1、免征农业税后乡镇基层政府面临的问题及解决对策 摘要： 2006年 1月 1日，全国 32个省份免征农业税，长达 2600年的农业税历史到此结束。农业税减了，农民的日子好过了，但乡镇基层政府却开始面临巨大的经济负担、错位的成本负担、以及沉重的精神负担。各方普遍认为，免征农业税后中央政府及各级政府还需要有一系列的配套措施。中央和省市应通过各种方式给乡镇减负；对全国乡镇进行分类改革；分门别类解决乡镇债务；加强对乡镇干部的管理。 关键词：农业税 乡镇基层政府 问题 解决对策 2006 年 1 月 1 日，全国 32 个省份免征农业税，长达 2600 年的农业税历史 到此结束。减免农业税，是广大农民欢呼
2、雀跃的事情，也是乡镇干部翘首企盼的改革。然而，农业税减了，农民的日子好过了，乡镇基层政府却更艰难了。 一、乡镇基层政府面临的困难 1、巨大的经济负担 农村减免农业税后，乡镇，这个应为农村改革起到积极推动作用的基层组织，不但难以完成自身的变革和新生，而且还会影响到其职能转换和职能实现。由于债务缠身，债主频繁逼债，政府机关内的稳定和治安不能保证，巩固和深化改革成果更是难上加难。 乡村不良债务增多。免征农业税后，村集体和乡镇政府没了收入来 源，上级核定的税收转移资金有限，乡村不良债务矛盾日益突出。据 1999 年农业部调查统计，全国乡村两级债务约为 3600 亿元；专家估计，目前这一数字可能增至 6
3、000亿元。贵州省委政策研究室对全省 1480个乡镇的统计汇总表明，无外债乡镇仅有 58 个，占 3.92%；乡镇债务在 50 万元以下的 385 个，占 26.01%； 50 万元至 100 万元的 319 个，占 21.55%； 100 万元至 200 万元的 381 个，占 25.74%； 200 万元至 500 万元的 263 个，占 17.78%； 500 万元以上的 74 个，占 5%。 乡镇部分职能出现 “ 真空 ” 。免征农业税后，乡镇管理职能弱化，部分职能出现 “ 真空 ” ，农村公益事业面临困难。税改前，农村教育费附加和教育集资是农村义务教育主要经费渠道，税改后，乡镇教育经
4、费缺口则明显扩大。如贵州省铜仁市税改前农村教育费附加和集资共 1002 万元，税改后财政转移支付为 546.89万元，减少了 455.11万元。税改前，村级基础设施建设主要靠农业税提留，各村 “ 一事一议 ” 自筹资金解决等，税改后，农民不愿再为农村基础设施出资，甚至以 “ 摊派 ” 、 “ 乱集资 ” 为由抵制“ 一事一议 ” 。农村中的水利设施毁坏、输电线路老化、村级公路桥涵毁坏 等问题，完全依靠乡镇来解决，而乡镇得到的财政转移支付仅能保干部工资发放和工作的正常运转，基层对农村基础设施建设投入显得力不从心。 各种支出增加加大乡镇财政压力。税改后，乡镇财政支出口径依旧，给财政带来巨大压力。以
5、贵州省为例，近年来出台的公务员和事业单位人员调资等政策性支出，以及上级部门下拨教育、卫生、农业等专款时要求下级配套，还有计划生育、教育、卫生、农业等支出要求按法定比例增长，乡镇财政压力越来越大。 乡镇机构撤并困难重重。由于种种原因，乡镇撤并工作进展缓慢，虽有文件却难以落实。以河南 为例，河南省委、省政府早在 2001 年 9 月就下文要求进行乡镇撤并工作，并要求在 2002 年 1 月底前结束。但是该文件精神至今没有得到落实，全省动作最快的虞城县，当时合并了 3个乡镇，后来也因人员、债务等问题难以化解，又恢复到原来的格局。 2、错位的成本负担 改革是要付出成本的，这种成本目前几乎是层层下移，最
6、终全部压给了乡镇。改革的阵痛、改革的付出和改革的包袱全由乡镇承担。 改革切断了乡镇经济之源，也遏制了农民负担产生之源，中央用转移支付来解决乡镇改革之后的生存所需、发展所需，但是转移支 付资金却被层层截留，到乡镇和农民手中的资金少之又少。 2 月 22 日，国家审计署公布了乌兰察布市三级有关部门截留克扣征地补偿款的案件， 41 名责任人和 2个责任单位受到处理。在 2005 年 3-4 月，乌兰察布市建设高等级公路时，市有关部门直接截留克扣征 3860 万元。随后，该市 4 个旗县和部分乡镇在转拨征地补偿款时又克扣 1526.9 万元。该市征地拆迁办直接挪用近 300 万元，用于发放补助、招待和
7、出国旅游等支出。 将各种债务转移到乡镇政府和村委会，例如普九、农电改造、水利建设、乡镇企业欠款以及清退的农业税、特产税等都由 乡镇政府承担。 由于乡镇无力承担公共服务职能所需的成本，只好转移到农民或者举债。有迹象表明，由于乡镇机构改革滞后，免征农业税后，农村乱收费已向教育、医疗卫生和公共服务领域转移。在中西部很多地方 ,农民外出打工、结婚登记、新建房屋等都要交纳不菲的费用。 3、沉重的精神负担 开展工作缺乏相关信息只能消极应对。华中师范大学中国农村问题研究中心吴理财对湖北省 4 个县（市）乡镇干部问卷调查结果显示，乡镇干部平均月薪为 654.3元，工资待遇低，工作环境艰苦， 52.9的人反映工
8、资不能按时发放。 乡镇干部最苦恼的是，改革把乡镇干部当成 “ 牺牲品 ” ，每次乡镇改革都造成乡镇干部人心浮动。一些乡镇干部甚至产生了严重的不满情绪：对改革工作不满，认为改革过于频繁，不公平，方式不合理。对工资福利待遇不满，孳生对工作的厌倦情绪，或采取放任自流的消极态度。脱离群众，不愿踏踏实实为群众办实事。乡镇干部工作积极性不高直接导致组织纪律涣散，工作难以落实，矛盾积压难解，基层形象丑化等问题。部分乡镇干部反映，虽然表面上乡镇仍然管理着地方几乎一切事务，乡镇干部在地方上依然享有较高地位，但由于税收管理职能弱化，乡镇面临巨大的权限危 机，无法用行政手段解决好日常问题，乡镇干部权威性和优越性逐步
9、丧失。 财政困境加剧导致乡村社会矛盾激化。取消农业税后，随着财政困境加剧，一些乡镇政府尤其是中西部的县乡政府，向农民非法征收超额规费，同时减少公共服务的提供；农民为了避免过度盘剥，会采取抗议、暴力对抗、越级上访等较为激烈的手段，乡村社会的各种矛盾被进一步激化。与此同时，免征农业税后，乡镇政府工作开展也会遇到新问题，进一步激发干群矛盾。 二、相关建议 各方普遍认为，免征农业税后中央政府及各级政府还需要有一系列的配套措施。 政府不能单在农业税上做文章，还必须实现乡镇治理模式的转换。目前各方的建议主要集中在以下几方面： 1、中央和省市通过各种方式给乡镇减负 专家认为，在农民减负后，中央和省市应将化解
10、乡镇债务提上议事日程，迅速做出决策，在广泛深入调研的基础上，出政策，出方案，将其作为深化农村改革、稳定基层政权、维护农村稳定的重要一环。上世纪 70 年代，韩国政府加大公共财政对农村基础设施及公共服务的投入。此后 10 年，韩国政府累计向 “ 新村运动 ” 投入 2.8 万亿韩元，相当于财政支出的 1，大大改善农民的生产生活条件，推动 了农村的发展。取消农业税后，上级部门应加大协调力度，加大转移支付资金数量，确保乡镇机关和村组正常运转所需经费。现阶段，可全面推行乡镇干部工资由县级财政统一发卡的制度，并将县级财政体制外开支的 “ 尾巴工资 ” ，一并纳入财政工资卡，以减轻乡镇政府的压力，稳定乡镇
11、干部情绪。对于行政业务经费，可考虑根据县级财力，以人为单位，确定一个基准数额，按乡镇实际人口计算拨付。 2、对全国乡镇进行分类改革 工商业在乡镇经济中占主导地位的乡镇改革。对其中工商业基础较好、群众组织化程度较高的乡镇进行扩大乡镇自主权试 点。 工商业有一定基础，但农业仍是乡镇经济中重要组成部分的乡镇。这些乡镇一般财政状况较好，农民负担较轻，乡镇企业发展较快，干群矛盾比较缓和。改革可维持现行乡镇建制不变，重点放在理顺职能、精简机构编制、明晰事权和财权上，通过转变乡镇政府职能，精简机构和人员，建立精干高效的行政管理体制和运行机制。 以农业为主要产业或基本上纯农业的乡镇。这类乡镇地处偏僻，可利用资
12、源频繁，乡镇政府和农民负担重，农民组织化程度低，矛盾问题突出。乡镇改革要 “ 扩乡、精县 ” ，减少县政对乡镇的影响。 少数民族 地区的乡镇。这些乡镇在行政管理上实行民族区域自治。经济上一般比较落后，乡镇政府处于 “ 全能政府 ” 状态。这类乡镇改革应尊重民族地区的实际情况，在民族区域自治制度的框架内，由民族区域自治机关结合实际选择适合自身需要的改革模式。 3、分门别类解决乡镇债务 要对乡村债务摸清底数，清理归类，哪个方面造成的债务由哪个方面承担责任。对于订阅各级党报党刊、建党支部、村委会活动场所以及学校、绿化、道路、防汛等各种达标验收等由基层组织进行的开支，很大一部分都有上级组织和部门摊派的
13、痕迹。对于这类债务，要认真清理 文件，核定所应该承担的债务。对于政府宏观政策的历次改变在基层造成的损失，应该由决策部门解决。另外对于乡村组织自身 “ 不正之风 ” 形成的债务，应由省级以上党政部门派工作人员下来，组成清理债务小组，由农民代表参加，把债务分解到造成该项具体负债的每个责任人，由责任人偿还。同时，对于多年积累的村级债务，要集中清收农民历年欠款，按照先易后难、先短期后长期的思路，引导帮助农户制定好还款计划，依照还款能力逐步还款，使不良债务逐步化解。 作者单位：四川大学公共管理学院 (编辑 雨露 ) 参考文献： 张锐 .连云港 .乡镇政权体制改革的研究报告 Z.“ 三农中国网 ” 2005.12.22. 徐勇 .在乡镇体制改革中建立现代乡镇制度的思考 Z.“ 中国农村研究网 ”2005.12.26. 吴理财，朱红萱 .华中师范大学中国农村问题研究中心 .乡镇干部的所思所想 ?对湖北省乡镇干部的问卷调查 O.中国农村经济 ,2005.11:6167. 周芙蓉 .破解减免农业税后乡镇工作困境亟待机制创新 N.经济参考报 ,2006.2.8. 段羡菊，张军，陈钢，李钧德 .“ 零赋税 ” 催生乡镇新体制 M.半月谈 ,2005.4(29):18 20.
