1、山东县域经济发展面临的问题与解决途径 摘要 县城经济是全省经济的重要基础，决定着全省经济的整体实力和发展水平。近年来，山东县域经济发展势头良好，为全省经济持续快速健康发展做出了贡献，但县城经济发展中仍存在一些问题，为此，要通过加强对县域经济的分类指导、构建推动县城经济发展的要素支撑体系、赋予县城更大的经济发展自主权以及继续优化县域经济结构等措施，推动山东县域经济再上新台阶。 关键词 山东；县城经济；发展 中图分类号 FD61， 5 文献标识码 A 文章编号 10082670(2009)01 002003 县域经济是以县级行政区划为地理空间，以县级政权为调控主体，以县城为中心、乡镇为纽带、农村为
2、腹地的区域经济。它所对应的是城区经济。与城区经济一样，它是国民经济的重要组成部分。目前，山东县域有 122个县 (市、区 )，占全省县市区总数的 84.7， 2007 年县域 GDP 占全省 GDP 的84.5。党的十七大提出要 “ 壮大县域经济 ” 。 2008 年 7 月底召开的山东省委工作会议提出 “ 要把发展县域经济作为建设经济文化强省的重要措施 ” 。研究山东县域经济发展中存在的问题，有针对性地提出加快县域经济发展的对策建 议，对于统筹城乡发展和区域发展，促进山东经济持续快速健康发展，具有重要意义。 一、现阶段山东县域经济发展面临的问题和困难 (一 )整体水平不高 2007 年，县域
3、 122 个县市区完成生产总值 21882.48 亿元，占全省的84.5，比 2003 年提高 2.6 个百分点；实现地方财政收入 818.3 亿元，占全省的 48.8，提高 2个百分点；县域财政实力不断壮大， 5年间地方财政收入 5 亿元以上县由 18 个增加到 59 个， 1 亿元以下县由 6 个减至 2 个。县域经济已成为全省经济的重要支柱。 但是，与 一些更发达省份相比，我省县域经济整体水平仍不够高。在2008 年 7 月份公布的第八届全国县域经济基本竞争力百强县 (市 )名单中，山东与浙江一样，都是 26个，江苏省 25个。然而，与浙江、江苏相比，我们还有这样一些差距：首先，百强县在
4、山东县市区中所占的比例低。在百强县评比中，浙江省参选 58个， 26个进入。江苏省参选 52个， 25个进入。山东省参选 91 个， 26 个进入。其次，山东强县还不够强。在百强县前十名中，江苏省占 7 位，浙江 4 位。山东的荣成市排在第 10 位。再次，山东百强县与江苏、浙江相比，居民收入水平最低，地方财政实力 最弱。从 2007年进入百强县的县地方财政一般预算收入平均规模看，浙江省是 17.5 亿元，江苏是 25.8 亿元，山东是 14.4 亿元；农民人均纯收入方面浙江省是 9640元，江苏是 8030元，而我省是 6870元。最后，山东县域经济在产业结构高级化、国际化程度方面与两省仍有
5、差距。 (二 )发展不平衡 2007 年， 30 个强县完成生产总值 10013.53 亿元，占全省的 38.7，平均增长 20.2；规模以上工业实现利润 1354.09 亿元，占全省的 40。实现地方财政收入 411.5 亿元，占全省的 24.6； 比上年平均增长 23.8。农民人均纯收入 6867.8 元，高于全省 1882.5 元。 2007 年 30 个欠发达县完成生产总值 2696.7 亿元，比上年平均增长 20.2。实现地方财政收入 88亿元，比上年平均增长 38.1，高于全省 14.6 个百分点。农民人均纯收入4489 元，增长 14.7，高于全省 O.6 个百分点。从 30 个
6、经济强县与 30 个欠发达县的整体对比来看，虽然欠发达县发展步伐明显加快，但二者之间的差距仍然是很大的。从农民人均纯收入看， 2007 年 122 个县 (市 )中，超过 8000 元及以上的有 4 个，低于全省平均水平的有 48 个，低于 4000 元的还有 3 个。从 2005 年统计数字看， 91 个县市中 GDP 和人均 GDP 最高的与最低的都相差 10 多倍。 (三 )经济结构不合理 首先，县域二、三产业比重低于全省平均水平。 2007 年全省一、二、三产业之比是 9.7： 57.1： 33.2，而县域三次产业之比是 10.7： 59.3： 30。其次，绝大部分县 (市 )经济结构
7、不合理，个别县一产比重还在 50左右。很多县二产以中小企业为主，三产还处于起步阶段。很多地方拉动经济增长的方式依旧以粗放型投资为主。有些县受地方短期利益影响，对污染减排和 环境保护工作还不够重视，重发展轻环保的问题仍很普遍，由此制约着县域经济的可持续发展。从产业布局看，一些县的主导产业还不突出；产业之间分工协作体系尚未形成，产业集群化发展的程度不高。 (四 )发展环境还不够优化 1，县级政府缺少必要的发展经济自主权。目前的行政管理层级过多，限制了县一级在经济发展中作用的发挥。近年来，省里出台了一系列鼓励扶持县域经济发展的优惠政策，但有些政策落实得还不够彻底，有些该下放的权力还没放到位。比如：鲁
8、发 200613 号文件中共山东省委、省政府关于在新起点上推进县 域经济又好又快发展的意见中，对 30 强县市赋予了市级管理权限，但目前还有部分管理权限没有下放；外商投资企业的设立及其变更事项本应由县 (市、区 )政府按照有关法规办理，但目前仍需到市级办理，等等。 2，县乡财政捉襟见肘。分税制下的县域财政，财源结构单一，财权与事权不对称，多数县市是典型的 “ 吃饭 ” 财政，很难发挥财政对经济的调控职能。 3，融资难的问题突出。目前县域普遍存在融资难，原因主要有三个：首先，随着国有商业银行改制，县域金融服务网点减少，民间金融机构又还没发展起来，金融机构单一；其次，县 级支行普遍没有信贷权，只能
9、吸收存款，不能发放贷款；最后，县域企业多数属于中小企业，本身注册资本和信用等级不够。这些都导致贷款难。 4，建设用地日趋紧张。过去是项目引不进来，现在是项目引来落不下。用地指标紧张，从宏观看是国家严格土地审批，减少项目用地指标，对开发区进行审查核减等措施造成。从微观看，一些县不注重项目的土地产出效益和容积率，投资强度不够也是原因之一。 5，高层次人才短缺。县域与省城和地级市相比，在综合配套、发展空间等方面存在着先天差距，对人才的吸引力不强，导致当前人才过于向大城 市集中，而县级以下往往招不来人，留不住人，高层次人才匮乏、高素质劳动力短缺，由此影响到县域经济发展的后劲。 二、加快山东县域经济发展
10、的现实选择 (一 )加强对县域经济的组织领导 重视发挥政府对县域经济发展的主导作用，是山东县域经济发展的重要经验。现阶段加强对县域经济的领导，应重点抓好分类指导： 1，对各县域按照一定的、综合性的标准进行科学分类。现有分类方法主要是按照经济实力将省内县级单位分为强县、中等发达县和欠发达县，这种分类能够体现县域经济发展的实力水平。但这种分类方 法是排名式的、带有浓厚的计划经济色彩，忽视了各县级单位的特殊情况，弊端很多。改革的方向是主要依据经济发展实力、区域功能 (主体功能区定位 )、产业发展水平和历史贡献等对县域进行分类。 2，实施重点突破。在科学分类的基础上实施重点突破。对于经济强县和一般县份
11、，要充分放权，尽快赋予其相当于地级市的经济社会发展权限；对于特殊县，要区别不同情况实施不同的发展战略：对农业大县、资源型县和老工业基地转型县、生态县，要根据国家政策，结合山东省的实际情况配套实施相关政策，加大对其支持力度。 3，进行差别化考 核。在科学分类和重点突破的基础上实施差别化考核。因为分类不同，发展重点不同，对于地方政府的考核重点自然不同。因而，必须根据分类后的发展重点实施差异化考核。首先，考虑到各县资源禀赋、发展模式的不同、产业结构的实际、经济总量的大小，实行差异化的考核办法；其次，在考核方式上，要根据考核对象的不同，设定不同的考核周期，如对县委书记和县长的考核可以考虑 “ 轻年度考
12、核、重任期考核 ” 。 (二 )构建推动县域经济发展的要素支撑体系 现在县域经济发展的突出问题是缺钱、缺地、缺人，这些都是推动经济发展的要素。为 此：一要建立完善金融支持体系。要积极运用财政贴息等政策措施，引导各金融机构对县域增加信贷投放，简化贷款审批程序，创新贷款方式；进一步加强中小企业信用担保体系建设，创新符合县域特点的抵押担保方式，完善担保机构的风险控制和补偿机制；支持和鼓励具备条件的企业进入资本市场，通过发行债券、股票，直接融资；还要鼓励建立由自然人或企业设立的小额信贷组织。二要建立完善土地支持体系。一方面要在提高土地集约利用水平、充分利用好存量土地资源上做文章；另一方面，省里在分配年
13、度土地利用计划指标时可适当向县级倾斜。各县也可采取城镇建设 用地增加与农村建设用地减少相挂钩和建设用地置换等办法自行解决问题。三要建立完善人才引进和培养体系。要落实鼓励支持高校毕业生到基层工作的各项政策措施；制订优惠政策，吸引高素质人才到县域工作；加强对县和乡镇领导干部培训；充分利用农村党员干部远程教育、农广校等载体，加快乡土人才培养。四是建立完善财税支持体系。继续实施省、市对县乡的财政转移支付政策，并逐步提高财政困难县的保障水平，适当调整县级财政专项配套政策。 (三 )深化改革，为县域经济发展赋予更大的活力 1，统筹推进县域各项改革。一是推动乡镇 综合改革。山东这项改革从2001 年已开始，
14、下一步改革，要继续沿着撤并乡镇、归并职能、定死编制、竞争上岗、领导干部交叉任职、限期分流的路子往下走：二是继续深化农村产权改革。在稳定完善农村基本经营制度的基础上，健全农村土地承包经营权流转机制，发展各类专业合作组织，发展多种形式的适度规模经营，积极稳妥地推进集体林权制度改革。探索集体经济的有效实现形式；三是推进县乡财政改革。大力推行财政部门预算、收支两条线管理、政府采购、乡财县管、国库集中支付等财政管理制度改革与创新，促进县 (市 )级财政的增收节支。 2， 进一步扩大县级经济管理权限。从 2002 年起，浙江、湖北、河南、广东等省先后开始了 “ 强县扩权 ” 改革，把地级市的一些经济管理权
15、限直接下放给一些重点县，在经济管理方面形成了近似于 “ 省管县 ” 的格局，赋予县级更大的经济发展自主权。 “ 强县扩权 ” 效果明显。十几年来，浙江先后四次 (1992、 1997、 2002 和 2006)放权，由此成为中国县域经济最发达的省份。 山东在 2003、 2006 年两次放权，尤其是对 30 个经济强县给予了更多的经济管理权限，对强县发展起了重要作用，今后，要加大放权的力度，可以考虑在全省 17 地市 中选择经济实力较强的县市进行扩权试点，给予设区市的经济管理权、事务统筹权、社会管理权等更大的自主权。在扩权试点县基础上，再逐步向所有县 (市、区 )放权。 此外，建议省委、省政府
16、赋予县 (市 )级对直管部门更大的协管权。比如，上级直属的各部门主要确定设在县一级的工作目标及任务完成额度，其它管理工作均由本县管理，尤其党的关系要实行属地管理，其主要负责人应该由地方党委、政府提出推荐人选，报上级部门任命。 (四 )继续优化县域经济结构，转变县域发展方式 1，继续做优农业、做强工业、做大服务业。 做优农业就是着力使农业出优质产品，培育优势产业，聚成优势竞争力。为此：一要在确保粮食安全的基础上，继续调整农业产业结构；二要推动农业产业化向纵深发展；三要着力提高农业科技和装备水平，把农业发展切实转到依靠科技进步和提高劳动者素质上来。 做强工业就是着力把县域工业做大、做强，不断提升工
17、业档次，保持工业强势发展。为此，一要继续推动工业结构优化升级；二要积极培育主导产业；要注重培植核心企业，同时围绕核心企业发展配套企业，促进县域内产业集聚发展；三要提高企业自主创新能力。这是企业做大做强的必要条件，也是县 域经济可持续发展的基本要求。 大力发展服务业。服务业是县域经济发展的潜力所在。去年山东县域经济中第三产业所占比重刚到 30，比全省平均水平低 3.2 个百分点，从产业层次看，主要还是餐饮、商贸等传统服务业，现代物流、现代中介组织和金融证券等生产型服务业尚未形成规模和气候。为加快县域服务业发展，一要积极改造提升传统服务业；二要着力抓好金融保险、现代物流、文化旅游和房地产等现代服务
18、业；三要加大投入力度。从 2006 年开始，省政府设立了服务业引导资金，并确定从今年开始保证服务业投资增幅比全社会投资增幅高 5 个百 分点。各级政府也要加大投入。 2，大力发展民营经济。近年来，省委、省政府对发展民营经济出台了明确的目标和政策，下一步：一是对国家和省里出台的政策措施，不折不扣地抓好落实；二是抓发展，采取一切措施启动民间资本；三是抓提高，扶持有基础、有规模、有实力的民营企业做强做大。 3，进一步壮大园区经济。一要加强规划布局和政策引导，引导园区按照功能定位和产业布局，开展定向招商、专业招商，通过政策引导各类企业有序向园区集中；二要与小城镇建设相结合，促进生产要素和农村人口向城镇
19、集中，实现以业兴城和以城兴业 的良性循环。 4，培育壮大特色经济。山东特色经济比较突出。多年来，各地从实际出发，因地制宜，发挥优势，突出特色，大力培植，使每个县市几乎都有一批特色经济的典型，有的特色经济项目甚至成为县域的代名词。如，一提到南北两大 “ 菜园子 ” 就会想到苍山和寿光；一提到蔬菜加工和出口就会想到莱阳；一提到黄金生产就会想到招远。 今后山东应突出抓好以下特色产业：一是发挥农业资源优势，发展绿色食品、有机农业和食品加工业；二是发挥海洋资源优势，发展海洋经济；我省沿海县市区有 36个， 2007年全省海洋生产总值占全省 GDP 的 17.8，海洋经济已成为带动县域经济发展的重要增长点；三是发挥旅游资源优势，发展旅游产业；四是发展临港经济。
