1、1 个人管理人的“僵尸”困境与出路 基于 G 市中院 104 件国有“僵尸企业”清算案的实证分析 刘冬梅、张妍、范晓玲 引言 自 2007 年企业破产法实施以来，破产管理人从无到有，从人少式微变得逐渐强大，管理人执业水平已然成为案件审理质效的决定因素之一。但是，在日益壮大的管理人队伍中，个人管理人一直处于边缘甚至萎缩状态，我国大部分法院尚未启用个人管理人名册，理论研究也基本处于空白状态，目前司法界、理论界对这一领域鲜有关注，个人管理人陷入“僵尸”困境。与之相对，自 2015 年开始，随着供给侧结构性改革的不断深入，司 法处置“僵尸企业”及“执转破”等各项工作蓬勃发展，破产案件逐年增加，亟需不断
2、壮大的管理人队伍与之相匹配。在这种情况下，任由个人管理人队伍日益沉寂有违常理。有鉴于此，本文以 G市中院 审理的 104 件国有“僵尸企业”清算案为研究样本，并结合国内外相关立法及我国破产审判实践，探讨了启用个人管理人名册的应然性与必然性，并从任职资格、任职范围、任职保障等不同角度，构建了个人管理人运作新模式，以期为开创破产审判新思路、服务供给侧结构性改革提供助力。 2 一、现状检视：个人管理人的“僵尸”困境与反思 为全面了解个人管理人的现状， 笔者从立法、司法、理论研究三个层面进行研究，从不同视野对个人管理人制度进行检视，并对导致上述现象的原因进行反思，具体情况如下： （一）困境：个人管理人
3、沦为“僵尸管理人” 1立法“僵”：法律规定过于原则 。 现行企业破产法 最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定均于 2007 年 6 月 1 日开始实施。在当时的社会背景下，适用破产程序的大多为国有企业，破产案件以政策性破产为主，管理人一般由破产清算组转化而来，较为专业的管理人队伍尚未建立。其中关于管理人的制度构建主要是一种制度设想，所以在制度设计上较为原 则。而且大部分规定并未对机构管理人及个人管理人做明显区分，专门针对个人管理人的规定仅有 4个法律条文，即最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定第三条、第八条、第十七条、第三十四条。这四个条文中，体现个人管理人任职范围的是
4、第十七条。根据该条规定，对于事实清楚、债权债务关系简单、债务人财产相对集中的企业破产案件，法院可以指定管理人名册中的个人为管理人。但是，该条规定十分原则，且是否指定个人管理人可以由法院自由决定，导致大部分法院选择性忽视个人管理人，个人管理人在现实中不断遇冷。 3 2司法“僵”：各地 法院普遍忽视 。 为充分了解个人管理人的执业现状，笔者在全国范围内进行了抽样调查，调查法院遍及东、南、西、北部不同地区，既包括一线城市，又涵盖二、三线城市，具体情况如下 （ 1） ： 全国主要地区破产管理人名册基本情况 所在法院 机构管理人数量 个人管理人数量 是否启用个人管理人名册 山东高院 390 131 否
5、天津高院 58 0 否 北京二中院 100 20 是 上海三中院 50 0 否 G 市中院 38 27 是 深圳中院 25 0 否 温州中院 63 3 是 绍兴中院 22 3 否 郑州中 院 123 0 否 长沙中院 17 0 否 重庆五中院 42 0 否 昆明中院 56 18 否 佛山中院 10 0 否 惠州中院 5 0 否 河源中院 9 0 否 湛江中院 22 0 否 从以上数据可以看出，除山东、北京、广州、温州、绍（ 1） 表中所引用数据由笔者通过实地调研、电话访谈等形式获得，数据截止时间为 2018年 6月 15日。 4 兴、昆明等少数地区外，全国大部分地区尚未建立个人管理人名册。已经
6、建立个人管理人名册的法院，也很少启用该名册。而且，相较于机构管理人的数量，个人管理人人数相对较少，在司法实践中基本处于边缘化状态。 3理论“僵”：学术研究基本空白 。 笔者曾经借助网络数据库、专家 著作、破产法论坛等平台对个人管理人制度的理论研究成果加以整理搜集，发现这一领域几乎处于空白状态。以中国知网的检索成果为例，笔者以“个人管理人”为关键词进行检索，结果为 0，以“管理人”为关键词进行检索，共搜集各类文章 1059 篇。在有关管理人的研究成果中，研究方向一般为管理人的法律地位及指定、监督、责任追究等问题，基本没有文章专门研究个人管理人制度。除了中国知网，笔者也曾翻阅中国人民大学、中国政法
7、大学、北京大学等国内知名法学学府的破产法学习教材，这些著作中对个人管理人着墨不多，且基本是对现行法律规定的解读，并无 突破或创新之处。笔者也曾关注过各类破产法论坛，近几年破产法研究领域对管理人制度的关注热度逐年上升， 2017 年还在浙江绍兴举办了中国破产法论坛管理人制度的实践与创新专题研讨会。但是，综观研讨会的论文集，研究重点也集中在管理人的监督、选任、更换、绩效考核等问题，基本没有对个人管理人专门研究。 （二）反思：“僵尸管理人”成因分析 笔者经分析认为，个人管理人呈现“僵尸”状态是各种5 因素综合作用的结果，具体情况如下： 1宏观因素：破产审判工作呈边缘化状态 。 个人管理人是破产法律框
8、架下的法律主体，个人管理人的兴衰成败与 破产审判工作的发展状况息息相关。在过去十年间，我国破产审判工作整体呈边缘化发展。我国不仅没有专门的破产法院，在 2015 年以前，全国仅有 5 家法院成立了专门的清算与破产审判庭。当时，全国大部分法院甚至没有成立专门的破产合议庭。即使成立破产合议庭的法院，合议庭的分工也没有实现专门化，破产审判人员不仅需要审理破产及强制清算案件，还需要审理普通民商事案件。在法院系统内部，破产审判处于小众、边缘地位，在一定程度上制约了个人管理人的发展。 2中观因素：破产案件呈平缓化变动 。 破产案件是个人管理人展示作用的平台，破产案 件的缓慢增长，直接影响到了个人管理人执业
9、平台的拓展。据调查，在过去十年间，全国各类案件的收案数持续走高，而破产案件增长缓慢，在中间长达数年时间均维持在 2500 件以下。在 2015 年以前，破产案件的收案数基本无太大变化，甚至呈现逐年下降的趋势， 2015 年的收案数甚至低于 2008 年。与其他案件相比，破产案件的增长无疑是十分缓慢的。在2008 年至 2015 年间，全国法院各类案件的收案总数增长近1.78倍，破产案件的收案数反而呈负增长。此种情况下，破产案件尚不足以满足机构管理人的需要，更遑论个人管理6 人，缺乏执业机会的个 人管理人难以得到有效发展。 3微观因素：管理人队伍呈两极化发展 。 根据法律规定，个人管理人源自机构
10、管理人，个人管理人的发展也受到机构管理人发展状况的制约。而目前，机构管理人呈两极化发展态势。一方面，执业水平高的机构管理人更加注重集体协作，执业人员的个人作用相对弱化，个人一般负责破产程序中的某一类或某一项工作，个人管理人所应具备的综合素质难以得到有效培养。另一方面，执业水平低的管理人所获得的执业机会相对较少，执业人员难以得到有效的执业训练，加之水平低下的管理人难以承办重大案件，管理人报酬也相对有限，这也制约 执业人员参与破产审判工作热情与积极性。 二、开局之举：打破“僵尸”困境的应然与必然 从前文分析可知，造成个人管理人“僵尸”困境的成因是多方面的。随着社会经济的不断发展，制约个人管理人发展
11、的障碍 正 逐步消失，启用个人管理人的应然性与必然性已经具备，打破个人管理人“僵尸”困境势在必行。 （一）制度理性：打破“僵尸”困境的应然之义 1审判制度：顺应现代破产审判制度发展的需要 。 个人管理人制度并非我国首创，在其他破产法律制度较为完善的国家或地区，个人管理人均是不可或缺的法律主7 体。例如，德国破产法第 56 条第一 款规定，破产法院任命的破产管理人，应当是适合个案情况，尤其是有商业经验，并独立于债权人和债务人的自然人。 （ 4） 美国破产法第 321 条规定，有能力胜任托管人职责的自然人可担任托管人。 （ 5） 在这些国家和地区，个人管理人肩负着重要使命，在重大案件的办理上也不乏
12、个人管理人的身影。我国破产法律制度若与世界接轨，个人管理人就不能处于“僵尸”状态。同时，个人管理人也有机构管理人所不可比拟的特殊优势。一方面，个人管理人必须购买执业保险，而机构管理人并无这一限制。相对于规模小、承担风险能力低的中介机构，个人管理人的承责能力更有 保障。另一方面，个人管理人的工作质效与管理人报酬及执业声誉直接挂钩，个人负责制也让个人管理人无法将责任转嫁给他人。因此，启用个人管理人、发展壮大个人管理人队伍是未来破产法的发展方向。 2管理人制度：培育专业高效管理人队伍的需要 。 根据法律规定，个人管理人应当具备相关专业知识并取得执业资格，最终入册的人员一般都是管理人行业的佼佼者。启用
13、这些千挑万选出来的个人管理人对整个管理人队伍的培育意义深远。一方面，能够发挥“波纹效应”。个人管理人就像一颗小石子，抛进水里能够连锁带动其他从业人员的积极性和参与热情。以 G 市 中院 的司法实践为例， G 市中院 在 2017 年 8月启动个人管理人名册后，在 2017年底就收（ 4） 【德】莱因哈德 .波克著 ： 德国破产法导论（第六版），王艳柯译，北京大学出版社 2014年 11月第 1版，第 25页。 （ 5） 李飞：当代外国破产法，中国法制出版社 2006年版，第 481页。 8 到了大量从业者的申请，纷纷要求加入个人管理人名册。申请人的参与热情及远非之前可比。另一方面，能够提升管理
14、人队伍的执业水平。目前机构管理人名册主要由律师事务所组成。由于律师行业的流动性强、业务范围广，若经验丰富的律师离职，或者破产财产数额较小，机构管理人出于利益考虑，很可能会指派缺乏经验的律师负责案件，案件的审判质效会受到很大影响。而个人管理人是个人负责，案件质量相对而言更有保障。 （二）现实理性：破解“僵尸”迷局的必然选择 1政策现实：供给侧结构性改革不断深化 。 为服务供给侧结构性改革，最高 人民 法院高度重视破产审 判工作，将 运用破产法律程序依法处置“僵尸企业”和破产案件审理列为法院的一项重要工作任务， （ 6） 破产 审判 工作的专业化水平显著提升， 个人管理人发展的外部环境逐步完善。特
15、别是近两年来，最高 人民 法院先后出台各项政策推动破产审判工作。 2016 年 2月，最高 人民 法院下发关于依法开展破产案件审理积极稳妥推进破 产企业救治和清算工作的通知，全国各地的破产审判庭如雨后春笋般陆续出现。截至 2017年底，全国法院的清算与破产审判庭，从 2005年初仅 5 家的基础上增至 97 家，包括 3 家高级法院、 63 家中级法院、 31 家基层法院。 （ 7） 2017 年 12 月底，最高 人民 法院又召开全国法院破产审判工作会议，形成全国法院破产审（ 6） 杜万华： 依法处置僵尸企业 开创破产审判工作新局面 ，载 2016年 3月 28日 人民法院报。 （ 7） 数
16、据来源于最高人民法院审判委员会专职委员刘贵祥于 2018年 3月 6日在“人民法院优化企业破产法治环境、服务经济高质量发展”专题新闻发布会上的讲话。 9 判工作会议纪要，为解决破产审判重大性、普遍性、瓶颈性问题指明了方向。 2司法现实：破产案件预计将有大幅增长 。 近三年，随着社会经济不断发展，破产案件的数量也在逐年提升，司法实践对管理人执业能力的需求不断增加。如前文所述，在 2015至 2017年间，全国破产案件收案数从 2418件一跃增长至 9542 件，年均增长率高达 198.7%。而且，在接下来很长一段时期，随着供给侧结构性改革的不断深化，司法处置“僵尸企业”的力度将不断加大，“僵尸企
17、业”破产及强制清算案件的数量也会有所增加。同时，最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法的解释最高人民法院关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见等法律及司法解释打通了执行程序与破产程序的衔接通道，“执转破”案件也会急剧增长。例如，浙江 2017年受理由执行部门移送的破产案件 1223件，比 2016年上升 213.6%；共化解执行积案 26831 件，比 2016 年上升 3027。 （ 8） 随着破产案件的数量 不断增长，管理人的队伍急需扩大。与扩大机构管理人名册相比，启用被闲置的个人管理人名册无疑更为恰当。因为个人管理人一般具有丰富的经验，远非新入册的机构管理人可比。 3样本现实：
18、个人管理人价值已经凸显 。 尽管个人管理人制度在司法实践中一再遇冷，个人管理（ 8） 数据来源于最高人民法院审判委员会专职委员刘贵祥于 2018年 4月 26日在全国法院“执转破”工作推进会上的讲话。 10 人仍然在有限的执业机会中展现了其独特的价值。以 G 市中院 为例， G 市中院 于 2017 年 8 月 15 日集中受理 104 件“僵尸企业”破产及强制清算案件，并通过竞争方式选定了 20家管理人，其中包括 14家机构管理人， 6名个人管理人。 (9)14家机构管理人共承办 77件破产及强制清算 案件， 6名个人管理人共承办 27 件破产及强制清算案件，平均每家机构管理人承办 5.5件
19、案件，每名个人管理人承办 4.5 件案件，且案件是以随机方式进行分配，办案压力并无显著差别。在同等的办案压力下，个人管理人的执业能力毫不逊色。从结案情况看， 截至 2018年 6 月 15日，上述 104 件案共审结 70件，其中机构管理人审结 52件，个人管理人审结 18件，机构管理人承办案件的审结率为 67.53%，个人管理人承办案件的审结率为 66.67%，两者相差尚不足一个百分点。 从结案时间分布上，个人管理人的工作效率甚至 高于机构管理人。据统计，虽然两类案件的管理人在十个月内的审结率无明显差异，但个人管理人的结案速度远远高于机构管理人。在个人管理人审结的 18件案件中， 94.44%的案件在 6个月内审结。机构管理人审结的 52 件案件中， 82.69%的案件在 6 个月内审结。 三、破局之路：构建个人管理人运作新模式 从前文分析可知，无论是从理论角度还是实践角度，启用个人管理人均有其必要性及合理性。在打破个人管理人“僵尸”状态后，如何构建个人管理人运作新模式 就成为 不(9) 隋岳、范晓玲： G 市 中院 开启 “ 僵尸企业 ”出清 快速通道，载 2017年 8月 16日 人民法院报。
