1、宋代荒政思想初探 摘要：为提高救灾成效，宋代有识之士提出及时与就地赈济的减灾思想，其中苏轼 “ 救灾恤患，尤当在早 ” 的观点和曾巩以借贷方式原地安置灾民的思路较有代表性。为适应商品经济发展的新形势，范仲淹等积极探索运用价格杠杆调剂丰歉与平抑粮价的新方法，南宋时期形成以税收优惠政策引导商人参与赈灾的新理念；在传统劝分思想的根基受到冲击的背景下，董 ?提出 “ 以不劝劝之 ” 的新理论；为保障救灾物资的顺利募集与调运。李觏、汪刚中以制度化力量打破地方保护主义的思路抓住了问题的要害。然而，宋代资源的匮乏与政府支付能力的局限，制约了荒政思想的发 挥。 关键词：宋代；商品经济；荒政：赈灾 中图分类号：
2、 F129 文献标识码： A 文章编号：1008-2972(2010)03-0077-05 宋代是中国历史上自然灾害发生频率最高的时期。据不完全统计，两宋时期仅水、旱、风、雹、霜、蝗、地震、疾疫等危害较严重的自然灾害就爆发了 1219 次，年均 3.8 次之多。为应对频发的自然灾害，两宋政府采取治水、灭蝗、完善仓储制度等措施，试图从源头上预防灾害的发生。同时，通过多方筹粮、减免赋税、以工代赈、荒年募兵等手段赈济灾民，以减轻灾荒对国计民生的危 害和对政权的冲击。其间，宋代有识之士提出了许多富有创建性的荒政思想，至今仍闪烁着真理的火花。遗憾的是，目前学界对此问题的重视程度与这些思想本身的重要性并不
3、相称，即研究的深度和广度均有待加强。 宋代的救荒赈灾问题，一直是宋史研究中较为薄弱的环节。台湾宋史名家王德毅的宋代灾荒的救济政策一书，堪称这方面的开山之作。围绕传统的荒政问题，该书从灾荒期间和平常年间两个层面展开论述，资料详实，叙述平实，但讨论主题仅限于政府的救济政策。大陆学者张文的专著宋代社会救济研究，对宋代赈灾程序、措施、实施状况的实 证考察，特别是对政府赈灾成就准确的历史定位，具有填补空白的学术价值，是全面系统地研究此问题的代表性力作。但由于问题铺设过多，相对淡化了对赈灾减灾思想的关注。基于此，本文试图在进一步挖掘文献资料的基础上，全面梳理宋代的减灾赈灾思想，尤其通过展示宋人在动员社会力
4、量、运用经济杠杆、注重制度建设等方面的赈灾新思路，揭示其发展性、创造性和先见性的思想品质，并对这些思想未达到预期效果的客观制约因素作出分析。 一、及时与就地赈济的减灾思想 自然灾害的突发性特征及其后果尤其可能引发连锁反应的不可预见性，加以传统中国社会信息传递的不便，政府赈灾多临时周章，被动应付，结果造成灾害越来越严重，蔓延范围越来越广，引发更为严重的社会问题甚或政治灾难，并且要付出更大的代价才能恢复社会秩序。在总结前人经验的基础上，宋人提出及时、尽早赈灾的思想，以最大限度地减轻灾害的危害。 司马光指出，赈济灾民应当在其未流移之前尽快进行，确保粮食相接，使其 “ 不至失业 ” 且 “ 比屋安堵
5、” ，而这种做法优点是 “ 官中所费少而民间实受赐 ” ；如果在灾民形成流徙潮之后 “ 方散米煮粥 ” ，以官府 “ 有限之储蓄待无穷之流民 ” ，结果自然是灾民 “ 徒更聚而饿 ” ，而 “ 官中所费多而民实无所济 ” 。苏轼也提出及时救济花费少且效果好，而拖延的结果花费大且效果差的思想，并以 “ 事预则立，不预则废 ” 的古语箴言佐证其“ 救灾恤患，尤当在早 ” 的观点。他指出，对灾民 “ 救之于未饥，则用物约而所及广 ” ，因为此时只需 “ 宽减上供，粜卖常平 ” 即可达到赈灾饥荒的目的，如此 “ 官无大失，则人人受赐 ” ；如果 “ 救之于已饥，则用物博而所及微 ” ，因为这种情景下的
6、赈济不仅 “ 耗散省仓 ” ，还 “ 亏损课利 ” ，其结果 “ 官为一困，而已饥之民，终于死亡 ” 。 在阐述这一思想时，苏轼以熙宁和元 ?年间的两次赈灾活动为例， 进一步说明及时赈灾与人为拖延之利弊。他指出，熙宁年间的灾害， “ 本缘天旱米贵 ” ，如当时救济及时，这场灾荒完全可以消弭于未作，只因 “ 沈起、张靓之流，不先事奏闻，但务立赏闭粜 ” ，致使 “ 富民皆争藏谷，小民无所得食 ” ，直至 “ 流殍既作，然后朝廷知之，始敕运江西及截本路上供米一百二十三万石济之，巡门 ?米，拦街散粥， (然 )终不能救 ” ，结果 “ 饥馑既成，继之以疾疫，本路死者五十余万人，城郭萧条，田野丘墟，两
7、税课利，皆失其旧 ” 。此次赈灾由于 “ 不先事处置 ” ，不仅导致灾情加重，且耗费巨大： “ 本路放税米一百三十万石，酒课亏减六十七万余 贯，略计所失共计三百二十余万贯石。其余耗散不可悉数，至今转运司贫乏不能举手 ” 。元祜年间的浙西大旱，灾情丝毫不亚于前次，然而由于朝廷 “ 先事处置 ” ，先行 “ 截拨本路上供斛斗二十万石 (用于 )赈济 ” ，随即 “ 宽减转运司元祜四年上供额斛三分之一，为米五十余万斛 ” ，并要求地方停止“ 官籴 ” ， “ 买银绢上供 ” ，很快 “ 米价自落 ” ， “ 所在欢呼 ” 。次年正月青黄不接时，朝廷又未雨绸缪， “ 开仓粜常平米，仍免数路税务所收五谷
8、力胜钱，且赐度牒三百道，以助赈济 ” ，结果当地 “ 无一人饿殍者 ” 。通过两项对比，苏轼得出 “ 救灾恤患，尤当在早 ” 的结论，认为这是减轻自然灾害之危害的有效方式。 在长期的赈灾实践中，宋代有识之士还发现以前的异地集中救灾之法并非良策。治平四年 (1067 年 )，河北大旱， “ 有人讹传京师散米者，民遂襁负而南来 ” 。面对大批南下饥民，朝廷拟按旧例在京城各门散米煮粥，以为临时赈济之措。对此司马光提出了异议，认为 “ 今若实差官散米，恐河北饥民闻之，未流移者因兹诱引，皆来人京 ” 。但 “ 京师之米有限，而河北流民无穷 ” ，如此势必造成京师 “ 既而无米可给 ” ，结果是灾民与当地
9、百姓 “ 聚而饿死 ” 。最后他指出，这并非杞人忧天，因为前一年许州和颍州 已发生类似的悲剧。 如果说司马光以饥民过于集中导致当地食粮供应不济而造成更为严重后果，进而质疑集中赈济之法多少有些勉强的话；那么曾巩综合政府救济能力、灾民安置、瘟疫防范、秩序恢复等因素，所阐发的就地分散赈济的思想便很有说服力。宋仁宗年间，河北地震、水灾连绵，有司依旧制呈请放粮集中赈济，标准为青壮劳力每人每天供应粮食二升，年幼者每人每天一升。对此曾巩颇不以为然，认为此举将使百业荒废，于国于民均有害无利：各业灾民 “ 相率日待二升之廪于上，则其势必不暇乎他为 ” ， “ 农不复得修其畎亩，商不复得治其货贿，工不复 得利其器
10、用，闲民不复得转移执事 ” ，总之灾民将 “ 一切弃百事，而专意于待升合之食以偷为性命之计 ” ，而这种赈济之法也只是 “ 以饿殍养之而已，非深思远虑为百姓长计也 ” 。曾巩推算，当地灾民以中户 10 人，其中壮者 6 人、幼者 4 人计，每月每户需发放救济粮 5 石；而当时距下一季度庄稼成熟尚有 10 个月时间，每户需发粮 50石；且受灾之域涉及十余州，灾民约 20万户，即使刨除无需救济的富户或稍宽裕之家，亟待赈济者至少有 10 万户，即需发放救济粮 500 万石。如此庞大的数目，对整个国家来说也是不小的负担。曾巩进一步指出，庞大的灾民聚集在一起接 受救济，将不可避免地加速瘟疫的爆发与蔓延，
11、导致灾情不断恶化，徒增赈灾难度。更何况灾民住所安置也是一个很大的难题，即 “ 饥民聚居州县受粟，必弃其故庐 ” ，其中 “ 颓墙坏屋之尚可全者，故材旧瓦之尚可因者，什器众物之尚可赖者 ” ，也 “ 必弃之而不暇顾 ” ，甚至 “ 杀牛马而去之者有之，伐桑枣而去之者有之 ” ， “ 其害又可谓甚也 ” 。 在全面分析集中赈灾之弊端的基础上，曾巩提出就地赈济的思路和方案：原地安置灾民，向每户贷钱 5 贯，借米 10 石，使其就地休养生息。这种方法对灾民来说，在基本生活得到保障之时也免除了离乡背井之苦，并有修缮房屋、恢复生产之资，可谓一举数得；对官府来说，既妥善安置了灾民，花费也不多，总数不过 50
12、 万贯钱、 100 万石米，且因其属于借贷，实际上并无损失。 在生存资源稀缺、社会组织和控制力量相对薄弱的传统中国，当自然灾害突然降临、社会一时处于失序状态时，灾民规模性地流徙逃难几乎成为常态。在此情景下，于州府或首善之区集中赈济确不失为一种合理的应急选择，此亦该方法延续至北宋中后期的重要因素。但实践又反复证明，这种赈济之法弊端丛生。而与之相对应的就地救济，在有效安置灾民、防范瘟疫发作与传播、恢复生产与稳定社会秩序 等方面确有前者无法比拟的优点，收效显著且简便易行。简言之，司马光对旧制的批判特别是曾巩提出的变革思路，切中时弊，符合实际，并且与前述及时、尽早赈灾的思想是贯通一致的，亦即就地赈济要
13、实施于灾民未规模性逃难之前，而及时赈济思想本身就包涵了就地赈济的思路。 二、以经济、市场手段和制度力量调剂资源的赈灾思想 灾荒必然导致粮食供需的失衡，如果富户、商人再趁机囤积居奇，往往造成区域性或季节性粮价的较大起伏，进而加重灾情。对此，政府通常的做法：一是硬性限价，辅之以处罚措施惩戒违规者，二是通过常平仓平价售粮调节粮价。在救灾压倒一切的特殊时期，该措施的必要性几乎无可置疑，但从宋代商品经济较为发达特别是粮食等主要商品的交易已基本市场化的背景出发，其合理性又值得商榷。 在商品经济较为发达的背景下，用行政手段强行平抑粮价的做法，违背了价值规律，妨碍了社会经济的正常运行，事实上不利于百姓福祉的增
14、进，即便在现实层面上也不利于赈灾的顺利展开和社会秩序的恢复。董 ?指出，官方强硬限价的结果，不仅于赈灾无补，还会造成极为严重的政治后果，因为 “ 官抑其价，则客米不来，若他处腾涌，而此间之价独低，则谁肯兴贩 ?兴贩不至，则 境内乏食，上户之民，有蓄积者，愈不敢出矣。饥民手持其钱，终日惶惶，无告籴之所，其不肯甘心就死者，必起而为乱，人情易于扇摇，此莫大之患。 ” 为防灾救荒而设计的常平仓制度，以综合运用丰年 “ 贵籴 ” 和荒年 “ 贱粜 ” 两种手段达到调剂丰歉、平抑粮价的目的。但其过分干预市场定价从而影响经济运行的特征，也招致质疑之声。宋哲宗时期的右司谏王觌就认为，常平仓低价售粮，致使商人无
15、利可图，直接影响到京师食粮的正常供给，因而事实上损害了百姓的利益。此外，如常平仓储备不足或因管理不善出现严重亏空，遇到灾荒时政府为补充储备再行官 籴。必然导致粮价加速上涨，这对赈灾来说无异于雪上加霜。元祜六年 (1091 年 )，两浙大旱，米价腾贵， “ 上供米百万斛无所从得 ” ，但 “ 官不罢籴。则米价益贵；籴钱不出，则民间钱荒，其病尤甚 ” 。 既然常平仓的设计与实践均存在严重缺陷，硬性限价亦非周全之策，宋代一些有识之士便开始寻找新的灾年筹粮和调节粮价之法。熙宁年间中期，“ 两浙旱蝗，米价踊贵，饥死者十五六 ” ，大资政赵 ?“ 令有米者任增价粜之，于是诸州米商辐凑诣越，米价更贱，民无饿
16、死者 ” 。范仲淹主政杭州时，适逢 “ 二浙阻饥，谷价方涌，斗钱百二十 ” 。为缓解粮荒，他 力排众议，力主将粮价 “ 增至斗百八十 ” ，并 “ 命出榜沿江，具述杭饥及米价所增之数 ” ， “ 商贾闻之，晨夜争进，唯恐后 ” ，待 “ 米既辐凑，遂减价还至百二十 ” 。在尊重价值规律的前提下，利用价格杠杆调剂供求，再以供求调节价格，以市场化手段实现缓解粮荒和平抑粮价的双重目标，实不失为赈灾济荒的明智之举，诚如董 ?所言， “ 惟不抑价 ” ， “ 而米价亦自低矣 ” 。 同时，宋朝还注意运用税收杠杆即通过减免商税的方式，鼓励商人往灾区贩运救灾物资。元符三年 (1100 年 )，河北受灾，户部
17、宣布 “ 行商兴贩斛斗往灾伤去处粜卖 ” ，自 3月起 “ 免商 税至五月终。 ” 到南宋时，这项制度逐步成型，有关减免商税的规定更为具体详细，严禁官吏对商人违规征税，并准许商人投诉。绍熙五年 (1194 年 )十一月，朝廷诏告天下： “ 客贩米斛前来两浙路荒歉去处出粜，经过税场依条免纳力胜钱，仍不得巧作名色妄有邀阻 ” ， “ 客人附带物货许所经过场务量与优润，从逐处则例以十分为率，与减饶二分，日下通放即不得虚喝税数。其招诱到客船仰所委官出给行程文历一道，批写所载米斛若干，舟船几只，客人稍 (梢 )工乡贯姓名，指定前往出粜州军。经过场务照验放行，仍批写到发日时，至往粜处缴纳。如奉行灭裂，许客
18、人 越诉，仍仰所委官多出文榜晓喻。 ” 放开价格管制与减免商税，实际上都是调节供需的经济手段。前者通过扩大利润空间刺激市场交易行为，后者通过降低经营成本提高商人的积极性，目的都是利用商人的逐利本能合理引导正常的商业行为，在保障灾区物资供应的基础上实现平抑粮价的目标，从而达到赈灾救荒和稳定社会秩序的双重目的。 商品经济较为发达的时代背景，提出了赈灾手段去行政化的新课题，同时要求社会力量动员方式也要进行相应的调整，其中突出表现为 “ 劝分 ”传统的变革已迫在眉睫。劝分又称劝粜，指荒灾之年政府劝谕富户无偿 馈赠或减价出粜米谷接济灾民。该传统源于春秋时期，自西汉成为历朝赈灾中常用之法，到宋真宗天禧年间
19、正式制度化，作为广泛动员社会力量的一种重要手段，即 “ 朝廷每遇水旱不稔之岁，望遣使安抚，设法招携富民纳粟，以助赈贷 ” 。但在商品经济潮流的冲击下，该传统之根基即贫富相资、临危相助的道义伦理，已开始动摇，并直接影响到赈灾实践的成效。对此，如何发扬光大这一优良的民间传统，成为时人思考的重点。 董 ?从查根寻源人手，一针见血地指出：赈灾中 “ 劝分 ” 之法失效的主要原因在于官府无视商品经济已较为发达的事实，即 “ 民户有米，得 价粜钱，何待官司之劝 ?” 但 “ 官司以五等高下，一例科配，且不测到场点检，故人户忧恐，藉以为名，闭籴深藏 ” 。旧易言之，在劝分思想的根基已开始动摇、劝导功效明显衰
20、颓的情况下，官府以劝分之名行摊派之实，不仅未达到赈灾之目的，反而加重了粮食紧张的局面。据此，董 ?提出 “ 以不劝劝之 ” 的新思路，即 “ 人之常情，劝之出米，则愈不出，惟以不劝劝之，则其米自出 ” 。如何才能达到 “ 以不劝劝之 ” 的效果 ?董 ?的方案是 “ 莫若劝诱上户、富商巨贾，俾之出钱，官差牙吏，于丰熟去处，贩米豆，各归乡里，以济小民。结局日，以本钱还之。村落无巨贾处，许十 余家率钱其贩，或乡人不愿以钱输官，而愿自粜者听。官不抑价，利之所在，自然乐趋，富室亦恐后时，争先发廪，则米不期而自出矣 ” 。 在中国传统社会，资源的有限性与物资调运的困难，决定了救荒时期以“ 劝富室以惠小民
21、，损有余而补不足 ” 的内部资源调剂方式实现及时、就地赈灾目标的合理性与现实性。但生存优先的基本法则决定了以这种方式调剂的资源是有限度的，特别是在形势严峻或饥馑连年时期，其局限性更为明显。特别是到宋代等价交换意识已逐渐深入人心时，传统的劝分之法已很难付诸实施。在此背景下，董 ?从 “ 以不劝劝之 ” 的思路出发， 主张利用人的趋利避害本能，以借钱购粮的市场化手段光大劝分传统，达到赈灾目的，这不能不说是切合实际的真知灼见。事实上，该思想与上述利用经济手段合理引导商业行为的思路是一致的，均可称之为基于现实的冷静思考。 宋代的有识之士不仅能够顺应历史发展趋势，从现实出发适时变革赈灾传统和手段，还在赈
22、灾实践中逐步超越了传统的家乡、地域观念，形成“ 天下一家 ” 的全局观，并认识到制度建设的重要性。在此方面，宋人为打破地方保护主义的 “ 禁遏籴 ” 思想颇有代表性。 宋代频繁的自然灾害，促使一些地方为防灾备荒推行 “ 遏籴 ” ，不允许本地出产之米粮流往外地。这种地方保护主义政策，不仅阻碍了商品经济的发展，更不利于赈灾活动的展开。为此宋人士屡议禁遏籴，其中董 ?“ 天下一家 ” 的思想给人耳目一新之感。他认为，因担心 “ 他处之人，恣行般运，不加禁止，本州本县自至艰籴 ” 而要求遏籴的观点，实属 “ 见识狭陋 ” ，因为 “ 天下一家，饥荒亦有路分。今邻郡以吾境内丰稔，而来告籴，义所当恤。此
23、宜物色上流丰熟去处，劝诱大姓，或本州发钱，差人转籴，循环贩籴，非惟可活吾境内之民，又且可活邻郡邻路之饥民，尚何艰籴之有 ?脱使此间之米，不许出吾界，他处之米，亦不许入吾界， 一有饥馑，环视壁立，无告籴之所，则饥民必起而作乱，以延旦夕之命，此祸乱之大速者也。 ” 旧简言之，各地丰稔与饥荒的轮回几成常态，无论在道义上还是互通有无的利害关系上，都不能遏籴，而应患难与共，共度难关。即便就现实性的赈灾行动而言，如果灾区处于孤立无援之境，很可能引发社会动乱，进而祸及遏籴之区。 而首倡禁遏籴的李觏，不仅全面分析了遏籴的危害性，而且提出用国家立法的形式摧毁该顽固堡垒的思想。他指出，东南诸郡 “ 各自为谋，纵有
24、余粮，不令出境 ” 的后果，一是人为造成粮价过分悬殊与大幅波动，即“ 十程之内，或一斗米粜 五六十价，或八九十，或一百二三十，或二百二三十价 ” ；二是阻碍了正常的市场交易与商品流通，即 “ 贾人在市，农人在野，籴之则米聚州县，不籴则谷留乡村，徒为日日修城池而不算其中蓄积 ” ；三是妨碍了赈灾活动的展开，损害了全体百姓的利益，即谷米 “ 贱处农不得钱，贵处人不得食 ” 。基于此，李觏主张朝廷应以法令的形式严禁遏籴， “ 当弛一切之禁，听民自便，仍谓著令，以告后来 ” 。 在前人思考的基础上，南宋理宗年间的监察御史汪刚中，于宝庆三年(1227 年 )上书朝廷，以 “ 丰穰之地，谷贱伤农；凶歉之地
25、，济粜无策 ” 为据，提出 “ 惟以其 所有余济其所不足，则饥者不至于贵籴，而农民亦可以得利 ” 的观点，建言 “ 严遏籴之禁，凡两浙、江东西、湖南北州县有米处，并听贩鬻流通 ” ，违令者 “ 许被害者越诉，官按劾，吏决配 ” 。汪刚中的论点持平中肯，事实也证明禁遏籴对国家而言不失为推动经济发展、保障赈灾有序展开和稳定社会秩序的上乘选择，对灾区与非灾区百姓来说也是互惠互利的双赢之举。当然，要破除这种习惯性的地方保护主义，必须有严格的制度保障，允许民众越级举报，严惩违规官吏，在当时条件下应当说是最有效的保障措施。 三、赈灾实践的制约因素 两宋时期， 为应对频繁的自然灾害，朝廷基本上已尽其所能，一
26、面未雨绸缪，通过治水、灭蝗、完善仓储制度等多种方式积极预防灾害。灾害发生后，首先多方筹粮集款救济灾民，并通过减免赋税徭役、以工代赈、召募从军等形式救荒赈灾。政治精英与社会贤达也殚精竭虑，就如何提高赈灾成效提出了上述及时与就地赈济的减灾思想，同时为适应商品经济发展的新形势，提出运用经济和市场手段调剂资源、平抑粮价，以全局性的国家观和制度力量打破地方保护主义等富有创建性的赈灾思想。 理论上，上下同心协力，积极防灾并全力赈灾，基本上可以防范于未然或将灾情控制 在最小范围，将灾害减轻到最低程度，从而避免社会的动荡与动乱。但事实上，宋代历史上因赈灾不力引发的政治危机并不少见。太宗淳化四年 (993 年
27、)的王小波、李顺起义，即因 “ 时两川大饥 ” 、 “ 大赈贫乏 ” 而起，且 “ 旬日之间，归之者数万人。所向州县，开门延纳 ” 。仁宗庆历三年 (1043 年 )京西关中大饥，商虢一带爆发了以张海、郭邈山为首的农民起义，其先后攻陷渭州沙弥镇、许州椹涧镇等地，使官军穷于应付。阎哲宗元祜六年 (1091 年 )两淮灾荒，庐州、寿州一带无以为食的灾民揭竿而起，打劫富民。 先进的减灾赈灾思想为何未达到预 期效果 ?政府的救荒目标与实际之间为何出现较大的落差 ?资源的匮乏可能是最重要的制约因素。通常而言，灾害发生后，灾民最迫切的愿望就是及时得到救济与安抚，但传统社会通讯与运输资源的稀缺，严重制约了救
28、灾物资迅速有效地筹集与调配。另一方面，救灾物资类似于公共物品，具有非排他性，即灾民本能地希望得到足够的救助，但社会资源十分有限，特别是在内忧外患、灾害连绵的两宋时期，政府能够有效动员和供给的社会资源更加稀少。 政府无疑是赈灾物资供给的主体，但政府职能又不限于此，这就不可避免地造成供给与需求之间的矛盾。宋代特别 是南宋时期，由于政府财政支出相当庞大，财政赤字十分严重，赈灾物资供需之间的矛盾更为突出，即政府有限的支付能力严重制约了救灾物资的有效供给。此外，赈灾物资主要从非受灾区筹集与调运，上述 “ 禁遏籴 ” 与利用价格杠杆和税收政策赈灾的思想，也正是建立在解决该问题的基础之上，但这些地方的资源也是有限的，亦即从非灾区汲取资源要控制在合理的范围之内，否则就会影响到当地的社会稳定，进而诱发全局性社会动荡。 中国传统社会资源的硬约束，两宋时期过于频发的自然灾害，以及政府支付能力的局限，决定了先进的减灾赈灾理念难以立竿见 影，政府荒政的目标与实际之间不免存在较大落差，而这种差距事实上也正是宋代有识之士不断探索更为有效的赈灾之路与不断丰富减灾赈灾思想的基础平台。
