1、关于降低行政成本的途径与措施 摘要：目前我国政府的行政成本增长过快、规模过大，已引起广泛关注。政府行政成本具有一定的刚性，也具有一定的可控性，可通过一定的技术手段来提高资金使用效率，减少一些不必要的开支。 本课题正是基于上述考虑，希望主要通过对铜陵市市直机关行政成本支出进行分析，提出一些控制和降低政府行政成本的对策建议。 关键词： 行政开销， 对策， 控制 Abstract: At present, fast growing and expending administrative cost in our country has caused widely public conclso cer
2、tain contuce some of the unnecessary spending through certain technical menalyzing administrative straight authority costs of Tongling city, and putting forward some countermeasures to control and reduce the administrative cocontrol 中图分类号： F045 文献标识码： A 文章编号： 一、行政成本的内涵 政府在向社会公众提供公共物品和服务过程中必然会耗费一定的人力
3、、物力、财力，这些人、财、物的耗费都可以用货币来表现。这种用货币表现的各种耗费，称之为政府行政成本。由此可知 ，行政成本发生的主体是国家机关及其工作人员，具体包括各级权力机关、行政机关、审判机关及检察机关，以及视同行政单位进行管理、经费由财政供给的各党派、工会、共青团及妇联等人民团体。 本课题所指的行政成本是指政府机构内部为了维持正常运转在一定时期内付出的费用之和，包括政府机构人员支出（如基本工资、津贴、奖金、福利费、社会保险缴费等）、日常公用支出（如办公费、专用材料购置费、专项业务费、劳务费、水电费、邮寄费、电话通讯费、取暖费、物业管理费、交通费、差旅费、维修费、租赁费、会议费、培训费、招待
4、费等）以及固 定资产购建和大修理支出（如办公设备购置费、专业设备购置费、交通工具购置等），不包括各种间接损失、机会成本、生态成本等支出。 二、铜陵市行政成本支出情况分析 鉴于数据资料的可得性、可比性，现主要以铜陵市市直机关行政成本支出决算数为例，分析说明铜陵市行政成本支出情况，如下表。 铜陵市市直机关行政成本支出 (决算数 )分析 注： 1.表中铜陵市市直机关是指财政经费由铜陵市市直机关事务管理局统一核算的政府机构，不包含实行独立核算的人大、政协、纪委和外事办公室；另外，计委和经贸委自 2004 年起实行独立核算。 ?数据暂缺 1. 市直机关人均行政成本支出逐年递增，递增比例分别为 3.9%、
5、 39.4%、17.8%、 28.8%、 39.7%、 7.2%且递增幅度差异较大，平均为 22.8%(其中，无论是人员支出还是公用支出增幅情况也是如此 )； 2008 年市直机关人均行政成本支出是 2002 年的 2.3 倍。 2002-2008 年，市直机关人员支出在市直机关行政成本支出总额中平均占 37.72%，而公用支出平均占 59.61%，为公务活动提供仪器、设备等设施的固定资产购置及维护费用占 2.67%。 这说明政府运行成本中开支最大的项目、表现最活跃、变动最显著、控制空间最大的是公务支出，人力成本也是起主导作用的一个支出项目，设施成本则是一次性支付大，其运行及维护成本在投入使用
6、后表现得较为稳定。 2. 全市人均财政总收入以及全市人均财政总支出的逐年递增幅度均明显高于全市人均 GDP 逐年递增幅度； 2008 年全市人均财政总收入比 2002 年增长了 6.02 倍，全市人均财政总支出增长了 3.17 倍，而同期年全市人均GDP仅增长了 2.38倍。这说明政府近几年在 GDP分配上集中了较多的份额，动用了较多的社会资源。 3. 全市人口同行政事业单位由财政供养人数的比例呈下降趋势，由2002、 2003 年的 561 、 571 下降到当前的 531 ，这说明财政供养人员在增长，财政支出的一部分被 “ 人头费 ” 吃掉了。 三、行政成本支出上升的原因分析 行政成本支出
7、上升有其合理性。随着社会经济的发展，人们对政府的公共服务范围和水平质量提出了新的更高的要求，这势必会增加政府行政成本。同时，近些年税收收入的不断增加，也为政府行政管理费用的增加提供了现实可能性。然而，政府行政管理费的过快增长表明政府自身机制存在着很 大的问题。 1.政府行为的高度垄断性 政府执掌着社会公共权力，基本上是提供公共产品的唯一主体，没有竞争对手。这种高度垄断的行为在排除外部竞争压力的同时，也消除了提高行政效率、降低政府成本的内在动力。同时由于非竞争性的存在，也使得政府盲目追求预算最大化而不考虑效益问题，这样必然会导致政府成本提高。 2.行政成本观念弱化 长期以来在我国行政管理领域，人
8、们的行政成本意识、节约意识缺乏相当淡薄。政府的垄断性、非市场性和非盈利性的特点决定了政府工作的投入和产出是相脱节的，在成本 和收入之间缺乏紧密的联系。政府在行政管理工作中，往往更注重任务的完成及其效果，而忽略完成任务所需的投入。甚至于公车私用、公款吃喝、公费旅游等现象广泛存在于政府部门。成本意识的淡薄是政府行政工作高成本、低效率的重要原因。 此外，政府生产出的产品和服务是一些 “ 非商品性 ” 的产出，这些产品或服务不进入市场的交易体系，不能形成一个反映其生产的机会成本的货币价格。因此，要对其进行准确测量在技术上无疑存在着相当的难度，这反过来放松了人们对政府成本的关注，淡化了对政府成本的约束。
9、 3. 财政预算管理体制 不健全 预算不完整、不透明、过于笼统且随意追加，政府的成本支出由政府自身决定，预算缺乏约束力，行政管理费用也就不可能真正降下来。不仅如此，在财政支出安排上，是根据各单位供养人数来安排支出，预算实际上成为养人预算而不是办事预算。这种以 “ 养人 ” 为基础的预算制度容易造成政府人员膨胀、支出膨胀。此外，对于预算内资金，由于我国的预算体制没有形成一个鼓励节约的机制，许多政府部门为获得更多的财政资金，通常争取预算规模扩大化，为行政成本的增长提供了空间。 4.机构编制膨胀 政府机构庞大、分工过 细、职能交叉，行政管理人员中虚职、副职人员较多，不仅造成行政机构人员经费、办公经费
10、等刚性费用的增高，而且由于政府机构膨胀，造成部门管理职能重叠，导致行政审批过多、审批环节复杂，使政府及其工作人员将不少时间、人力、物力耗费在协调相关部门、层级和人员的相互关系上，无形中增加了行政运行成本，造成行政效率低下。 此外，政府管理还存在 “ 越位 ” 现象，政府部门仍不同程度地直接干预着企事业单位的经营活动和具体事务，也因此提高了行政成本。 5.绩效评估机制欠科学 长期以来，我国对政府官员的考核 指标体系带有明显 “GDP 化 ” 倾向，过于重视当地的经济发展、招商引资，而不注重施政成本，忽视官员施政背后的行政成本的耗费。如，使用高档车辆、电脑等办公设备，采用高标准装修、招待与出差，纸
11、张、水电随意使用，公务员工资大幅增加等等。忽视从行政成本角度对行政权力进行监督、控制，这是行政活动中浪费现象乃至腐败现象禁而不止的重要原因之一。 四、降低行政成本的途径与措施 （一）转变政府职能，控制机构规模 1.转变政府职能是降低行政成本的一个基本前提。政府只有从 “ 越位 ”的地方撤出来，才能缩小规 模、降低不必要的成本。要根据市场与政府的能力界定政府公共事务的范围，理顺地方政府与市场、与企业、与社会的关系。 2.合理设置政府机构，从严控制机构和人员规模。在转变政府职能的基础上，结合铜陵社会经济发展的需要，科学合理设置政府机构，从严控制行政机构和行政人员的规模，避免虚职、闲职以及过多副职的
12、出现。在这个过程中强调适当的合并一些较小的部门，精简机构和人员，减少财政供养人口，在节约行政经费的同时，争取把管理效率提到最高，从根本上缩小行政管理费用的规模。 （二）加强和细化行政单位预算管理 1.完善预算管理制度。最紧迫的是将预算外和制度外资金统一到预算控制之内，形成真正完整的政府预算，统一财政。政府各部门的机构设置，人员配置和经费使用，必须在预算的范围内进行。行政预算必须由各部门提出，经编制部门审核，报权力机关详细审议后批准。建立预算超支责任制和追究制，强化部门预算编制和执行主体的责任。这种预算硬约束机制的确立和强化，将有助于从总量和根本上控制和降低行政成本。 2.完善政府采购制度。将行
13、政单位和为行政服务的财政供款事业单位中办公设备，在其数量或金额达到一定标准时，必须纳入政府 采购范围。政府采购制度中的集中采购、竞标投标等制度的实行可以有效降低行政成本中公用经费支出。 3.实行 “ 阳光工资 ” 。将公务工资、奖金、福利待遇等所有各种收入透明化，杜绝在国家规定之外自行提高标准或变相发放奖金补贴等，通过深化公务员薪酬制度改革，实现工资分配的科学化、规范化和法制化。 4.进一步完善国库集中支付制度。时机成熟后，可以将从事行政管理的行政事业单位的人员工资福利、政府采购费用等都纳入国库（或会计）集中统一支付范围，杜绝预算之外的楼堂馆所建设、公款消费、集团消费等支出。此外，应积 极对行
14、政单位引入零基预算和绩效预算，进一步完善预算管理制度是降低行政成本的重要保证。 （三）强化政府及公务员的行政成本意识和节约意识 1.注重行政成本宣传，强化行政成本意识。要加强行政成本效益的宣传教育，提高行政部门和人员对行政成本、行政效益的认识，强化行政成本意识。 2.改革业绩考核模式，树立绩效观念。把私人部门的绩效考评机制引入政府行政管理是西方国家最早采用的行政改革措施之一。它有利于调动行政机构和人员节约行政成本的积极性，同时也为人事制度改革提供了依据。因此，把行政效率和 行政成本作为考核各级政府部门、各级领导和行政人员工作业绩的主要标准，并使之制度化、规范化，把考核的结果作为对政府工作人员奖
15、惩和晋升的主要依据，督促其以最小的成本投入获取最大的行政效益。例如将各级政府行政成本占财政收入的比重、占财政支出的比重、占 GDP的比重、各级政府行政成本增长率、重大政府性工程建设投入产出比、社会经济可持续发展指数等相关指标，作为政绩考核的基本指标。 （四）进一步深化行政管理体制改革 1.建立更加灵活的行政用人机制。提高公务员素质可以提高组织管理的有效性 ,从而降低政府行 政成本。大力推进公务员考试录用、竞争上岗制度，坚持公开、平等、竞争、择优的原则，建立完善选人、用人机制。进一步探索考试录用、竞争上岗工作的新思路、新办法 ,不断扩大选人渠道，积极探索公务员任期制、试用制、辞退制和用人失察失误
16、责任追究制。 2.全面推行职务消费货币化改革。建议按照效益原则、货币化原则、公私分明原则、公开化原则的要求，进一步推进领导干部职务消费货币化改革，变过去随意消费、随意开支为支用分离、多层监控；变过去事前消费事后审批为成本核算、包干到人；变过去实物消费、隐性消费为货币消费、公开消费 ，按照总额控制、限额包干、超支自费的总体思路，明确职务消费开支范围、控制额度和审批程序，建立职务消费的合理机制。 3.改革公车制度，推行公务员交通费用货币化制度。公车费用支出是导致行政成本膨胀的一个重要因素，除了保留重要部门的少数公车外，其他的可以通过交通货币化补贴制度改革，来减少公车数量，降低行政成本中的公车费用成
17、本。 （五）扩大公共服务市场化 将一些直接为社会提供公共服务的过程引入市场机制，可以纠正政府垄断造成的非市场缺陷。通过招投标的市场竞争，吸引社会资金参与进来，并通过 契约关系，允许私营企业和个人直接参与公共物品的生产和服务，将政府的部分公共服务职能交由市场主体承担，实现公共服务主体的多元化。这样，政府就可以集中于公共服务的掌舵职能，缩小直接生产公共服务产品的职能，从而引起政府机构、人员、财政经费支出等相应缩减，真正实现行政成本的降低。同时，通过创造公共服务的竞争市场，不仅可以改善管理、提高服务质量和效率，而且有利于公开透明廉政建设，防止权钱交易，降低行政成本。 （六）全面推行电子政务 电子政务
18、的应用将减少管理的中间层次，使行政规模缩小，政府用于工资、 福利等财政开支的费用将减少；虚拟办公、无纸办公的出现，将减少办公楼宇的建设和维修费用，减少购置办公设备的财政支付以及交通工具或交通补助的费用；通过网络系统把全市的行政机关连接在一起办公，使行政系统的信息与外界社会系统的信息能够紧密地联系在一起，实现全社会的信息资源共享，从而提高各种资源利用的效率。 （七）健全行政成本的监督机制 关键是建立内部监督与外部监督相结合的立体监督体系。要在完善行政系统内部自上而下监督体系的基础上，紧密结合执政党监督、国家权力机关监督、司法机关监督、民主党派监督以 及社会团体、新闻媒体、企事业单位等社会组织监督，形成多层次、多渠道、网络式的立体监督体系，发挥整体监督效应。对政府开支从预算编制到预算执行的全过程实施监督，使行政机关及其工作人员置于各方监督之下，公开行政。 注：文章内所有公式及图表请以 PDF 形式查看。
