被认为是民意的具体表达。有民粹主义倾向且获得选民支持的政治人物特别强调与重视这种方式表达出来的民意，甚至会认为：只要得到选民的支持，当选各级公职人员，自己便成为人民的精粹，自己的权力就有了正当性的基础，就可以为所欲为，这种观念其实并不正确（黄光国，民86年）。透过投票选举与简单多数决所表达出来的民意，虽是民主制度下政治权力分配的依据，但其所展现之民意，却未必具有绝对的价值，也不是高于一切的至高主权。 从公共选择学派所举出的投票循环（voting cycle）例子，我们可以了解，民意虽然可以被展现，但其结果却是相对的，并不具有绝对价值（详见陈敦源，民87年，1
10、36-143页；张世贤、陈恒钧，民86年，73-78页）。选举结果并不代表人民意志的唯一选择，而是在特定制度或游戏规则下所产生的一种选择而已。任何选举都会产生胜选者与败选者，但是胜败的产生，并非完全取决于人民集体的偏好，选举制度或游戏规则的设计会对结果有所影响，不同的制度或规则有可能会产生不同的结果。例如，一位在复数选区的选举制度下能出线的民意代表，未必能在单一选区的制度下胜选；而绝对多数决的游戏规则，有可能改变一位在相对多数决中胜选者的命运。 在公共行政学术发展上，与公共选择学派有相当多歧见的黑堡宣言学者们，在选举与民意这个议题上，却与公共选择学派有类似的看法 (余致力，民89年)。黑堡学者
11、认为，选举并不是治理权威正当性的唯一来源，民意并不全然由民选公职人员代表之。事实上，文官集团比民意机关、民选首长更具代表性，因为文官集团在组成份子的结构上，例如在年龄、教育、族群、政党认同与社会阶层等变项的分布图一、民意的表达情形，与一般民众在这些变项上的分布情形较为相似，因而文官集团在政策的制定与执行过程中的诸多裁量，是与民众的偏好相彷，可能更具有代表性。此外，大法官亦未经选举，但却依宪为社会做许多重大的权威性价值分配，常任文官与终身职的大法官依宪有权代表民意，在治理过程中扮演重要的角色，民选公职人员所拥有选民支持的合理性，并不是高于一切的至高主权。 以行政首长为例，选举那一剎那间的得票比例
12、，无论是54%，39%或是36%，并不代表这些选民认同参选者过去所有的表现，更不代表他们支持胜选者往后任职期间的所有言行与作为。特别是对公共政策的偏好，更是会因议题的不同与时空环境的差异而呈现不同的民意。此外，我国选民的投票行为还是比较倾向候选人取向，因此，选举结果与政策主张间的关系并不明确 2。所以，一位具有54支持度的行政首长，不能一厢情愿地认为他的所有主张与政策都有过半民众的支持与认同。同理，一位在选举中只有39选民支持的行政首长，也不代表他所有政策都有六成以上的反对者，民众对公共政策意见的展现与计算，不可如此过度的简化。 如果民选行政首长在许多政策议题上的抉择未必一定代表民意，那民意代
13、表的政策抉择就更是有可能与多数民众脱节。特别是在选区选票压力下，民意代表很可能优先考量其区域利益，而不是以代表全民意旨为职责。事实上，台湾民众对民意代表是否代表民意，有相当负面的评价。王旭（民88年a）在一份关于民意的民众意见研究调查中发现，相较于读者投书、民意调查、报纸新闻、电视叩应、电视新闻五项民意指针，民意代表最不足以代表民意 3。二十一世纪基金会（民87年）长期调查结果亦显示，多数民众认为民意代表在审查法案时，并非以人民福祉为第一优先考虑，而系以个人或党派利益为主。由此可见，透过正式管道所表达的民意是有其限制与不足，民选行政首长与民意代表的政策抉择未必完全代表民意。 （二）非正式管道
14、民意除了透过上述选举的正式管道间接表达外，尚可透过政党、利益团体与大2希望選民以政見取向做為投票依據，可能是陳義過高的要求。大多數選民無暇亦無力去深入瞭解候選人所有的政策主張及其利弊得失。即使有少數選民真的耗費時間與精神去一一釐清各候選人的諸多政策主張，他們勢必又陷入另一個層次的選擇困境，也就是他或許贊成甲候選人的A，B，C ，D 政策，卻比較喜歡乙候選人的 E，F，G，H 政策，極不贊成甲候選人的 I，J，K 政策，又非常反對乙候選人的 L，M，N 政策。因此，對大多數民眾而言，以政見取向投票是一種自尋煩惱的作法，這也是為何選戰中端出牛肉的呼籲雖然不斷，但真正有心去品嚐牛肉的選民卻是少之又少
15、。候選人也知道，除了少數顯著議題（salient issues）的政策立場會影響選情外，大多數的政策主張並不是決戰勝選的關鍵。選民往往會透過一些其他的決策依據與標準來選出心目中理想的候選人，進而冀望或深信其所選出的候選人及其執政團隊，有能力制定並執行諸多公共政策，來為他們謀求福祉。3針對六項民意指標，在從 0 到 10，分數愈高表示反映民意程度愈高的測量表尺上，全體受訪者（N699）認為各個民意指標反映民意的程度，由高至低依序是：讀者投書 5.62、民意調查5.56、報紙新聞 5.34、電視叩應 5.31、電視新聞 5.17、民意代表 3.55。相較於其他民意指標，受訪者對民意代表的評價明顯偏
16、低。众传播媒体等非正式的管道来间接表达。政党的主要功能则是汇聚各利益团体乃至一般民众的意见，对各种公共议题采取立场，以形成政纲，再透过推举候选人，取得政府的公职，进而掌握整个国家的执政权。利益团体系指一个有共同态度的团体，其主要功能是在政策制定过程中，透过利益表达（interest articulation）和利益汇集（interest aggregation），来影响行政机关或立法部门，制定符合该团体成员利益的公共政策。大众传播媒体的功能之一是为民喉舌，也是反映民意的管道。然而，政党、利益团体、大众传播媒体在这方面扮演的角色称职与否？是不是真的代表民意呢？ 首先，若以委托人与代理人理论（pr
17、incipal-agent theory）来看，在民意表达过程中，民众是委托人，而政党、利益团体与大众传播媒体则是代理人。委托人与代理人之间最大的问题在于：如果制度设计不当，则代理人未必忠于委托人之意旨与利益 4。换言之，政党、利益团体乃至大众传播媒体的意见与主张，可能不足以代表民意。以政党为例，此次国民党在总统大选中落败，引发了一连串的改造要求与人事重组，在中国国民党文化工作会新旧主任交接典礼上（2000年4月5日），新任文工会主任胡志强便表示，今后将没有党意这个字眼，国民党一切将以民意为重。如此的承诺能否做到、如何做到尚有待观察，但可以肯定的是，过去的确存在有党意，且与所谓的民意有若干脱节
18、现象。民进党在接掌政权前夕（2000年5 月上旬），也有类似的问题，在统独与核四政策议题上，主席林义雄强调的党纲与阿扁总统所主张的全民政府有若干的冲突与对立。事实上，在公共政策主张上，各政党的意见与立场不符多数民意的现象，时有所闻，实毋庸赘述。 其次，各政党、利益团体乃至大众传播媒体间彼此立场不一，主张互异，何者代表多数民意，并不清楚。特别是利益团体，其主要功能系为少数民众发声，争取特定利益，不是多数的民意。而强势利益团体若与大众传播媒体结合后，在政策形成的过程中，有极为强大的影响力。以美国的健康保险政策为例，利益团 体花了相当多的金钱与精神在政治广告上，企图影响决策者甚至一般民众的意见（Al
19、ger 1996）。据估计，健保相关利益团体花费了将近一亿美元在一般广告上，另外还花了大约六千万美元在电视及平面媒体上做广告，企图影响民众及决策者在政治辩论中的偏好及立场。但是，广告真有影响力吗？关于这个问题的研究显示，这些广告对于一般的民众政策偏好并没有太大的影响力，但是这些广告对于决策者则有相当程度的影响，主要是因为决策者会误认为，这些广告影响了民众的政策偏好。所以，利益团体透过大众传播媒体所表达出来的意见，如与多数民众的意见相左时，虽不足以改变大多数的民意，但却会被决策者误以为是多数民意，这是民意表达上不可忽视的误判。这也难怪Lowi（1969）忧心指出，以利益团体意旨来代表民意的观念，
20、使得多元民主政治成了一个预设的骗局，一般民众，特别是弱势族群（the disadvantaged ），在政经实力悬殊的不平等竞争中，成为最大的输家。 最后，政党、利益团体、大众传播媒体除了是反映民意的管道外，更是塑造民4委託人-代理人理論亦可用於描述與解釋民選行政首長與民意代表不代表民意的現象與緣由。有關委託人-代理人理論之內涵與應用，可參考陳敦源（民 89 年） 。意的利器。特别是大众传播媒体，可说是影响民众去关心什么议题以及形成何种意见的重要社会公器（Protess and McCombs, 1991）。McCombs and Shaw（1972）以1968年的美国总统选举做研究，在民意季
21、刊上发表了大众传播媒体的议题设定功能（The Agenda-Setting Function of Mass Media）一文，首先提出议题设定（agenda-setting）的观念，指出大众传播媒体报导的重点，与民众脑海中认为重要的题材间，有强烈密切的关系。换言之，有关媒体对公共政策的影响力，主要是来自于他们的引爆效果（priming effect），也就是经由媒体的报导与强调特定议题或政策，让人们认知到这些议题或政策的显著性（Davis，1996）。此外，对于经济政策报导所作的一个研究亦显示，民众脑海中的图像，是由媒体所帮忙绘制出来的；民众对于经济的好坏，并不是由个人的经验来做判断，而是透
22、过媒体的报导得知，是藉由媒体提供的许多信息来判断（Sahr，1997）。这些理论架构落实在本土研究上也验证了大众传播媒体在形成阅听人脑海中图像所扮演的角色（例如：王旭，民88年b；郭良文，民88年；徐美伶，民88年）。总之，媒体对民意的影响力是显而易见的，而由于媒体对民意有着这么显著与强大的影响力，它便成了政商团体谋求利益的必争之地。此次台湾2000年总统大选之后，许多大众传播媒体纷纷发起自清自律的自强运动，誓言要斩断操控扭曲新闻专业 背后的那只黑手，也让民众深切体认到，媒体内容未必反映民意，而只是幕后黑手的传声筒，只是企图影响民意的论述与主张。 综上所论，我们不难理解无论是透过正式管道或非正
23、式管道间接表达的民意，极有可能不是多数民众真正的意见。如果间接表达的民意有这么多的问题与限制，那么直接表达的民意是否就比较能代表多数真实的民意呢？ 二、直接表达 （一）主动表达 民众对公共事务的意见，除了可以透过代理人间接表达外，亦可由本人主动直接予以表达。民众可以主动透过投书、叩应、游说、请愿、申诉、联署、示威抗议与游行等方式来直接表达意见。当民众采取这些方式来主动表达意见时，不但能让他人了解其意见偏好（preference），更能令人感受到其意见的强度（ intensity）。 对于民意的衡量，偏好与强度这两个概念是必须加以区分的。偏好指的是对特定政策持赞成或反对的立场。例如，有人赞成以公
24、投来解决国内重大政治争议问题，也有人反对，调查多少人赞成，多少人反对，是测量民意的第一步。但是只知道有多少人赞成，多少人反对则仍不足以展现民意的全貌。具有同样偏好的民众，其对所持立场的坚持程度，也就是意见的强度，可能有相当大的差异。以赞成公投者为例，有人对其所持立场是一种可有可无的赞成，另外有人则愿意为表达这样的立场走上街头，甚至绝食抗议。其间支持的程度，就是意见强度之差距，此乃想要充份了解民意者所不能忽视的层面。 中华民国自76年解严以来，越来越多的民众有机会、也有意愿采用主动且直接的方式来表达其对公共事务的意见。游说、请愿、申诉案例激增，联署、示威、抗议、游行频繁，是众所周知的现象。至于投
25、书与叩应，自民国77年解除报禁后，报纸版面、张数不再受到政府管制，读者投书有了固定且较大的篇幅得以刊载，而民国82年通过有线电视法，电视频道数目大增，叩应节目也得到较宽广的播出空间，再加上十余年来台湾在政治上经历急遽转型，读者投书和叩应节目获得丰沛的社会力量支持，在供给与需求两相增加的条件下，使投书与叩应成为越来越受重视的民意表达管道与认定方式（王旭，民88年a）。 上述这些直接且主动表达出来的民意，特别是透过示威、抗议、游行等较激烈的手段所表达出的民意，往往会受到媒体的报导与全国的关注。也正因为如此，有时即便只是少数人的意见表达，却会让人误以为是全民意旨或是多数民意的表现，迫使政府加速响应。
26、其实，这种少数的显性民意与多数的隐性民意是否吻合，实有再加以深思厘清的必要。 在有关民意的研究里有一个重要的理论沉默螺旋（Spiral of Silence），出自德国学者Noelle-Neumann （翁秀琪，民83年）。沉默螺旋理论立基于服从论的观点，认为多数影响是社会成员态度与行为改变的准则。人是害怕被社会孤立的，而因为这种害怕被孤立的心态，人会主动侦测社会环境，了解周遭的主流意见，当支持甲意见的人感受到主流意见对自己有利时，他们就会将意见表达出来，成为显性民意，相反地，支持乙意见的人很可能会感受到民意气氛不利于己，就会保持缄默。经过一段时间后，表达意见者造势越强，保持缄默者失去言论空间
27、而愈弱，强者在螺旋中往上升成为显性民意，弱者则往下沉，成了隐性民意。沉默螺旋理论帮助我们了解民意，有助于描述与解释多数显性民意与少数隐性民意的形成与互动关系。 然而，有时多数意见未必一定会彰显，少数意见也不见得就一定沉默，在社会上有一些人能克服被孤立的恐惧，勇于表达少数意见，Noelle-Neumann将这些人称之为克服害怕孤立的死硬派（孙秀蕙，民83年）。死硬派呈现出一种与沉默螺旋相左的投射效果（projection effects）：他们将自己的意见推估到他人身上，认定大多数人与他们意见相同，无视于外在的民意气氛或拒绝由外在民意气候来形塑他们的意见。这些死硬派在议题的建构与扩散过程中，很有
28、可能操控民意气候，将认知多数与量化多数的距离拉至最大，从沉默螺旋底下窜升上来，成为显性民意，而多数人的意见反而成了隐性民意。 总之，死硬派的产生，往往会使少数人主导民意，少数人的意见成了显性民意，而大多数人反而成了沉默螺旋，成为隐性民意。所以，在一片强调参与与重视民意声中，Thomas （1995）提醒吾人，过度迁就少数民众的强烈偏好，任由摆布，往往会形成会吵的有糖吃、爱绝食的有饭吃的不合理与不公平之现象。主动直接表达的民意，虽是政策分析与制定过程中不可忽视的因素，但它却 不一定是代表多数民众的心声，而其主张与立场，更不一定是符合全民的长远利益，政策分析师与决策者不可不察。 （二）被动表达 在
29、民主国家政策制定过程中，民众常常有机会被询问到其对特定公共事务的意见，这种民意的表达是直接但被动的。例如，政府机关在针对特定问题研拟政策时，常常会透过举办座谈会与公听会的方式，邀请与该政策议题有关的学者专家及相关代表，就政策问题有关事项提供咨询、交换意见，甚至进行辩论以搜集民意。但座谈会与公听会所能容纳的人数有限，少数有管道、被信赖的学者专家及应邀参与的代表，由于本身的主观性与独立性，其对特定政策议题的认知与评价，不但可能与一般民众不同，有时甚且会迥异于其所属学术或专业社群的主流意见。尤有甚者，有些学者专家与政策分析师或决策者之间过度亲密的互利共生关系，使其在政策咨询过程中扮演着揣摩上意，为既
30、定政策提供合理化论述与证据的角色，其所提供的意见，不代表多数民众的意见，甚至也不是他本人经多方考量后面对权威、直言不讳的建言。 因此，在民意的表达方式中，一般咸认民意调查与公民投票所展现的民意最具有代表性，最接近多数的民意（柯三吉，民80年）。民意调查是近年来在台湾十分盛行的一项活动。据估计，属商业性质的市调不计，台湾平均大约每周进行一次会将调查结果公诸于社会的民意调查，在选举期间，民调执行的频率更高（王旭，民88年a）。特别是在此次 2000年总统大选之后，没听过民意调查的民众可能是少之又少。然而，对于民意调查究竟是如何进行有深入了解的民众恐怕还是少数。究竟目前流行的政治性民意调查是如何进行
31、的？是否精准可信呢？民意调查乃是一种针对特定对象采取抽样的方式来调查意见的作法，亦即从全体所拟调查的对象中（母体），以科学的方法（随机的方法），抽出一部份足以代表母体的对象（样本），来进行调查，其所获意见，在一定误差范围内，可用以推论全体所拟调查者的整体意见。民意调查的设计与执行过程如果合乎科学的精神，的确可以透过相当小的样本精确地推估母体的意见，了解民意的趋向。不同于民意调查以抽取样本来表达民意，公民投票则是直接由母体，也就是全体公民来表达政策意见，其结果又可能具有强制力，可说是民意最具体的表现。 然而，民意调查与公民投票却不是没有限制与缺点。其最大缺点在于使用少数文字表示一个政策，要受访者
32、或公民做是或否的截然分明选择，并无讨论内涵与厘清细节的机会。要在非常有限的字句中，表现出一个特定政策或政策建议，要求受访者或公民表示意见，是件不容易的工作，而受访者或公民对问题的认知不尽相同，因而可能影响民意测量或表达的信度与效度。例如，是否赞成三通？同意不同意发放老人年金？等类似的政策问题，对部分受访者或公民而言，是过度简化与信息不全的问题，可能颇难选择，而且同意者之间意见也许未必一致，各有其不同的限制条件或依赖条件（例如：在有尊严的情况下进行三通，在有排富条款下发放老人年金）。因此，在信息不全、内涵不清以及细节不明之下所得民意，与真实的民意间或许会有不小的落差。 再者，以全民为对象做意见调
33、查或进行公民投票，有时不是探询民意，而是制造民意。一般民众对于公共事务的了解十分贫乏无知，这是所谓理性无知（rational ignorance）的问题，也就是一般民众在经过理性的计算后，认为自己在政治过程的影响力微乎极微，因而丧失诱因去认真完成民主政治中一个理想公民所应完成的义务，也就是对公共问题，不愿耗费太多的时间与心力，去了解其产生缘由与各种解决方案间之利弊得失。然而，部分民众对于公共事务表达意见又有过高的义务感，一但被询及特定政策意见，他们会在没有依据、未经思索的情况下，为了给答案或参与投票而表达意见。因此，在这种情形下，透过民意调查或公民投票所探询到的民意其实是被诱导制造出来的，甚且
34、可能是浅薄错误的，政策分析师或决策者如果完全依照这种民意来拟定政策，则很可能迫使一个国家犯下无法挽回的错误。 最后，民调与公投另外各有一些限制与问题。以民调而言，民调虽然可能准确，但却不一定准确，尤其是在台湾2000年总统大选后，部分民众与政治人物对民调的可信度产生了强烈的质疑。民调的问题不外专业能力（professional competency）与专业伦理（professional ethics）两类。专业能力是指调查过程所涉及的问卷设计、抽样方式与调查执行上的技术面问题。如果从事民调者功力不够，没有足够的学养与经验，则所获资料，不论用多么华美的统计图表与工具来包装，仍然都是一堆垃圾（ga
35、rbage in, garbage out, GIGO）。专业伦理的问题指的是从事民调工作者必须维持客观、中立的立场来进行民调工作。如果从事民意调查时别有用心，在政商利益纠葛或背后主子的压力下，刻意诱导民调结果，甚至伪造与扭曲其所获资料（cook data），以期从中获利或满足委托单位的需求，则所诱导或制造出来的民意，当然是不足采信的 5。至于公投，由于有下列三项可能发生的问题，使公投结果充满了被操控或不符多数民意的可能性（陈敦源，民89年）。第一、谁握有决策疆域的决定权，谁就可能操控了公投的结果。所谓决策疆域是指有权投票选民的界定。以拜耳案为例，当年台中县廖永来县长划定龙井、沙鹿、清水、大甲
36、等四个乡镇为决策疆域，由此四乡镇公民来投票决定拜耳案的命运，这样的结果与不同的决策疆域，例如以台中县、台湾省或全中华民国为决策疆域，其所展现的公投结果恐怕会不尽相同。 第二、谁掌握了启动公投权力，谁就可能操控政策的抉择。公共政策多如牛毛，任何民主国家皆无法将所有政策付诸公投，而必须是选择性地适用。因此，决定什么时候、什么政策用公投，就是启动公投的权力。如果掌握了启动公投权力的政治人物对于可能交付公投的政策议题有特定强烈的立场时，他当然会在预估公投结果与其政策主张一致时才会启动公投，所以事实上，是握有启动权的人在作决定，不是人民。 第三、如何计算没有参与公民的意见呢？公投的进行，若是民众参与率不
37、高，其结果是否真能代表大多数的民意，便不得而知。以法国第五共和于1988年11月所举办的公民复决为例（详见张世贤、陈恒钧，民86年，79-83页），虽然投票者中5美國民意測驗研究協會（Association of American Public Opinion Research）曾公布報導民意測驗時應注意以下八項訊息（羅文輝，民 80）：(1)樣本數，(2)負責機構，(3)抽樣誤差，(4)抽樣母體，(5)訪問方法，(6)測驗時間，(7) 問卷問題，(8) 研究結果的依據並非全體樣本時應加以說明。徐美苓（民 83 年）提出十四個報導民意測驗新聞準確性的判斷項目：(1)報導型態，(2)呈現方式有無
38、附件，(3)測驗執行機構，(4) 測驗執行時間，(5) 測驗執行方式，(6) 母群體，(7) 抽樣母體，(8)樣本數，(9)有效樣本數，(10)樣本結構，(11)抽樣方式，(12) 抽樣誤差，(13) 報導結果呈現方式，(14) 統計結果呈現。這些項目可供政策分析師與決策者做為判斷民調品質的參考。高达八成赞成New Caledonia法，但高达62.7的公民弃权，因此，这形式上的多数，却是实质上的少数（8037.329.8），结果是否是政策抉择的最佳依据，实有斟酌余地。 综上所论，民意是公共政策制定的重要依据，也是在政策分析过程中不容忽视的一项要素，但是，民意的表达却有着太多的问题与限制，很难
39、断言何者才是 多数人民的真正心声。或许，我们可以给民意一个贴切譬喻：民意有如神意（Riker, 1980; 陈敦源，民89年）。人民的声音好似神灵从乩童降旨或需要透过抽签、卜卦、掷筊等媒介来传译。然而，没有任何一位传译的人士或一种传译的制度，可以客观精确地告诉我们什么是真的神意。政策分析师与决策者必须了解所有这些民意的正当性与不足之处。在可能的范围内，如何以更科学、更客观、更周延、更精致的方式来探询民意，就成为制定一个良善政策的必备技能之一。本文下节提出两种作法供政策分析师与决策者参考。 参、专业民调与审慎思辩民调 在一个民主国家里，政策的形成必须要以民意为依归。政策分析师与决策者在政策制定过
40、程中，往往透过两种途径来探询民意，一是邀集少数学者专家与相关代表来公听或座谈，另外一种则是透过一般民意调查，即针对全体民众做意见调查。诚如本文上节所述，这两种途径虽然都提供了政策分析师与决策者一些思考方向与决策依据，但却都有其限制与不足，可能对公共政策的形成造成不当的影响。为了弥补此一缺憾，本文主张在政策制定过程中，除了要注意并关切由各种管道直接或间接表达的民意，包含采用上述两种途径来探询民意外，更应考虑采用专业民调（professional poll），乃至于审慎思辩民调（ deliberative poll）来探询民意。本节对此两种民调的理论背景与实施方式加以介绍。 一、专业民调 在探讨民
41、意（public opinion）的文献中，对民众（public ）一词之意涵有深入的解析与界定。最早的一个定义是将民众区分为一般民众（general public ）与关注民众（attentive public）两类（王业立，郭应哲，林佳龙译，民 88年）。一般民众是由一些对公共事务缺乏充分讯息的公民所组成，对于政治与政策的看法大多随波逐流，无所定见，这群人往往占所有人口中的绝大多数。根据一些民意调查结果显示，这些人甚至对于自己选区的民意代表都不甚清楚，更遑论去了解错综复杂的政策议题。关注民众则以对公共事务较为关心与注意的人为主，在美国的一些研究中推估，这群人约占总人口的15左右。当然，这个比例并不是绝对的，因为有时一些一般民众也会关心起特定议题，变成关注民众。除了以往文献将民众区分为一般民众（general public）与关注民众（attentive public）外，Price（1992）更进一步依参与政策议程设定的程度，将民众细分为一般民众（general public ）、投票民众（voting public ）、关注民众（attentive public）、活跃民众（active public），以及议题民众（issue public）。一般民众乃指一般人，包括大部分对公众事务不了解或无兴趣者；投票民众意即选民；关注民众是指经常注意公共事务且有兴趣者；活
