1、辽宁财政科研基金项目 科研基金文库1日本区域一体化财税支持经验教训对沈阳经济区发展的启示研究项目负责人：李 彬项目批准号：11C029所在单位：辽宁大学内容提要：为顺应经济全球化、区域经济一体化的迅猛发展趋势，为更好地完善社会主义市场经济体系的内在要求，我国设立了国家综合配套改革试验区 2010 年 4月 6 日，国 务院正式批准设 立沈阳经济区为国家新型工业化综合配套改革试验区。作为我国第八个国家综合配套改革试验区，沈阳经济区是唯一以新型工业化为主要内容的实验区。 现行的财税体制及政绩考核方式等，必然导致行政分割、地方保 护的形成，阻滞生产要素自由流动和产业整合、同城化区域的经济一体化进程。
2、如何调整和完善财税政策，进行财税制度的制度创新，打破原有的隶属关系和财税分配格局， 为沈阳经济区区域一体化提供制度规范和保障，使之尽早成为东北老工业基地全面振兴的区域新引擎，已成为建设沈阳经济 区工作的一项重要内容。日本在赶超过程中建立和发展城市经济圈、都区财政调整制度、政令指定都市制度、扶持中小企业发展、科技研发财政支持、发展新兴文化产业 、企 业技术改造、发展重点 产业、区域创新、发展循环经济等方面，均积累了非常成功的 经验。本 课题研究沈阳经济 区的基本经济特征， 财政收支情况、财税体制存在的问题，运用博弈论解释为何地方政府不愿予以合作的根本性原因。再次，研究日本区域一体化过程中的制度创
3、新经验，如东京都区财政调整制度、政令指定都市税源再分配等先进经验。在探讨日本区域一体化过程中的制度创新经验之后，以中小企业、研发创新、发展文化产业等为例，阐述日本区域一体化内部的 财税经验。最后，结 合日本经验为沈阳 经济区一体化财税制度创新提出政策建议。第一章 沈阳经济区财税特征与存在问题第一节 沈阳经济区基本经济特征分析2010 年 4 月 6 日，沈阳经济区获批国家新型工业化综合配套改革试验区，成为全国第八个国家综合配套改革试验区。沈阳经济区与其它国家综合配套改革试验区相比，辽宁财政科研基金项目 科研基金文库2不同之处主要在于它以“新型工业化”为主题，力争通过综合配套改革试验，建成国家新
4、型产业基地的重要增长区、老工业基地机制创新的先导区、资源型城市经济的转型示范区、新型工业化带动现代农业发展的先行区和节约资源、保护环境、和谐发展的生态文明区。一、沈阳经济区的区位优势沈阳经济区具有得天独厚的地理优势，地处辽宁省的中心地带，沈阳市沈阳经济区的核心，另有鞍山、本溪、营口、抚顺、阜新、辽阳、铁岭七个市与沈阳市共计八个城市组成了沈阳经济区。现有 2359 万人口，占全省人口的 55.6%，地区面积为 7.5万 km2，占全省比例达到 50.8%。沈阳经济区北部毗邻东北辽吉黑工业经济区，南部靠近环渤海经济带，地处关内外枢纽的重要地位。沈阳经济区内的鞍山市和铁岭市是我国著名的重化工业基地，
5、沈阳桃仙国际机场是东北地区最大的航空港，除此之外，还有国家一类对外开放口岸，是国内外具有很大影响力工业型城市密集的经济区，区位优势非常显著。二、沈阳经济区的经济规模与结构1.沈阳经济区的规模分析2010 年，沈阳经济区的 GDP 为 11736.96 亿元，占辽宁省总量 63.59%。2011 年，GDP 为 13939.85 亿元，占辽宁省总量的 62.72%，增幅为 18.77%，增长幅度虽然还低于辽宁省 GDP 的增长水平，但是可以看到沈阳经济区在辽宁省总量中占据重要地位，GDP 超过全省的一半还多。2.沈阳经济区的地域结构在经济区内部，沈阳市的经济规模可谓首屈一指，2011 年，其经济
6、总值达到5915.71 亿元，占沈阳经济区的 43%；其次是鞍山，占沈阳经济区的 17%；再次是营口，抚顺，铁岭，分别占沈阳经济区的 9%，8%，8%，最后是本溪，辽阳，阜新共占沈阳经济区的 16%（见表 1-1）。表 1-1 沈阳经济区各市 GDP 情况 单位：亿元年 沈阳 鞍山 抚顺 本溪 营口 阜新 辽阳 铁岭 总和2010 5017.5 2125.0 895.1 860.3 1002.4 378.8 735.4 722.1 11736.92011 5915.7 2398.7 1113.3 1044.5 1224.6 480.2 888.6 873.8 13939.8资料来源：辽宁省统计
7、年鉴 2012 年版和 2013 年版3.沈阳经济区的产业结构从产业结构来看，2010 年沈阳经济区的第一、二、三产业的比例为7：54：39，2011 年仍为 7：54：39，三类产业总体的绝对值均有所增加，但产业结辽宁财政科研基金项目 科研基金文库3构仍以第二产业为主，呈现出“二三一”的特点（见表 1-2，表 1-3）。表 1-2 2010 年沈阳经济区各市产业结构情况 单位：亿元年份 沈阳 鞍山 抚顺 本溪 营口 阜新 辽阳 铁岭 总和第一产业 232.7 93.0 54.8 43.3 77.2 92.6 45.8 142.1 781.8第二产业 2529.9 1154.3 525.4 5
8、36.0 554.6 158.4 465.1 381.0 6305.0第三产业 2254.8 877.6 314.8 281.0 370.5 127.7 224.4 198.9 4650.0资料来源：辽宁省统计年鉴 2012 年版表 1-3 2011 年沈阳经济区各市产业结构情况 单位：亿元年份 沈阳 鞍山 抚顺 本溪 营口 阜新 辽阳 铁岭 总和第一产业 279.0 110.5 70.4 53.1 90.7 110.0 56.4 172.4 942.8第二产业 3026.8 1281.0 673.5 657.0 673.8 213.4 561.1 460.1 7547.0第三产业 2609.
9、7 1007.2 369.3 334.4 460.0 156.7 271.0 241.2 5449.9资料来源：辽宁省统计年鉴 2013 年版三、沈阳经济区的产业特征与优势1.沈阳经济区的传统工业优势沈阳经济区地处东北老工业基地的核心，主要的支柱产业是重工业。目前，沈阳经济区已经形成多个以八个城市为主的产业集聚区，如抚顺为主的石油开采加工集群，以沈阳华晨、通用金杯为主汽车企业集群，以沈阳机床为主的装备制造业产业集群，以鞍山钢铁公司和本溪钢铁公司为主钢铁产业集群。此外，还有多个工业生产基地，如鞍山钢铁生产基地，辽阳石油化纤生产基地，抚顺煤炭生产基地，盘锦石油生产基地，本溪煤炭铁矿生产基地，铁岭煤
10、炭粮食生产基地，阜新电力生产基地等共七座大型资源生产城市，这些工矿企业生产在经济上联系非常紧密，在资源上形成优势互补的格局，已经形成了发展前景广阔的辽宁省中部城市群，既承担着振兴东北老工业基地的重任，又使沈阳经济区具有传统的工业优势。2.沈阳经济区的资源优势沈阳经济区的资源禀赋具有非常优越的天然优势。首先，表现在水资源丰富，辽河，浑河贯穿沈阳经济区，支流纵横交织。其次，表现在矿产资源丰富。中心城市沈阳市储藏各类矿产达 36 种，13 种矿产已探明储量，煤炭储量达 20 亿吨，天然气的储量达 107 亿 km3，丰富的矿产资源使沈阳经济区有 “东方鲁尔”的神韵。营口市既有“菱镁之都”的美名，又有
11、“温泉之城”之赞誉，冬季不冻港，深水港是沈阳经济区也是东北地区的最佳出海口岸。铁岭市座拥有铁法煤业集团，该集团属于全国八大煤炭基地之一，为我国特大型的煤炭企业。铁法煤业集团的年生产能力可达 1500 万吨。阜新市的沸石、萤石、硅砂等矿产储量丰富，居辽宁省的首位，不仅如此，阜新市的黄金储量也非常可观。辽阳市石油化纤工业一直属于国家重点基地之一，辽阳市的制辽宁财政科研基金项目 科研基金文库4药机械厂规模位居全国首位，辽阳市的铁合金厂还是我国铁合金行业知名的重点企业。最后，表现在人才资源储备丰富。 “985”院校东北大学和“211”院校辽宁大学等高等院校云集，为沈阳经济区发展储备了大量优秀的人才。四
12、、沈阳经济区的内部区域差异1.沈阳经济区占辽宁省的主导地位沈阳经济区在辽宁省经济的主导地位。以 2011 年为例，其经济总规模占辽宁省的 62.72%，地方财政一般预算收入占辽宁省一般预算收入的 54.16%，地方财政一般预算支出占辽宁省一般预算支出的 45.54%（见表 1-4） 。由此可见，沈阳经济区对辽宁省的意义非常重要，可谓一荣俱荣，一损俱损。表 1-4 20102011 年沈阳经济区财政预算收入支出情况 单位：亿元年份 项目 沈阳经济区 辽宁省 沈阳经济区占辽宁省的比重2010 地方财政一般预算收入 1087.97 2004.84 54.27%2011 地方财政一般预算收入 1431
13、.65 2643.15 54.16%2010 地方财政一般预算支出 1452.47 3195.82 45.45%2011 地方财政一般预算支出 1778.77 3905.85 45.54%资料来源：辽宁省统计年鉴 2012 年版和 2013 年版2.沈阳经济区内部经济实力差距较大沈阳经济区内部经济实力差异较大。大致可分为三个层次。第一层次为沈阳市，2011 年沈阳市 GDP 占沈阳经济区的 43%。第二层次为鞍山市和营口市，鞍山 GDP占沈阳经济区的 18%，营口市 GDP 占沈阳经济区的 9%。第三层次为抚顺、铁岭、本溪、辽阳、阜新等五个市，经济发展水平最低的阜新 GDP 仅占沈阳经济区的
14、3%（见图 3-1） 。由此可见，沈阳经济区在未来建设过程中，必须要注意缩小区域内部差异，否则将严重阻碍区域一体化的建设。沈 阳43%鞍 山18%抚 顺8%本 溪7%营 口9%阜 新3%辽 阳6%铁 岭6% 沈 阳鞍 山抚 顺本 溪营 口阜 新辽 阳铁 岭图 1-1 沈阳经济区各市 GDP 所占比重情况（2011 年）资料来源：辽宁省统计年鉴 2013 年版辽宁财政科研基金项目 科研基金文库53.沈阳经济区产业结构配比仍有待调整2010 年与 2011 年两年三大产业比值均为 7：54：39，偏向重工业的第二产业依然是支柱产业，与其它发达地区相比，第三产业所占比例偏低。在未来建设过程中，必须要
15、注意以服务业为代表的第三产业在城市化建设和吸收就业方面所发挥的重要作用，推动产业结构合理调整。第二节 沈阳经济区的财政特征分析一、沈阳经济区的财政收入状况1.沈阳经济区的财政收入规模2010 年沈阳经济区地方财政一般预算收入 1087.97 亿元，占辽宁省地方财政一般预算收入的 54.27%，2011 年沈阳经济区地方财政一般预算收入 1431.65 亿元，占辽宁省地方财政一般预算收入 54.16%。地方预算收入略有下降，但依然占据辽宁省总量的半壁江山。2.财政收入的地域分布结构财政收入的地域分布结构显示，沈阳经济区财政收入结构呈现出与经济规模大体一致的态势，大体仍可划分为三个层次：第一层次为
16、沈阳市，2011 年沈阳市地方财政一般预算收入占沈阳经济区的比例达到 44%。第二层次为鞍山市和营口市，分别占14%和 10%。第三层次为铁岭、本溪、抚顺、辽阳、阜新共五座城市，共占 33%（见图 1-2） 。沈 阳44%鞍 山14%抚 顺7%本 溪7%营 口10%阜 新4%辽 阳7%铁 岭7%沈 阳鞍 山抚 顺本 溪营 口阜 新辽 阳铁 岭图 1-2 各市地方财政一般预算收入占沈阳经济区的比重情况（2011 年）资料来源：辽宁省统计年鉴 2013 年版3.税收收入的规模与结构辽宁财政科研基金项目 科研基金文库6从税收收入的规模来看，近年来沈阳经济区各市的税收收入均有显著增加，特别是沈阳市、鞍
17、山市和营口市（见表 1-5） 。从税收收入的结构来看，简单以税收中最为重要的营业税、增值税、企业所得税、个人所得税四税进行分析。2010 年四税之比为51：22：20：7，2011 年变为 52：20：21：7，营业税所占比例增加（见表 1-6） ，这主要与地区经济较快发展，税收征管力度增大有关。增值税总量有所提升但占比却大幅下滑，值得注意。表 1-5 20102011 年沈阳经济区各市税收收入情况 单位：元年份 沈阳 鞍山 抚顺 本溪 营口 阜新 辽阳 铁岭 总和2010 3680711 1246169 628631 557230 811722 250446 569872 567258 83
18、120392011 4911402 1445166 812431 755283 1121312 383111 737293 782095 10948093资料来源：辽宁省统计年鉴 2012 年版和 2013 年版表 1-6 20102011 年沈阳经济区税收收入结构情况 单位：元年份 结构 沈阳 鞍山 抚顺 本溪 营口 阜新 辽阳 铁岭 总和A 399458 195444 88268 95898 72083 45523 89522 53888 1040084B 1295086 300375 155664 100588 253152 67834 110287 113938 2396924C 50
19、3294 129323 51465 18301 65171 21691 89416 42671 9213322010D 173245 33107 26876 22266 16644 9412 21059 13843 316452A 464531 192243 100334 78748 84930 53179 116981 62575 1153521B 1629897 353866 199356 122830 304585 95856 153676 139985 3000051C 666246 144807 80875 47926 84944 33388 79814 52638 11906382
20、011D 201518 37713 27988 36647 19799 13055 22116 14280 373116注：A 为增值税，B 为营业税，C 为企业所得税，D 为个人所得税。资料来源：辽宁省统计年鉴 2012 年版和 2013 年版二、沈阳经济区的财政支出状况1.沈阳经济区的财政支出规模2010 年沈阳经济区地方财政一般预算支出为 3195.82 亿元，占辽宁省总量45.45%。2011 年一般预算支出为 3905.85 亿元，占辽宁省支出总量的 45.54%，所占比重略有上升。2.财政支出的地域分布结构沈阳经济区财政支出的地域分布与财政收入的地域分布相比，在各地比重上出现了一些
21、新特点：首先是第一层次的沈阳市的财政支出，与高达 43%的预算收入相比，财政支出所占比例只有 36%；其次，在第二层次中，除了营口市和鞍山市之外还增加了铁岭，铁岭市的地方财政一般预算占全区的 10%，高于其 8%的收入比重；再次，第三层次内部差距缩小，原先收入占比最小的阜新在支出方面赶了上来，达到7%（见图 1-3） 。财政支出地域分布表现出与收人分布不同的特征，一定程度上反映辽宁财政科研基金项目 科研基金文库7了各地财力的变化情况。沈 阳37%鞍 山13%抚 顺9%本 溪8%营 口10%阜 新7%辽 阳7%铁 岭9%沈 阳鞍 山抚 顺本 溪营 口阜 新辽 阳铁 岭图 1-3 沈阳经济区各市财
22、政支出情况（2011 年）资料来源：辽宁省统计年鉴 2013 年版3.财政支出的产业结构分析从整体财政支出比例来看，排在前面的是社会保障和就业、城乡社区事务、教育、一般公共服务。从 2010 年和 2011 年的纵向比较来看，变化最大的是工业商业金融等事务，占比从 2010 年的 13%下降到 2011 年的 7%（见表 1-7，表 1-8） ；其次社会保障和就业所占比重也下降了 2%。比重增加的事务为城乡社区事务和教育，均增加了1%。表 1-7 2010 年沈阳经济区财政支出结构情况 单位：元2010 年 沈阳 鞍山 抚顺 本溪 营口 阜新 辽阳 铁岭合计 5166242 2019010 1
23、502536 1164764 1372882 882722 1000685 1415835一般公共服务 670130 203061 143409 158084 147518 79436 120087 237464国防 12806 5118 3054 891 1866 1269 2513 1126公共安全 381297 96352 73584 82657 81987 52174 73736 82604教育 770606 214243 133276 156824 173687 102131 116105 186241科学技术 153492 19615 11574 11413 20125 2136
24、14625 18663文化体育传媒 87100 24787 9043 26234 16545 20922 15461 13955社会保障就业 947962 420292 468732 216793 262666 221960 226704 154187医疗卫生 267592 119425 65310 48462 72504 48550 62056 74831环境保护 106038 40843 80774 33240 39148 35470 11239 48364城乡社区事务 614587 466564 167541 177936 278556 65889 131818 210882农林水事务
25、264102 116571 110934 91306 99239 88252 65976 174674交通运输 84510 20347 15459 12844 19415 11261 14722 19447工业商业金融 775581 240303 200144 142635 146780 128136 101117 175714其他 30439 31489 19702 5445 12846 25136 44526 17683资料来源：辽宁省统计年鉴 2012 年版表 1-8 2011 年沈阳经济区财政支出结构情况 单位：元2011 年 沈阳 鞍山 抚顺 本溪 营口 阜新 辽阳 铁岭辽宁财政科研
26、基金项目 科研基金文库8合计 6392904 2320676 1653299 1396448 1831559 1283599 1231030 1678158一般公共服务 748952 240665 160501 213493 199930 94591 142419 280196国防 17186 3909 5148 34 5173 1332 1836 1126公共安全 375490 119168 82262 86312 97336 61976 69492 80709教育 958986 334779 241447 179262 253291 152678 165264 248435科学技术 203
27、333 20051 15848 21555 29962 8796 18499 31322文化体育传媒 107963 34586 11591 25631 23603 13086 16935 21043社会保障就业 1094365 444635 419848 255917 308885 293756 222207 185454医疗卫生 324651 122989 69109 56309 116705 73198 64804 89019环境保护 142001 24893 50378 29627 21336 37543 14185 53928城乡社区事务 909305 503894 188653 28
28、1487 340144 116103 194997 256733农林水事务 295954 118942 118973 96256 117904 116481 79166 175926交通运输 161390 30598 22288 21443 32617 22824 24816 21608工业商业金融 553217 185310 126222 72306 139645 96204 73050 146其他 500111 136257 141031 56816 145028 195031 143360 232513 资料来源：辽宁省统计年鉴 2013 年版第三节 沈阳经济区财税支持存在的问题一、中央
29、对国家综合配套改革区实行“三不”政策以往国家改革试点均可以享受国家各种优惠政策，在财政税收政策方面可以享受到很大力度的优惠政策，有人将这种改革试点的驱动力确认为国家政策优惠的驱动力。但是，自从国家设立上海浦东新区国家综合配套改革区以来，主要是希望各国家综合配套改革区以自主制度创新为主，国家不再给于改革试验区以更多实质性的优惠政策，仅仅赋予“先试先行权” ，实行的是“三不”政策，一是不给一分钱，二是不给一个项目，三是不给一条财税优惠政策。国家实行“三不”政策的目的是为了更加充分发挥地方完善市场经济体制的主动性，给于地方在行政体制改革方面的探索空间。上海浦东新区、天津滨海新区、成渝新区等根据国家对
30、综合配套改革试验区实行“三不政策” ，均先自主形成综合配套改革总体方案，然后报批国家发展与改革委员会批准，或者调整，如果经过调整后，方案得到国家通过和认可，由国家再给于制度创新空间。这种地方从各自发展实际和现状特点出发，通过率先性的区域体制创新的做法，可以使地方在不依赖国家优惠政策和扶持政策的情况下，更好地发挥主动性和灵活性，有利于推进制度创新改革。在中央对国家综合配套改革试验区推行“三不”政策的背景下，沈阳经济区也不例外，这既为沈阳经济区提供了机遇，也使沈阳经济区面临无财税优惠政策可以依赖的挑战。究竟在建设沈阳经济区的过程中，进行何种财税体制的创新？实行怎样的财辽宁财政科研基金项目 科研基金
31、文库9税政策就成了摆在当前的重要课题。二、 “行政区经济”下地区分割财税体制的矛盾性我国经过多年经济发展，在区域经济中存在着“行政区经济”的特殊现象。 1“行政区经济”是指在计划经济向市场经济过渡过程呈现的，与区域经济一体化背道而驰的区域经济现象，表现为行政区划刚性约束区域经济发展，地方政府强烈干预所辖区经济发展，阻碍生产要素流动，是一种具有封闭性、特殊性、过渡性的不利于沈阳经济区发展的区域经济现象。在行政区经济现象下，沈阳经济区存在地区分割状态下财税体制的矛盾性。主要表现在四个方面：一是资金资源难以自由流动。地方政府通常会从自身利益出发，实行地方保护，这使地方资金、劳动力受到行政干预流动困难
32、；二是稳态结构引起条块分割。各地区发展格局自成体系，形成稳态结构，现行的财税体制与政绩考核方式条块分割，不利于区域财政税收一体化的发展；三是重复建设。自 20 世纪 80 年代起，我国多次实行财政体制改革，每次改革均调动了地方政府进行财政投入的积极性， 2同时也导致了重复布局，重复建设问题难以克服；四是产生经济摩擦。各行政区在财政体制和税收体制方面，为保障本行政区利益，容易产生经济摩擦。行政分割和体制壁垒是经济区产业整合和优化资源配的一条难以逾越的鸿沟。因此，如何调整和完善财税体制，进行制度创新，怎样打破原有的隶属关系和财税分配格局，是一道必须破解的难题。三、地方政府不愿合作的博弈论解释根据博
33、弈论分析沈阳经济区建设过程中必定存在着各行政区不愿与沈阳经济区这一特别区进行合作，这种固有矛盾也是沈阳经济区财税体制存在问题的根本原因。在经济区一体化建设过程中，一个很大的阻力来自于各地政府的自我保护主义，为了所在地经济的发展而实施地区封锁，各市行政区可能会建立各种壁垒，阻碍生产要素的自由流动，不愿意进行地区政府间的合作。下面将运用博弈论方法对此现象的产生简单进行分析。首先，将政府是否愿意合作的决策过程看作一场博弈。在此假设参与博弈的双方都知道彼此间的选择，即双方的选择信息是完全公开的。一场完整的博弈主要由博弈参与人，博弈策略以及博弈收益三方面组成，本课题组将从这三个角度入手建立此次博弈。假设
34、博弈人是级别相同、发展状况相似的两地政府 A 和 B。1 刘君德，舒庆.一种奇异的经济现象行政区经济J.战略与管理，1994（5）：82872 刘君德.长江三角洲地区空间经济的制度性矛盾与整合研究J.杭州师范学院学报，2000（1）：1519辽宁财政科研基金项目 科研基金文库10假设博弈策略有 A 和 B 两地政府均可以选择合作或者不合作，排列组合最后共计有四种结果：合作、合作 ，合作、不合作， 不合作、合作，不合作、不合作。博弈收益：在此次博弈中，最终的收益确定至关重要，因为对预期收益的判断将直接左右参与者的决策，那么对于 A，B 两地政府而言，什么样的收益能够使其作出合作与否的决定呢?答案
35、是其博弈结果能否发展本地经济以及能在多大程度上提升经济发展水平。在以经济建设为中心的当下中国，经济发展便是地方政府的最大政绩，也是目前中国自上而下官员选拔制度中最主要的评价依据。经济发展的好坏与官员的升迁有着巨大的关系，经济发展停滞或倒退将使官员面临无法升迁或降职等一系列政治风险；但经济发展的好却同样不一定获得升迁，诚然经济发展确实是一方官员得以升迁的重要资本，但我们同样需要注意的是当前中国政治资源的稀缺性或上升渠道的有限性。即更高级别的官职数量是有限的。在这样严酷的现实下，上级政府对下级政府进行提拔时必须排出一个名次来，排名靠前者获得升迁，其它名次靠后者虽对经济发展有功但因为排名不够靠前也依
36、然无法获得升迁。这就导致地方官员在实际中不仅要关注本地区的发展还要关注邻近地区的发展。在极端情况下，一个地区的官员不仅有意愿做有利于本地区经济发展的事，甚至也有意愿去做不利于其潜在竞争对手所在地区的事情，采取以邻为壑的政策。而对于那些不能使自己收益大于合作人的“双赢”合作则动力不足。因此一地政府作出决策所期望的收益由两方面组成：一是尽可能促进本地经济发展；二是尽可能不要促进周边竞争地区发展。总而言之就是尽可能的提升在升迁测评中的政治名次。下面用图 3-4 分析这场博弈。图 3-4 地方政府不愿合作的博弈分析C：AB 政府合作时各自的收益E：AB 政府中只有一方合作时合作方的收益F：AB 政府中只有一方合作时不合作方的收益
