1、国家助学贷款低效运行的原因及对策 内容摘要：助学贷款作为帮助经济困难大学生完成学业的一项国家政策，受到了社会及有关方面的欢迎，但自实施以来，一直处于低效运行状态，本文从政府、银行、高校及学生个人四方面寻找原因并提出了相应的对策。 关键词：国家助学贷款 低效运行 原因 对策 为了帮助经济困难大学生顺利完成学业，我国于 1999年开始试点、 2000年全面实行了国家助学贷款政策。按当时的规定，国家指定商业银行办理国家助学贷款业务，助学贷款为信誉担保，不用抵押，学生自毕业之时起开始还贷，全部贷款毕业后四年内还清，八年产生的贷款利息由财政贴息50。尽管自推出就受到困难学生及社会有关方面的欢迎，但根据教
2、育部公布的情况，到 2004年 6月底，实行五年的国家助学贷款实际发放仅 52亿元，全国约 80 多万学生享受了贷款，与有关部门最初的预计相去甚远，学生们也普遍反映贷款速度慢，拒贷率高。实际上 自 2003 年下半年开始，各地商业银行大都悄然停止了办理国家助学贷款。过于浓厚的行政色彩、实际操作的不便，国家助学贷款与市场经济的脱离，是这一时期助学贷款推行受阻的关键。为了解决这些矛盾， 2004 年 7 月，国务院转发关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见，全面改进并完善国家助学贷款。新政策明确规定：用招投标的方式确定国家助学贷款经办银行；财政和学校共同出资为经办银行提供风险补偿；学生在校期间贷
3、款由财政全额贴息；还款方式调整为可以在毕业后一到两年内开始还款，还款期限从原来的四年延长到六年。应该说国家助学贷款 新机制弥补了老办法的不足，但据教育部统计公布，实行新机制的 2004-2005 学年里，全国新增审批贷款学生 65万多人，审批合同金额 51 5亿元，距离一年 100亿元的基本理想目标仍有相当差距。至此，不难发现，助学贷款的新政策依然低效运行，其症结何在，成为了全社会普遍关注的问题。 国家助学贷款低效运行的原因 政策性业务与商业性业务经营的矛盾依然存在。助学贷款作为一项政策性业务，与商业贷款不同，不仅没有担保，而且带有强烈的指令性，即不论风险大小都要发放，并且在发放过程中存在笔数
4、多、单笔金额小、工 作量大、经营成本高、贷后跟踪管理成本和催收费用高等诸多问题，这些恰恰违背了商业银行以安全性、流动性、效益性为理念的经营原则。虽然新政策实行以来，商业银行是根据市场化原则通过竞标方式获得国家助学贷款的经办权，但这并不能代表商业银行对此项业务的积极性，在竞标的过程中，商业银行更看重的是风险补偿，如财政贴息、高校资金账户转移到经办行等等。但是一旦中标之后，在具体的业务实施过程中，商业银行又转而担心学生的信用、潜在的道德风险以及贷款监督管理等问题。总而言之，从商业银行角度来看，助学贷款贷后风险是难以掌握的，很难像经 营和管理商业性贷款那样可以拿出一套具体的办法，因此，助学贷款在商业
5、银行的处境是非常尴尬的。随着我国国有商业银行的股份制改造的实施，商业银行的盈利性目标进一步明确，如何从根本上解决商业经营与政策性操作的矛盾仍是问题的关键所在。 部分地方政府政策执行不力，甚至出现不作为。根据 2004年开始实施的国家助学贷款新机制，学生在校期间，其贷款由政府财政贴息，为了减少银行贷款风险，新的国家助学贷款政策还成立了风险补偿基金，由财政和高校各承担 50%。在这种政策保障下，银行的风险大大降低了，拒绝发放助学贷款的现象也 相应减少。于是决定助学贷款能否落实的主因，已经从银行转移到政府。但是如果把地方政府也视作有着利益考量的法人，则其支持国家助学贷款的积极性确实不会太高，按照谁的
6、学校谁负责的原则，地方高校的助学贷款发放越多，地方财政承担的贴息和风险补偿金越多。对于当下许多把任何一项政策都视为投资行为的政府来说，这是一项没有明确回报的赔本买卖。但是政府毕竟不是银行，政府公共财政和任何支出，都应该以公共利益的最大化为目标，而非以投入 /产出比为标准。从操作层面考虑，政府应该比银行更有承担社会责任的自觉。可惜的是，在规避风险、计算收益 方面，某些地方政府没有摆正位置，在思路上把自己当成了银行。 部分高校账户转移还未完全落实。为了进一步弥补商业银行的贷款损失，新的国家助学贷款政策要求签约高校要将其资金账户转移到中标银行，以增加中标银行帐号的综合经营效益。但是少数高校由于历史原
7、因形成的与非中标银行之间的借贷关系及合作关系，给账户转移工作增加了一定的困难，如果账户转移迟缓或者没有实质性的资金转移，那么中标银行的实际经营效果和积极性将受到影响。 个人信用制度不健全。在新旧体制碰撞中，国民诚信理念、信用意识受到严峻考验。相当 一批大学生受不良信用环境影响，毕业工作后既不主动还贷，也不同贷款银行联系，这是造成了国家助学贷款违约严重的重要原因之一。而我国的还贷约束机制 个人信用体系建设并不理想，主要体现在以下三方面：一是建立 “ 信用档案 ”2002 年才被提及，目前尚未发展到有用、有效的规模，在很多地方尚处于起步或停滞阶段。二是社会个人征信体系发展很不平衡，而且不具权威性，
8、除上海等几个大城市发展较早以外，大部分地区尚未真正起步。而且由于缺乏国家性的统一规划，其权威性也不够强硬。三是网络技术落后，分散的信用信息未能实现共享。目前既有地方性 的个人信用建设，也有银行、高校、公安、税务等部门的信用资料，由于网络系统不同，各地区、部门、单位间的信用信息不能有效共享。 国家助学贷款高效运行的对策 国家助学贷款是一项系统工程，是科教兴国、构建和谐社会的重要工作，需要全社会的共同努力。针对上述问题，研究建立国家助学贷款的长效机制是必然的选择。 尽快实现商业性经营与政策性操作的真正分离。当前助学贷款低效运行的主要原因在于政府、银行、高校三方的关系没有协调好，从政府和高校的角度来
9、看，财政贴息以及风险补偿机制使银行的风险大大降低，银行 没有理由不发放贷款。但是助学贷款是政策性贷款，商业银行难以控制其不可预知的风险，从业务选择上来看，商业银行如果不考虑行政干预是不愿意选择风险大、收益低的政策性业务。要顺利地解决这一问题，国家设立政策性的教育银行是最佳的选择，这样一方面彻底解决了商业银行的困扰，实现了真正意义上的政策性金融与商业性金融的分离；另一方面，作为政策性银行，教育银行不以盈利为目的，能够真正地将国家政策落在实处。国家设立教育银行，可以参考其他政策性银行的模式，其基本思路是：教育银行的资金来源可以通过财政拨款、教育储蓄存款、各级各类学校 的存款以及发行教育债券等方式来
10、获得；资金运用上不仅仅是助学贷款，还可以适当从事一些与教育有关的贷款；从机构设置上来看，教育银行可只设总行，不设营业性的分支机构，可由国家商业银行的分支机构代办业务。但与其他政策性银行不同的是，教育银行的定位应是财政补贴型的，这是因为教育银行的资金相当于是一种教育基金，随着对助学贷款需求的增加，在某些时期有可能出现资金总量下降的趋势，这就要求国家在必要的时候通过财政给予扶持，保持适当流量的财政资金长期稳定地注入，保证教育银行的健康稳定发展，为提高全国人民的整体素质发挥长期的基础 作用。 当前加快建立全国个人信用管理系统的初步设想是：银行在贷款的同时，可以为每个申请贷款的学生设立信用档案，以身份
11、证号码为用户名和密码，任何人可以在任何地方通过互联网查询该学生的助学贷款偿还情况。同时国家以法规的形式要求企业在录用大学生的时候，查询该学生的还贷情况。如果有欠款，在用工合同中应添加代扣助学贷款的条款，同时上报开户行所录用的所有学生的身份证号码。银行可以委托税务机关定期检查，发现有不上报本单位新录用员工身份证号码的行为和不签订偿还助学贷款条款并按期代扣代交的单位，则对该单位进行处罚， 并负连带还款责任。凡是有工商登记的企业，包括个人独资企业和工商户等都纳入该信用管理系统。 加强诚信教育与加大违约处罚力度应同时并进。一方面签约高校要设立专职的助学贷款管理人员，重视学生的诚信教育，将个人的信誉作为考察学生思想品德教育的重要内容之一，加强借款人的贷前审查，掌握借款人的在校期间表现及其毕业后的工作去向，以便及时与银行取得联系。另一方面，对于违约者除媒体曝光、放款银行授权用人单位直接扣发工资还贷外，还应加大处罚力度，各商业银行严禁助学贷款违约者大额取现、转账付出；各地、各级法院在接到各商 业银行诉讼请求后，要简化程序，加大强制执行力度，为国家助学贷款健康运行提供良好的法制环境等。 参考文献： 1.冯静生 .国家助学贷款运行不畅的原因及对策 .河南金融管理干部学院学报， 2005 年第 2 期 2.李新民 .建立助学贷款可持续发展机制 .金融理论与实践， 2005 年第 4期
