1、 1.引 言 农业开发是指使自然资源能够适合于农业生产需要，使动植物能够为人类所利用，使农村经济能够发展的一切生产建设活动。内容包括开荒、兴修水利、应用科技、农产品贮藏和加工转化等。在 第二次世界大战 后，农业开发已从搞单项措施开发转化成进行综合开发。农业综合开发是 指 “在一定的时间里和确定的区域内，为全面开发利用农业资源，发展地区农村经济而进行的综合性生产建设活动。它的最终目标是合理配置、科 学利用农业生产要素，提高农业综合生产能力和市场竟争力，推动传统化农业向现代化农业转变。 20 多年的农业综合开发，通过加强农业基础建设，提高农业综合生产能力，推动了我国农业的可持续发展，为我国由传统农
2、业向现代农业转变提供了一些，模板，为国家的安全稳定，经济健康发展做出了突出贡献。 2.我国农业综合开发概况 2.1 我国农业综合开发的发展 自 1988 年全国范围内大规模的实施农业综合开发以来，全国总计有超过 1000亿元的资金用于水田林路村的综合治理，大规模的投入获得了巨大经济和社会效益。 2.2 农业综合开发的类别、含 义及其变化 2.2.1 早期农业综合开发类别 在我国农业综合开发早期的起步时期，国家根据自身的实际情况，把农业综合开发分成 3 类，即土地开发治理项目、多种经营项目、科技示范项目。 (1)土地资源开发治理项目 主要是以土地资源为对象，运用工程、生物、科技等措施，改善农业生
3、产和生态条件，以促进农业资源的合理利用和保护，不断提高农业综合生产能力，实现农业可持续发展。包括中低产田改造、草场改良和工矿废弃地复垦，发展节水农业、生态农业，建设优质粮食基地、优质饲料作物基她等。 (2)多种经营项目 主要是种植业、养殖业和农副 产品加工业项目。多种经营把增加农民收入作为项目建设的根本出发点和落脚点，立足当地资源优势和比较优势，面向市场， 依靠科技，积极推进产业化经营，扶持具有带动作用的。 建设有地方特色的优质农产品基地，发展区域主导产业，促进农业结构调整，提高农业综合开发整体效益。包括种植、养殖，农产品储运、保鲜、加工和批发市场建设等。 (3) 科技示范项目 主要是在农业基
4、础设施较为完善的农业综合开发项目区内，依靠技术依托单位，围绕市场，引进、示范和推广高新科技成果和农业先进适用技术，加速科技成果转化，因地制宜地培育和发展主导产业，促 进产业化经营，实现农业增效和农民增收。包括高新科技示范、科技推广综合示范、农业现代化示范等。 2.2.2 现阶段我国农业综合开发类别 随着改革开放以及农业综合开发的深入，原有的农业综合开发思想已经无法适应现在的发展 。在 2004 年， 国家把农业综合开发的类别调整为土地治理项目与农业产业化经营项目。 (1)土地治理项目 土地治理项目包括稳产高产基本农田建设、粮棉油等大宗优势农产品基地建设、良种繁育、土地复垦等中低产田改造项目，草
5、场改良、小流域治理、土地沙化治理、生态林建设等生态综合治理项目、中型灌区节水配套改造项目 。 (2)产业化经营项目 产业化经营项目包括经济林及设施农业种植、畜牧水产养殖等种植养殖基地项目，农产品加工项目，储藏保鲜、产地批发市场等流通设施项目。 2.3 我国农业综合开发的历史与基本情况 1998 年，农业综合开发只涉及东北平原、黄淮海平原和长江中下游平原等 11 个省（区）的 746 个县和国有农牧场，到 2007 年开发范围以扩展到全国 31 个省（区、市）、 3 个计划单列市以及新疆生产建设兵团、黑龙江农垦总局、 广东省农垦的 1916个县（市、区、旗）和 220 国有农（牧、林）场，开发县
6、数占全国的总县数的 2/3左右。 我国农业综合开发 大体上 经历了 3 个发展阶段： 1988-1993 为第一阶段。这一时期的开发主要是为了确保粮棉油等主要农产品的产量稳定增长。这一时期总投入 293.2 亿元。新增主要农产品生产能力：粮食 504亿斤、棉花 12.3 亿斤、油料 21.2 亿斤、糖料 25.9 亿斤。 1994-1998 年为第二阶段。该时期的主要目标是在提高农业综合生产能力的同时，提高农业种植效益。与第一阶段相比，建设经济林、花卉、蔬菜等种植业基地及发展水产养殖基地面积增加了 82%。 1999 年以来为第三阶段。现阶段为了适应农业发展的新要求，在指导 思想上发生了转变
7、。一是由过去改造中低产田和开垦宜农荒地相结合，转到以改造中低产田为主，尽量少开荒甚至不开荒，提高农业综合生产能力与保护生态环境有机结合起来：二是由以往追求增加主要农产品产量为主，转到调整结构，依靠科技进步，发展优质高产高效农业上来。 1999-2007 年，农业综合开发共投资 2331.5 亿元，改造中低产田 2.7 亿亩，完成草原建设 245.2 万亩，发展优质粮食基地和优质饲料基地 2656.8万亩，建设经济林、蔬菜、花卉等种植业基地 994.9 万亩，发展水产养殖基地 417.6万亩。 3 我国 农业综合 开发项 目 的投资 模式 3.1 土地治理项目的投资模式 土地治理项目资金来源为中
8、央财政资金、地方财政配套、农村集体和农民筹资（含以物折资）投劳。用于土地治理项目的中央财政资金全部无偿投入。财政部依据各地财力状况分别确定各省地方财政资金与中央财政资金的配套比例。农村集体和农民筹资（含以物折资）投劳，严格按照“农民自愿，量力而行，民主决策，数量控制”和“谁受益、谁负担”的原则进行筹集，并纳入村内“一事一议”范畴，实行专项管理。在关于编报 2011 年农业综合开发增量资金土地治理项目计划的通知中 提到 中低产田改造项目的亩投资 标准（含中央和地方财政资金、乡村集体自筹资金、农民筹资和投劳折资，下同）继续执行 2010 年标准，原则上平原地区应达到 910 元、丘陵山区应达到 1
9、180元。示范工程项目的亩财政资金补助标准，以省为单位加权平均为 1200元。生态综合治理项目的亩投资标准维持 2010 年的水平不变，原则上草原（场）建设亩投资标准不低于 180 元，小流域治理亩投资标准不低于 900 元，土地沙化治理可根据实际情况确定。 3.2 农业产业化经营项目的投资模式 农业综合开发产业化经营扶持的项目范围包括：经济林及设施农业、畜禽水产养殖等种植养殖基地 项目；粮油、果蔬、畜禽等农产品加工项目；农产品储藏保鲜、产地批发市场等流通设施项目。项目安排原则上限于农业综合开发县，并向产粮大县和粮食加工转化项目适当倾斜。 农业综合开发产业化经营重点扶持的产业包括：专用小麦、专
10、用玉米、优质水稻、高油大豆、“双低”油菜、“双高”糖料、棉花、蔬菜、畜禽、名优经济林（果）、茶叶、名优花卉、蚕桑、水产等。 农业产业化经营项目的投资模式 曾采取有偿和无偿相结合的投资模式和投资参股不控股的模式 。 (1)产业化经营有偿无偿相结合的扶持方式， 产业化项目实行有偿无偿相结合的资金扶持方式 其优 点主要是财政无偿资金可用于公益性基础设施建设，以及引进新品种、推广新技术。这些方面的建设，往往因为项目单位不愿投资，只有国家无偿资金的扶持才能建设。财政有偿资金的扶持，可以弥补项目建设资金的不足，国家有偿资金投入到项目建设中，项目取得预期效益，项目单位也能按期归还。有偿资金回收后，继续用于农
11、业综合开发项目，体现了“国家引导，配套投入，民办公助，滚动开发”的投入机制，发挥了巨大的资金效益。同时，对于项目旗县来说，申报项目时比较慎重了，因为要考虑到有偿资金的回收，所以不完全象 2009 年的补贴扶持方式一样，极力争 取项目了，而是采取“宁缺毋滥”的原则，人情项目少了，相对来说，在项目或项目单位的选择上，比较客观、慎重了。 但其缺点是有偿资金回收难，从而引发其他问题。如由于难于按期还款，造成当年项目资金到位迟缓，严重影响产业化经营项目的实施；还有担心放下去回收困难而不敢往下放，造成资金闲置，难于发挥效益；有用财政资金归还到期有偿资金借款，给当地财政增加压力；也有用当年项目资金偿还旧债的
12、；有的项目旗县有偿资金回收不能达到回收比例而影响下一年度申报产业化项目的，等等 。 (2)投资参股不控股的模式 农业综合开发投资参股是指农业 综合开发部门将财政资金以参股的方式，投入规模较大、辐射带动作用较强的农业产业化龙头企业，财政部门以出资人的身份授权资产运营机构进行资本运营，与企业建立“利益共享、风险共担”的机制。其基本 准 则包括自愿申报、平等竞争、择优扶持，谁投资、谁所有、谁受益、谁承担风险，政企分开、委托监管、授权运营，适时退出等。财政部门只参股、不控股，不做第一大股东。 参股企业资产和经营规模快速扩张，产业链条延长，经营理念不断更新，内部管理日趋规范，品牌形象和核心竞争力明显提升
13、，实现了做大做强企业，带动农民增收，国有资产保值增值的目标。 目前， 扶持发展农业产业化经营采取贷款贴息和财政补助两种方式， 以贷款贴息为主。 3.2.1 财政补助 项目 其材料均以 2010 年为例。 3.2.1.1 财政补助项目 主要使用资金范围 (1)种植基地项目：经济林及设施农业种植基地所需的灌排设施、土地平整、农用道路、输变电设备及温室大棚，品种改良、种苗繁育设施，质量检测设施，新品种、新技术的引进、示范及培训等。 (2)养殖基地项目：基础设施，疫病防疫设施，废弃物处理及隔离环保设施，质量检测设施，新品种、新技术的引进、示范及培训等。 (3)农产品加工项目：生 产车间、加工设备及配套
14、的供水、供电、道路设施，质量检验设施，废弃物处理等环保设施，卫生防疫及动植物检疫设施，引进新品种、新技术，对农户进行培训等。 (4)流通设施项目：农副产品市场信息平台设施，交易场所、仓储、保鲜冷藏设施，产品质量检测设施，卫生防疫与动植物检疫设施，废弃物配套处理设施等。 原则上按不超过财政补助资金的 3用于项目可行性研究、初步设计或实施方案、环境评估费等项目前期费用。 3.2.1.1 财政补助项目 的补助条件以及比例 (1)投资规模根据项目实际需要和财力可能确定，其中，重点项目的年度中央 财政补助资金不高于 200 万元、不低于 100 万元（含），一般项目的年度中央财政补助资金不高于 100
15、万元、不低于 50 万元（农民专业合作社不低于 30 万元）。地方财政按政策规定相应落实配套资金。重点项目和一般项目的中央财政补助资金比例为 6：4。 (2)龙头企业申报的产业化经营项目，财政补助资金总额不高于项目建设总投资的 30%，企业自筹资金不低于 70；农民专业合作社申报的产业化经营项目，财政补助资金总额可达到项目建设总投资的 50。 (3)财政补助扶持方式主要适用于示范带动作用强、以产品为纽带、在工商部门注册、 有一定联结农户和生产基地规模、组织结构健全的农民专业合作社；示范带动作用强、开展技术改造创新、产品结构升级、污染物治理等成长型农业产业化龙头企业。 在同等条件下，对合作社申报
16、的项目优先予以扶持 。 3.2.2 贷款贴息 项目 (1)贷款贴息扶持对象重点为实力较强、规模较大、示范带动作用显著的加工龙头企业。 (2)2010 年中央财政贴息资金原则上 60%用于固定资产贷款贴息， 40%用于粮棉油糖肉大宗农产品加工流动资金贷款贴息。 (3)2010 年固定资产贷款贴息范围为 2008 年 1 月 1 日以后立项，在 2009 会计年度发生并支付的利息；中央财政原则上对落实单笔固定资产贷款 500 万元以上、 6000万元以下的部分予以贴息；固定资产贷款贴息期限最长不超过 3 年。 (4)2010 年流动资金贷款贴息范围为 2009 年 1 月 1 日至 2009 年
17、12 月 31 日期间发生并支付的利息；中央财政原则上对落实单笔流动资金贷款 100 万元以上、且累计达到 500 万元以上、 6000 万元以下的部分予以贴息；流动资金贷款贴息期限为实际贷款期限，最长不超过 1 年。 (5)对于同时申请固定资产和流动资金贷款贴息的项目，中央财政贴息的贷款额度上限合计为 6000 万元。 (6)贴息率根据同期人民银行同档次贷款基准利率和项目对贴息资金需求等情况确定 。 同一项目单位只能申报一种扶持方式 4.我国农业综合开发项目的管理 农业综合开发投资实行按项目投入，资金跟着项目走，项目管理是实现农业综合开发投资模式的保障。农业综合开发项目是农业投资项目的一个组
18、成部分，除具有一次性、目标确定性、组织的临时性和开放性、成果的不可挽回性等一般项目的特征之外，还具有边界和范围确定、管理组织系统完整稳定及综合性等特征，因此农业综合开发项目管理也具有其自身的特点。 4.1 农业 综合开发项目的管理 4.1.1 前期准备 前期准备包括编制总体规划以及建立项目库。编制总体规划是指有关部门结合当地实际 ，制定 3 至 5 年的总体规划，为建立项目库和编制年度项目实施计划的基本依据。建立项目库是把经过有关部门审查的项目建议书放入项目库，其实行动态管理，可随时调阅补充。 4.1.2 申报审批 包括推荐项目的确定、项目可行性研究、编制项目年度实施计划以及编制项目扩初计划。
19、 其过程就是一个申报与验证的过程，对从项目库中提取的项目，并经过层层审批，并准备实施。 4.1.3 实施及监督检查 (1)根据批复的项目年度 计划及扩初设计，县级农业综合开发管理部门组织项目实施。实施中单项工程推行项目法人责任者、招投标制和工程监理制。其实施必须严格执行，如遇问题必须按规定上报审批。 (2)跟踪检查。项目实施过程中，各级农业综合开发管理部门、财政部门、审计部门对项目计划执行、建设进度、工程质量、建设标准 ;资金拨借、资金使用等进行日常检查和重点检杳。发现问题及时纠正。 4.1.4 竣工验收 农业综合开发项目按照总项目、成立各级验收小组。验收内容包括 :开发任务完成、分项目、子项
20、目，实行分级验收，效工程质量、竣工项目工程管护、益发挥、开发资金的落实和使用、有偿资金还款计划及措施落实等情况 。 4.1.5 运行管理与跟踪评价 工程项目竣工验收后，县级农业综合开发管理部门必须落实管护主体，及时办理产权移交手续，对跨乡、村的水利、生态工程移交上级行业管理部门或相关农民协会。并建立健全运行管护制度，落实运行管护资金，保证工程项目正常运行，长期发挥效益。建立工程效益监测评价制度，对建成交付使用的工程项目效益进行跟踪监测。 4.2 农业综合开发的资金管理 目前没有关十农业综合开发资金管理的明确定义，本文把其定义为，农业综合开发资金管理是综合地 运用资金投入、会计核算和财务监督这二
21、项基本管理手段，对管理对象的行为方式进行全过程、全方位的目标控制，使其符合管理者的意图和要求。 4.2.1 财务管理 农业综合开发财务管理的原则：以项目定资金；专款专用、专账核算、专人管理；实行县级财政报账制。各级农业综合开发管理部门和建设单位应当设置财务管理机构，配备专门财会人员，做好农业综合开发资金、财产物资和成本核算等管理工作。 4.2.2 资金筹集 农业综合开发实行“国家引导、配套投入、民办公助、滚动开发”的机制，采取中央财政资金、地方财政配套资金、自筹资 金、银行贷款、社会其他资金相结合，共同投入农业综合开发项目建设的方法。 4.2.3 资金使用与支持管理 资金的使用分为 3 种方式
22、，分别是土地治理项目资金采取 100%无偿投入的方式、产业化经营项目资金采取有偿、无偿相结合的投入方式以及其它项目资金使用（包括贷款贴息与县级农机发机构项目管理费）。 管理方式分为 4 个方面，分别是农业综合开发资金实行县级报账制农业综合开发资金的财务管理，实行“二专、四定、五统一”制度、实行按因素法分配农业综合开发资金与建立农业综合开发资金管理考核体系。 4.2.4 财务监督 农业综合开发 财务监督机制要从管理部门和建设单位两个角度 ,从职工性和专家性两个层次 ,从事前事中事后三个阶段建立一套体系完整组织有序方法科学的运行机制 ,以有关政策法规和规章制度为依据 ,按照权责对等原则 ,合理配置
23、各监督主体和监督对象的权利和责任。 4.3 世界 农业综合开发的投资 模式 和项目管理 农业综合开发过程中的投资结构模式的选择，是由政府对农业投资的能力、政府对农业投资的资金性质、政府投资农业资金运作的机制以及 农业综合开发在 农业发展中的战略地位决定的。在支持农业综合开发过程中， 世界各国 政府农业投资的方向与结构 主要有 以 下 几种模式 。 4.3.1 政府直接投资管理模式、 这是一种传统的和通行的财政农业投资管理模式，由政府投资于农业及其产业领域，形成国有资产，并由政府组建的和能够体现政府政策目标的专 业 机构 对这种国有资产的营运过程进行管理。 4.3.2 政府投资 政策性金融机构介
24、入的分类管理模式 这是国际上通行的一种政府支持农业发展的投资运作与管理模式。运用政策性金融手段对农业支持与保护是国际惯例，凡是发达国家和新兴工业化国家、地区，农业的发展都有国家的扶持。由于历史及经济体制等方面的原因，中国从 1990 年才开始规划 组建农业正策性银行 农业发展银行，并从 1993 年开始选择和运用政府投资 政策金融机构介入的模式。 4.3.3 政府补助 乡村集体经济组织、农业合作经济组织介入模式 政府提供部分资助，乡村集体经济组织、农业合作经济组织、农户及其相关产业组织负责管理，是国际上通行的一种极其重要的政府支持农业发展的投资运作模式，通过政府提供必要的财政补助，来调动农村集体经济组织、乡村合作经济组织、农业及其相关产业组织增加对农业投资的积极性。 4.4.4 政府补贴 商业银行介入模式 这是市场经济背景下，世界各国选择的一 种重要的政府支持农业发展的投资运作模式，通过政府为商业银行提供必要的信用担保或一定比例的利息率补贴，一方面为商业银行参与农业综合开发项目建设投资分散和转移部分风险，鼓励其增加对农业及其相关产业领域的投资 ;另一方面，为乡村组织、农户及其相关产业组织开展商业性
