1、财政分权与省以下政府间关系的演变对 20 世纪 80 年代 A 省财政体制改革中政府间关系变迁的个案研究 张闫龙 原载社会学研究2006 年第 3 期提要：财政分权改革对中央与省之间关系的影响一直是学术研究的焦点之一，但是对省以下政府间关系在财政分权改革中的变迁问题，却尚未得到充分的讨论。本文在文献研究的基础上，对 A 省 20 世纪 80 年代包干制财政体制改革对省以下政府间关系的影响进行了简要分析。研究发现，以财政包干为主要内容的分权化改革，使得省以下政府间财政利益逐渐分化，同时不同政府部门之间在财政收入方面的竞争日趋激烈。在这种情况下，对自身利益的关注成为主导地方政府决策过程的首要因素。
2、一系列旨在增加地方财政收入的政策相继出台，用以保证地方政府的正常运转和公共服务职能的履行，在此过程中，政府的政策取向在对上和对下两个纬度上逐渐呈现出截然不同的特征。关键词：财政分权；政府间关系；政策决策作者单位：美国华盛顿大学亨利杰克逊国际研究学院分权化的财政体制改革是推动 20 世纪 80 年代中国经济发展，尤其是地方工业高速增长的重要因素之一。通过赋予地方政府更大的财政管理权限，推行旨在硬化地方财政预算约束的包干式收入划分体制，成功地调动了地方政府和官员的理财积极性。从此，地方政府一改统收统支体制下的超然态度，全心全意地投入到推动地方经济发展的事业中（Byrd，1990；Oi，1992、1
3、996；Wong ，1992；Bahl &Wallich，1992；马戎等主编，1994；Walder ，1995；Naughton &Yang，2004）。在此过程中，地方政府逐渐超越了忠实执行上级政策的代理人角色（Naughton &Yang ，2004），成为拥有更大自主权，承担更多公共服务责任的管理者。见证了这一历史过程的学者，在广泛深入的经验研究基础上，对地方政府的新角色和政府与企业之间的互动模式进行了不同的概括。“厂商化的地方政府”（Walder，1995、1998）、“地方国家合作主义”（Oi，1992、1996、1998 ）、“合作主义文化” （Weitzman&Xu，1994
4、；Nee ，1992）等理论被构建出来，用以描述地方工业企业成长时期地方政府作为扶持者的行为特征。与此相对，另一些学者在研究地方政府财政利益与地方经济发展的密切联系的基础上，强调了地方政府的行为和所执行的政策中存在的利己倾向（Byrd，1990 ；Wong ，1992；Song ，1990；张静， 2000；杨善华、苏红，2002）。这些研究文献呈现出两种取向：其一是研究中央与省之间财政关系的演变，以及这种变迁对中央与地方间关系的影响（Lardy ，1975；Oksenberg &Tong，1991；Wong ， 1992）；其二是研究县乡政府与地方企业之间的互动关系和互动模式，从地方政府政策
5、的客观效果来判定地方政府的政策意图（Oi，1992、1996；Byrd，1990；Song ，1990；Walder，1995 ）。或许是由于不同学科的研究重点不同，或许是因为缺乏相关的文献资料，在以上两种取向主导的研究中，省以下政府间财政关系在宏观体制改革冲击下产生的变化，以及这种变化给省以下政府间关系带来的影响，一直没有受到应有的关注。同时，一些有关省以下政府间关系的问题仍然没有得到很好的解答。这些问题包括：省级政府的财政包干办法在分权的同时是否真正地让利于下级？这一体制在实践中，是促进了上下级政府间利益的整合还是加速了它们之间的利益分化？在新的利益结构中，地方政府的政策决策特征发生了何种
6、变化？地方政府热心发展地方工业的初衷是什么，地方工业通过什么途径缓解地方政府的财政压力？作为对这些问题的一个尝试性的回答，本文将在研究这一时期历史材料的基础上，讨论省以下包干制财政体制对政府间关系和地方政府政策决策特征造成的影响。基于这一目的，文章首先对 20 世纪 80 年代的主要财政改革及其影响进行了简单回顾，讨论分权化财政体制改革给中央和地方关系带来的总体影响。其次，以东部 A 省 B 市为例，考察在这一时期省以下包干制体制的运行中，省市、市县、县乡政府间关系的演变。第三，在此基础上，研究政策制定过程中地方政府政策意图以及行为取向的新变化。一、20 世纪 80 年代的宏观财政体制改革新中
7、国财政体制是在借鉴前苏联财政体制的基础上于 20 世纪 50 年代早期建立的。在这一体系下，政府预算收入高度依赖于国有企业上缴的利润和税收。财政体制也呈现出高度集权的特征。财政部不仅负责统一财政预算的编制，而且负责批准省级政府的财政收支计划，同时下达转移支付的额度（Wanless ，1985；Wong ，1992；Naughton ，2005 ）。高度集中的收入和支出管理模式通过控制所有地区和行业的资金分配，为推动工业，尤其是重工业的发展提供了有力的支持。然而这一体制也产生了一些负面后果，它割裂了地方财政收入和财政支出之间的关联，不可避免地导致了地方财政的软预算约束问题的产生。因而在实践中，这
8、一体制难以激发地方政府理财和管理企业的积极性（Wong，1988、1992），地方政府在很大程度上只是接受上级指令，承担为地方提供必要公共服务的代理人角色（Naughton &Yang ，2004）。自“文革”以来，中央与地方财政体制变动频繁，且逐渐趋于复杂。在 1969-1978 年的 12 年间，中央共出台了六种不同的体制安排。这些安排虽然给处于计划经济体系顶端的决策者带来了巨大的管理困难，却给高度集权化的财政体制引入了一定的分权化体制因素。从 1971 年开始，省级政府逐渐获得了一些财政自主权，包括：在一定范围内自主安排预算支出；保留部分预算盈余；引入多年期的固定比例分成办法（Oksen
9、berg &Tong，1991）。十一届三中全会以后，为了解决大量的历史遗留问题，国家开始大幅度提高农副产品收购价格，减免部分农业税收，大量进口粮食，使农村得以休养生息。在城市，国家竭力为返城知识青年安排工作，提高职工工资待遇，恢复奖金制度，大量兴建职工住宅，以求政治上的安定团结。这些努力在赢得了民众普遍赞誉的同时也给国家财政带来了沉重负担。国家财政连续出现巨额赤字，1979、1980 两年合计达 204 亿元，几乎相当于 1953-1978 年 26 年的赤字总和 218 亿元。（注 1）相对于地方财政，中央财政亏空尤为严重。从中央财政和地方财政来看，差额主要是在中央财政，地方财政去年还有一
10、些结余。今年上半年有的地方的收入还不错，因此没有那么紧张，而中央财政就不一样了，去年全年与今年上半年的亏空累积下来达到 60 多亿元现在一些方面随意减收增支，乱开口子，铺张浪费，花钱大手大脚，同国家财政的这种状况很不协调上半年财政之所以没有发生大的问题，一是动用了中央预算周转金亿，二是借用了国家物资储备局的物资变价款 多亿，三是占用了应当归还地方财政的资金亿，我们就是靠这个过日子的，现在借用和占用的钱已经用完，也就是说原来被掩盖的矛盾就暴露出来了，而财政还是继续支大于收中央财政发生资金周转不灵，应拨的经费拨不出去的情况。最近，银行不断通知我们，中央金库存款余额无几，要求控制拨款。而面对这种情况
11、，我们已经不得不向国务院提出要求向银行透支的紧急报告，这就是当前财政，特别是中央财政的真实情况。（中共中央文献研究室，1982）巨额赤字在给改革倡导者带来巨大政治压力的同时，也促使他们加快财政分权改革的步伐。从 1980 年开始，中央政府在江苏和四川财政体制改革试点的基础上，推行了一系列实行旨在重新划分中央与地方财政收支责任、“分灶吃饭”式的财政改革措施。改革的首要目标是通过赋予地方更大的财政管理权限，调动地方政府增收理财的积极性，发展地方经济。中央政府希望这些分权化的改革措施在推动地方经济繁荣的同时，提高地方对中央的财政贡献，缓解中央的赤字压力（Wong，1992）。如同其他领域的改革一样，
12、财政领域的改革一开始也小心翼翼。为了适应巨大的地区差异和地方财力差异，1980 年改革在“分灶吃饭”的口号下，推出了“划分收支、分级包干” 的体制方案。这一方案产生了两点深远的影响：首先，按照企业归属划分企业收入。由于以前的财政体制没有强调收入同支出挂钩，所以企业归属问题无关紧要。然而新体制强调所有层级的政府必须自给自足，因此企业归属权，以及附着在归属权上的收益权的重要性便凸现出来。其次，对企业上缴利润及税收实行差别对待。在这种新体制下，地方企业的利润将完全归地方政府，而这些企业缴纳的工商税收则会被中央分享（Wong，1992；Oksenberg &Tong，1991）。此后，中央在 1983
13、 年出台了“ 利改税”改革方案，试图改革税收体制，同时从根本上重新确定企业与国家间、中央与地方间的利益分配关系。通过设定全国统一的所得税税率，减少企业与国家间在利润上缴比例方面的讨价还价，硬化企业预算约束。统一的税率使国有企业与非国有企业处于同样的财政地位，而这一点为工业企业的产权改革提供了重要前提，同时也为企业创造了公平竞争的环境。此外，新的产品税在一定程度上抑制了某些行业过高的利润率，从而减少了高度分权的财政体制对地方工业扩张的过度激励（Wong，1992）。然而这一旨在规范政府与企业财政关系、硬化国有企业预算约束的改革措施在执行过程中遇到了重重困难。伴随着厂长经理责任制的推行，“利改税”
14、改革通过统一税率硬化企业预算约束的目标最终落空（Wong，1992）。企业应缴利润比例的确定又退回到了个别谈判的方式上（Naughton，2005）。1985、1988 年两次财政体制改革都采用了财政包干体制，所不同的是，1985 年的“ 一刀切” 财政体制被 1988 年的包含不同制度安排的改革方案所替代。新方案延续了 1980 年的改革思路，针对不同地区设定不同的制度安排，对于经济增长较快的地区实行总额分成或递增上解，对于经济欠发达地区实行定额补助。这些制度安排的核心目标都是为了在已有的分配格局基础上进一步提高财政收入在国民生产总值中的比重，以及中央财政收入在财政总收入中的比重（国务院，1
15、988）。80 年代频繁调整的财政体制使得中央与地方财政分配关系缺乏稳定性，在财力划分的数量界限方面主观随意性很大，缺乏客观的科学依据。中央为了扩大在财政收入总额中所占的份额，采取多种措施频频从地方财政“抽调”资金：从 1981 年起，国家每年发行国库券，并向地方借款；1983 年起开征能源交通重点建设基金，并将骨干企业收归中央；1987 年，发行电力建设债券；1988年取消少数民族定额补助递增规定；同时中央还陆续出台了一些“中央请客，地方拿钱”的增收减支措施，致使包干体制不稳定，挫伤地方积极性（Wong，1992）。在这种情况下，地方也发明出一系列对付中央的办法（Wong，1992、2005
16、），这些中央“ 抽调资金”与地方 “明挖暗藏” 的行为极大地加深了双方的戒备心理（阎彬，1991）。与此同时，上下级政府之间就财政资源的争夺，也在财政体制频繁变动的背景下逐渐激烈起来。1988 年的相关政策文件的结尾清晰地揭示了这一时期中央与地方财政关系中存在的巨大张力：各级人民政府领导同志要严格按照国家的方针政策，发展经济，管好财政。要进一步加强全局观点，体谅中央的困难，正确处理中央和地方的利益关系。要严格执行财政、财务制度，加强审计监督。各地实行财政包干办法以后，要认真执行国家规定的各种财政、财务制度。凡应当征收的税款要按时、足额收上来，不能违反税收管理权限，擅自减税免税；不能把预算内的收
17、入转移到预算外，或者私设“小金库”。各项开支要严格按照国家有关规定支付，不能违反财务制度、会计制度；所有收支都要按规定如实反映，不得打“埋伏”、报假帐。凡是违反财政纪律或弄虚作假的，审计部门要认真检查处理，问题严重的，要给予纪律处分。要加强对财政工作的领导，积极支持财政部门履行自己的职责，严肃财经纪律。各级人民政府要带头执行国家的财经制度，不得越权行事，自作主张，影响全局，更不得以或明或暗的方式去指使财政部门违反国家规定处理财政问题。（国务院，1988）王绍光（1997）认为，政府总是希望受自己支配的财源多多益善，中央想尽量集中财源，办它认为对国计民生至关重要的事情；地方则希望尽量缩小对中央财
18、政的贡献以发展地方利益，这就是中央与地方围绕财源分配展开博弈的根本原因。而扩大政府财力的方法除了通过国家与社会的争夺外，就是上级政府与下级政府之间争夺财政资源。中央集权的财政体制建立以来，国家与社会之间围绕财力分配的斗争大体上终止了；但国家机器内部各分支之间，以及上下级政府之间围绕财力分配的博弈从未间断过。本文所关注的省以下地方政府之间的财政关系以及地方政府的决策过程，正是在这一宏观背景下发生的。二、省市体制改革中 B 市的财政决策片断分权化财政体制改革的一个可能的后果就是在促使地方经济繁荣的同时，使地方政府在中央与地方关系结构中的地位获得相应的提高，从而导致中央权威的削弱。1980 年前一些
19、短暂的分权化改革尝试，显然没有导致这种情况的产生，但是之后的改革却在一定程度上支持了上述的“分权化假设”（Lardy ，1975；Oksenberg &Tong ，1991 ）。20 世纪 80 年代，中央对地方的管理主要体现在能够在中央与省财政体制的确定过程中施加决定性的影响，但是中央却较少直接干预省以下的政府间财政关系。各省在中央大原则指导下，有权确定省与地市、省与县的财政关系（Wong ，2005）。这种自主权导致省以下财政体制复杂多样，难以对此做出细致的描述和周全的概括。因此，本文将以A 省为例，讨论 20 世纪 80 年代省以下政府间的财政关系对地方政府政策取向和决策过程的影响。（注
20、 2）80 年代初的财政体制改革，对于 A 省财政状况最突出的影响就是财政收入的省留成比例不断降低，中央分成的比例不断提高。然而，地方所应负担的财政支出并没有随地方所获得的收入份额的降低而减少。因此体制变化给 A 省造成的财政压力不断增大。（一）B 市与 A 省的“讨价还价”处于财政压力下的 A 省，除了寄希望于做大地方财政收入的蛋糕，以期抵消留成比例降低所带来的负面影响外，惟一的现实选择只有运用政策措施，集中下级政府的收入来保障省级政府的必要财力。A 省采取了与中央政府同样的行动策略，即通过财政体制改革，激励下级政府发展经济，增加财政收入。同时通过不断调整收入分享比例实现对下级财政收入的集中
21、。（注 3）70 年代省对市的财政体制是采取统收统支的办法，收入全部上缴，支出由省核定指标下拨，同时为了鼓励地方增加收入，对上缴的收入给予适当的分成。虽然从体制本身来看，地方的财权在不断扩大，但是这几种体制没有将收支挂钩，收多收少一个样，地方政府增加财政收入的动力不是很强。由于财政体制的这一系列变化并没有影响到统收统支体制保障下的地方政府的利益，地方政府官员对这一系列改革的态度还是比较温和的，他们认为“从改革的内容来看，财政体制是向着有利于地方财政，扩大地方财权的方向发展的，每一次改革，一次比一次好。但是收支不挂钩，不能调动地方更多增加财政收入的积极性” （B 市财政局，1982）1982 年
22、省市包干制改革开始，A 省对 B 市实行为期 4 年的“ 收支挂钩，总额分成，比例包干”的财政体制。按照体制规定，B 市仅可保留全部财政收入的8%，为了激励地方增收的积极性，规定市财政超过上年收入部分可以保留19.76%.这一留成比例在全国来说是非常低的。在支出责任的划分方面规定的支出包干范围仅包括支援农业、工交商事业费、文教卫生科学事业费、抚恤和社会救济费、行政管理费等行政事业经费和城市维护费，其他各项专款，如基本建设、企业挖潜改造拨款、流动资金、科技三项费用、城镇人口下乡经费、人防经费等都不列入包干范围。新体制运行一年后，其对地方利益的影响逐渐显露出来，“新体制虽然比 1977 年以来的体
23、制要差一些，受益额少 400 万元左右，但是与 1977 年以前的体制相比较，还是好得多，受益额多 800 万元左右”。 “这样的包干，对我市来说，油水比较小，是穷包干 ，基本上维持 1981年的正常支出的实际水平。今年我市还有以前年度的结余可用，日子还可以过，预计六五计划的后 3 年，市财政就比较紧张了”（B 市财政局，1982 ）。收支挂钩的包干制体制，一方面调动了地方政府理财的积极性，促使其千方百计地增加财政收入以满足地方财政开支的需要。另一方面，上下级政府间收入分配方案的变化，不可避免地导致了政府间利益摩擦的产生。1982 年体制运行之初，B 市就已经感到，该体制可能会给地方财力造成较
24、大的影响，然而由于当时新体制运行时间尚短，其影响难以在短时间内完全体现，所以地方对这一体制的批评还是比较温和的。到了 1985 年，也就是包干制体制实施 3 年后，新体制对 B 市财力造成的负面影响已经完全显现。感受到自身利益受损的B 市财政官员开始批评省市体制的种种弊端。1985 年初，新一轮省市财政体制方针正处在酝酿阶段。为了在新的财政体制中为本市争取到更高的留成比例，B 市财政部门在科学测算的基础上，总结了本轮财政体制给 B 市造成的负面影响，在呈交给市领导的报告中，B 市财政部门首先强调了现轮财政体制在确定市财政收支基数方面有失公平。以市区为例，市区 1981 年的实际财政收入为 83
25、200 万元，而在当年 11 月份确定收入基数时，（省里）“硬要” 按照 85000 万元计算，扩大收入基数 1800 万元，使得市区地方财政每年少分成 270 万元。在支出方面，公费医疗定额每人只给基数 30 元，但实际已达 60 元，每年市财政要补贴 90 万元。机关公务费实际执行近 500 元 P 年，而基数仍按省的预算定额 284 元 P 年计算，等等。总的市财政每年应贴补用于行政事业方面的开支 400 余万元，“省一文都不认账”，明显压低了支出定额基数。其次，B 市还批评了上级在体制运行中不断开口子给政策，要地方财政掏钱买单的做法，指出这种做法大大增加了市县财政负担。出于对这些政策的
26、极大反感，报告不惜篇幅详细罗列了这些“开口政策”：军队转业干部建房费；离休干部特需费；增加工资；安置补助；汽车购置；建造老干部病房、老干部宿舍、老干部活动室；加强政法工作，增加公检法人员，以及公检法部门的着装费、提高补贴标准、建造业务用房、购置车辆和专业设备；工商、物价增加编制；市管县增加人员和各项开支，以及落实知识分子政策，增加智力投资，等等。经过初步统计，3 年来仅市区的这些开支已达 1912 万元。报告客观地指出，这些事业是必要的，但包干基数中这些因素都没有考虑进去，因而在事实上增加了地方财政负担。最后，B 市还指出这种包干体制难以抵御经济波动对地方财政造成的冲击。例如国家的价格改革使得
27、该市某些工业产品价格出现大幅波动，影响了市财政收入的稳定。其中化纤产品降价就使得两年内该市财政收入减少 16500 万元，对此，省里仅核减了 B 市 4400 万元的收入基数，而对地方分成收入减少的 1800 余万元省里没有给予适当的考虑。面对苛刻的省市财政体制规定，B 市除了鸣冤叫屈以外还积极地四处取经，寻找应对之策。为了给市领导提供更有针对性的政策建议，B 市财政部门前往邻省，选择该省的重点城市学习其财政体制管理经验。在这次学习交流活动中，B 市财政部门看到，相对于本省，邻省地方政府得益较大，省级政府通过多种形式的财政体制将较多的财力留给地方，地方财力充足，有能力实施大规模新区开发、通讯系
28、统改造、公路桥梁建设、飞机场修建、住房建设项目，等等。B 市财政官员认为，邻省藏富于民的财政体制“有力地支援了对外开放”。两相比较，本市的财政分成比例过低，增收分成更低，甚至不及邻省 H 市超收分成比例的 1/4.反观自己，B 市认为本省在确定支出基数时较少考虑地方利益，对一些由地方财力安排的开支，省里在制定支出基数时“一概不予认账”。此外，与邻省相比，省级掌握的专项拨款过多，邻省 H 市的省拨专款仅占支出基数的6%，而 B 市的省拨专款在支出基数中占 50.2%，即本级 1P2 的支出分配权仍掌握在省级财政。因此，应该呼吁省里采取更加优惠的包干措施，让利于地方。考察还让 B 市官员学习到了一
29、些新的消解地方财政压力的变通经验，后文将详述。邻省蒸蒸日上的财政状况，让 B 市财政官员进一步感到自己在新体制中吃亏太大，因此他们向市领导建议，在下一轮体制的谈判过程中要向省里有针对性地提出意见，要求省里弥补因为体制改革对 B 市造成的财力损失。具体的建议包括：第一，让省里充分了解 1982 年以来连续的化纤降价使 B 市财政收入损失12100 万元，这使得 B 市的财政收入一直停留在 1981 年的基数上，而其他市由于受到的影响小，财力一直稳步增长。因此在制定下一轮体制时，省里必须考虑价格调整对地方财力的影响。为此，财政部门还特别为市领导提供了一组数据用于谈判。据了解，中央因化纤降价影响财政
30、收入对省财政有 5000 余万元的专项补助，去年只分给各地 2000 多万元（我市拿到 450 万元），其他 3000 多万元给省里“断路”了。我们认为，我市纺织工业在全省约占 1/5，按理也应给我们1000 多万元，这项补助省里不应该挤占。第二，要求调减核定新一轮财政体制基数时人为扩大收入基数 1800 万元；增加支出基数 2042 万元，将转业干部经费、市管县经费以及其他一些专项支出列入支出基数；将过去一年一算的粮油价差补贴、煤炭企业亏损、燃油特别税补贴纳入支出包干范围。第三，向省里反映，市管县以后，市的工作任务加重，为适应工作需要，除农业方面的机构要新建以外，其他各个部门也都要增加人员，
31、交通车辆和业务活动费，包括必要的办公用房修建费在内，每年至少需要 200 万元，省里过去只拨 40 万元，尚缺 160 万元，这部分缺欠应由省里列入支出基数。第四，要让省里了解，本市的经济社会发展需要充足的财力支持。本市的各项社会经济指标在全国居于前列，但是社会、文教和城市基础设施极端落后，道路狭窄、交通拥挤、设施不全，生态失去平衡。道路、住房、公共汽车、自来水、学校、病床等人均占有指标均落后于其他城市，城市欠债十分严重。据财政部门的统计显示，欠债的项目在城市建设方面有两个亿，其中，住宅建设方面 6000 万，科教文卫设施方面 9000 万，落实房管政策方面 4400 万。这些项目所需资金平均
32、每年 6500 万，都要财政拨款，要求省里照顾补助 2000 万，列入基数。在建议的基础上，财政官员强调，在谈判中要向省里反映，这些问题最迟必须在 1990 年前陆续解决，否则会直接影响 B 市的对外开放和经济腾飞（B 市财政局，1985；A 省财政厅，1986 ；B 市财政局，2004 ）。这些“锱铢必较” 的政策建议反映了省市之间在财政利益分配方面存在的巨大分歧。中央与省签订的包干合同硬化了省的预算约束，省级政府不得不考虑如何筹集财政收入，资助由省计划的各种项目。省级所掌握的收入来源在短时间内难以产出必要的财政收入时，集中下级收入便成为了最佳的现实选择。但是这种收入集中并没有与支出责任的重
33、新划分同步进行，因此不可避免地造成了下级政府财政收支差额的扩大。财政利益层面的冲突在一定程度上造成了上下级政府间关系的疏离，使得省市政府日益分化为独立的利益主体。在与上级争夺财政利益的同时，B 市也在积极考虑在行政“市管县”改革的背景下，积极推进市及市辖县之间的财政整合。提出应该在“市管县”改革过程中，积极试行市县财政收支一个口子对省结算，搞综合的留成和上解比例。B 市宣称，这样做不仅能够简化上下级财政结算事务，提高机关工作效率，而且可以增强地域合作和有利于全市的统一规划。这一措施在实践中的意义可能远不止于此。这样一来，各县与省财政的直接联系即被中止，市县财政关系将得以密切，在“增强县的向心力
34、”的基础上，也增强了市的整体经济实力以及与省的谈判实力。B 市的这些努力得到了回报，1986 年，经过与省里的反复讨价还价，A 省终于同意调整 B 市的留成比例。按照新的规定，B 市财政总收入的留成水平提高到 10%，对于市超出上年收入的部分，市级提留 30%；对于下辖的 Y 、J 、W 县，超出上年收入的部分县级提留 25%（A 省财政厅，1986）。新体制实行仅两年，1988 年在全国新一轮财政体制改革的影响下，省市财政体制又发生了变化。1988-1993 年，A 省对 B 市实行“收入递增包干”制，以1987 年财政决算参与分成的收入为基数，每年递增 5%.在递增率以内的收入，市留成 1
35、3.64%，其中：市级留成 10%，J 县留成 17.77%，W 县留成19.13%，Y 县留成 26.62%.超过递增率的收入全部留用；达不到递增率的部分，由市自有财力补足（B 市财政局，2004）。有了前两轮体制改革的经验，B 市在面对新体制的挑战时显得底气十足。在与上级政府的交涉过程中，B 市在摆事实的基础上，积极捍卫自己的利益，敢于对上级的政策表达异议。1988 年底，B 市就其纳税大户 D 部直属 X 厂因享受减免税政策造成对地方财政收入包干基数的影响问题，向省里提交了关于X 厂减免税对财政包干的影响和要求停止减免税或调减收入包干基数的报告。B 市指出， 1987 年底国家颁布的有关
36、减免税政策规定，从 1987 年 7 月 1 日-1990 年底，免征全部增值税营业税，同期减半征收所得税。这一政策使得1987 年该市减少工商税收 750 万元，如果 1988 年全年免征，预计减少工商税收入 1500 万元。B 市认为，该市已于 1988 年与省里实行了递增包干财政体制，因此从“财政利益” 上来讲，新体制下的税收减免实际上都要由地方财政承担，跟中央不再有任何关系。在新一轮体制中，该市的收入递增率被定为5%，完成起来困难较大，预计 1988 年财政将出现较大赤字。同时考虑到 X 厂是骨干企业，盈利状况较好，1987 年实现利润 2531 万元，今年全年可望实现利润 6200
37、万元，因此有能力继续缴纳计划减免的税收。摆完事实，报告笔锋一转，开始和上级讨论政策层面的问题。B 市指出，在政策上不区别情况，全国一刀切地实行免征是否妥当值得研究。而且对交给地方的增值税和营业税全部减免，对交中央的所得税却减半后继续征收，更是于理不通。为此，B 市要求省里面对财政包干的现实，帮助该市解决困难，或者将情况如实汇报财政部，重新研究该企业的减免税问题。撤销原来减免税文件，或者仍按原文件执行，但要相应地调减该市收入包干基数 817 万元。由于 B 市报告中所指的 X 厂是部属企业，B 市在报告中所针对的又主要是中央的政策，所以省财政厅在接到 B 市的报告后，并没有鉴于“省市财政包干的现实”，通过省级财力来解决这一问题，而是直接将报告转呈财政部，对 B 市报告的事由稍作转述后，即表示同意该市的意见，进而要求部里批准停止对X 厂的减免税或调减收入包干基数。由于资料的限制，我们难以知晓主管部门对这一报告的批复内容，但是通过省市的报告可以看出，地方政府的利益主体意识在经过几年包干体制的洗礼后空前增强，能够清晰地界定上级的利益和自己的利益，能够就一项政策对上下级政府利益分配造成的影响进行量化和深入分析。同时，地方政府在认为宏观政策对他们的利益造成影响时，不但敢于向省甚至中央直接要求属于自己的利益，而且不惮于表达自己对上级政策的不满。此外，省级政府对这一问题的
