1、浅析台湾地区都市更新 摘要：台湾地区都市更新执行比例偏重于硬件设施，保护范围未很好的从建筑、街区本身拓展到文化层面，缺乏一致性的整体规划设计，民众参与程度不高，存在利益团体冲突等。应从两岸旧城改造的政策差异和历史风貌特定专用区两个角度来借鉴其经验，推动大陆地区旧城内危旧房改造工作。 关键词：台湾；都市更新；策略；实践；思考 中图分类号： F107 文献标识码： A 文章编号： 1005-913X（ 2016） 06-0063-03 都市更新与旧城改造，近年来已成为两岸都市再结构发展过程中学术界研究的一个重要课题。由于两岸长期隔阂，大陆与台湾在旧城改造、都市更新过程中存在着环境、理念、策略等方面
2、的差异，但各自积累了许多经验。随着两岸的进一步开放与交流，必将促进两岸旧城改造与都市更新事业的发展。本文综合有关资料在对台湾都市更新的环境、策略和实践进行分析的基础上，提出思考。 一、台湾地区的都市更新 纵观台湾地区都市更新与旧城改造的发展历程，大约可分为以下两个阶段，从中可以发现台湾地区都市更新的环境、地方政府介入都市更新因果过程、制定法律法规、建立行政管理体系、划定保护对象区域等在都市更新与旧城改造中均起着重要作用。 （一）台湾都市更新的历程与环境 1.从 1950 年到 1970 年的都市更新。这个时期的都市更新是台湾地区当局政府的一种消极介入模式，属于弱势的政策议题。具体体现在台湾地区
3、新辟交通道路需要，撤除违章建筑，兴建住宅安置拆迁户过程中。第一个典型的例子为 1949 1950 年间为 “ 中华商场重建计划 ” ，以及台北地区整体环境改造计划中的 “ 万大计划 ” 、 “ 基清计划 ” 。第二个典型例子为1970 1980 年为因应民众住宅建设需要，由政府出面对老旧聚落于眷村实行更新改造，即台北中央市场国宅、华江都市更新、青年公园附近地区、新隆里都市更新、柳乡社区都市更新等，这些都市更新的实施范围都围绕在台北市的旧市区，而零碎的细分是其主要的特色。这一时期也由于台湾地区都市更新是一个政治弱势的政策议题，故政府介入的程度不足，使得都市更新被相当多人长久批评。早期台湾地区都市
4、更新的主要问题，包括：一是更新法制的不健全， 以致缺乏政策执行力；二是更新专责机构的缺乏；三是局部改善，非整体发展；四是偏重实质建设，未能兼顾都市经济社会发展；五是更新财务的空洞化；六是土地建物取得困难。 2.1990 年以来的都市更新。台湾地区这一阶段的都市更新是一种由市场导向推动的更新模式。前一阶段的弱势都市更新模式到了 1990 年末，由于世界经济全球化发展，促使台湾地区经济社会起了很大变化，都市更新成了台湾地区政府的强势政策。事实上，这一时期的发展并不是台湾地区地方政府觉察到全球化对台湾地区都市再结构与老旧区更新的意义及冲击。相反地，台湾地 区政府的强力介入都市更新，在相当大的程度上是
5、台湾地区政治、经济、社会发展过程的一个时期的政治产物。 1987 年台湾地区解严以后，造成国民党政府建构在戒严法上的制度性权威基础瓦解，导致地方政府的施政政策必须在市民社会中不断地接受检验，开始面临着前所未有的正当性危机。也由于这个原因，在台湾各派政党竞争的过程中，旧城改造、都市更新在 20世纪 90年代中期以后都被塑成为巩固政权的重要计划，从而进到台湾地方政府的权力决策核心，成为由政党组阁的政府的一个重要都市策略。与此同时都市更新在 90 年代由弱势转为强势议题以后，为台湾 地区都市更新制度带来了重大的变革。其中，最主要的是 1997 年台湾地区 “ 行政院 ” 所颁布的 “ 都市更新方案
6、” 。它一方面把都市更新的内容，从台北市所主导的零星实质建筑物改建，全面地扩大到涵盖都市功能的再结构层次上。 1990 年的都市更新，无论是规模区位或功能上都超出过去拆建违建及眷村改建国宅的范围。 “ 都市更新方案 ” 指出，政府应设置专责机构积极推动，创造诱因及提供必要公权力的协助，并以奖励民间办理为主。其原则有四个方面：一是政府规划，优先利用公有土地办理；二是整体规划，根据市场需求分阶段建设；三是奖励民间兴办；四是必要 时政府公权力应予介入。从上四点可看出台湾的都市更新，业已从过去消极的政府介入，转变成为市场导向的都市更新上。然而，这个以市场为导向的政策论述的形成发展，事实上是与全球化的过
7、程中，整体政府功能再结构有极密切的关联。换言之，全球化对台湾发展的一个重要矛盾，在于全球化的经济竞争压力胁迫下，使得台湾地区一方面必须以扩大财政支出方式积极介入到台湾的再结构发展的同时，另一方面又必须设法维持一个低税率的积累环境，来吸引投资，并强化台湾产业的竞争力。随后产生了 1998 年的 “ 都市更新条例 ” 。这一条例的立法目的，事实上在藉由土 地开发制度创新，促政府的公权介入，排除过去都市更新的实践障碍，建构都市再开发市场，奖励民间投资推动都市更新。这当中最关键是台湾僵硬的私有财产保护制度下的土地产权复杂的问题，导致了更新土地取得的困难。都市更新往往因少数拥有土地所有权人的从中作梗，以
8、至于更新困难，计划无法落实。 “ 都市更新条例 ” 所呈现的更新主要策略包括：一是协助更新主体用地取得与分配的难题：授予主要更新团体法人地位处分产权，介入强制取得更新用地，以解决旧都市产权复杂；二是藉由 “ 容积转移 ” 、 “ 权利变换 ” 等创新制度，协助更新运作；三是丰富奖励措施，确 保投资利润；主要包括容积奖励、公有土地的强制参与更新、租税减免、长期低利贷款及其他行政协助措施。 这个新制度明显针对过去都市更新无法落实的结构性障碍难题，提供了解决的制度性策略与工具，有效地法制化了都市更新，成为政府的强势政策。台湾地方政府在这当中的功能角色，试图改变过去只注重消极的介入，转变成为一个成事者
9、角色，组织更新开发市区市场运作，积极民间参于都市更新。 （二）台湾地区都市更新的实践经验与存在问题 以上从台湾地区都市更新与旧城改造的环境、政策导向的角度去论述，下面再从台湾 地区都市更新的具体实践过程看其新的亮点。 1.再发展策略是台湾地区都市更新的出发点。以新竹为例，位于台湾地区西北的新竹市，有着近两百年的历史，是台湾地区最早开发的城市之一，旧城区竹堑充满了历史人文遗迹，且迄今仍为新竹市民最重要的生活与商业消费中心。但因旧城产业老化，公共设施不足，现代化新区的建设完善等因素使老城逐渐失去活力。问题的严重性在于市民自发的改造更新活动易缺乏对延续历史重要性的认识，旧城肌理与空间形态受到严重侵蚀
10、，恢复历史风貌成为当务之急。台湾地区未来发展定位是无烟化的科技产业及旅游观光产业， 所以城市历史建筑与历史街区成为宝贵的不可再生资源。通过数十年的努力，台湾地区官方与民间团体形成了这样一个共识：历史遗产是一定要保护的，但不是简单的保护，而是要使历史文化遗产恢复昔日光彩，同时也要使旧城内的产业注入新鲜活力，使旧城获得再生。即注重再发展的策略成为台湾地区历史建筑、街区与地段保护的最重要的基础理念，是保护的出发点。例如新竹市政府经过长期的规划研究，配合竹堑旧城产业与观光的发展，建立了完善的步行交通网络，兴建了大量的围绕旧城周边的公共停车场，使之适应现代生活需要；推动具有历史文化特色的公共空间环境 改
11、善工程。通过系列措施，恢复了旧城的城市生命力以及古城的质感与风貌。旧城内老店的经营，零售与服务产业都得到复兴。改善了旧城居民的人居环境品质与旧城旅游观光资源的质量。 2.推动城乡风貌改造运动。步入 2l世纪的今天，台湾地区民众殷切希望改善提升生活品质，能够生活在优质的生活环境中。 1989 年起岛内以政府补贴为经济支撑陆续开展了 “ 创造台湾地区城乡风貌示范计划 ” ，提出“ 美化、绿意、美质 ” 行动口号，最终使人民享有 “ 有文化风格，充满荣誉尊严的城乡 ” 、 “ 有田园绿意，处处生机盎然的城乡 、 “ 有品质魅力，值得认 同感怀的城乡 ” 。城乡风貌改造计划实施范畴涵盖了亲山亲水空间、
12、公园绿地、城乡公共空间、历史文化空间、都市夜景营造及社区生活环境等方面。政府在每个年度的补助策略如经费分配方式、重点补助项目等会依据大环境的转变与趋势作适当的调整，以求发挥政府资金投入的最大效益。补助方式从初始的 “ 通通有奖 ” ，逐渐调整为 “ 竞争性为主，政策引导为辅 ” 的补助策略，建立良性竞争体制。鼓励地方政府提出更具突破性和示范性的保护计划，用正确的观念、程序和方法，寻求地方古迹活化再生。 3.台湾地区城乡风貌改造运动存在的问题。具体表现在执 行比例偏重于硬件设施，保护范围未很好的从建筑、街区本身拓展到文化层面，生活记忆层面，城市生活历史的层面，缺乏一致性的整体规划设计。另外，存在
13、民众参与程度不高，利益团体冲突等现象。但城乡风貌改造运动已成潮流，民众开始更关心环境质量，思考地方发展问题，开创了历史建筑、街区保护改造发展的契机。 二、对台湾地区都市更新与旧城改造的思考 （一）两岸旧城改造的政策差异 在经济全球化的时代，祖国大陆与台湾地区两地都在进行旧城改造。旧城改造，最重要的资产就是土地所有制问题。大陆地区的旧城改造中 土地所有权所属于国家，政府有绝对的权利。相对于台湾地区的土地制度，在台湾地区由于土地属于私有财产，除了少部分的公有土地是在接收荷据时期日本人所遗留下的土地房产外，绝大多数的都市不动产的所有、处置、收益与所有权都属于私人或民间团体。这个与大陆产权制度环境的差
14、异就造成两岸旧城改造在政策与实践上存在着根本的不同。台湾地区旧城改造在私有财产的体制下及都市土地所有产权细分复杂的结果，导致土地取得极度困难。在这个时期，更由于台湾地区社会转型，市民社会的崛起，社会抗争文化的成型，更使得都市更新政策的落实越加困难。相对于大 陆地区由于土地所有制产权制度环境的不同，旧城改造土地的取得相对容易。特别是大陆改革开放后，国有土地制度更成为地方政府激励市场经济的最大资产。公有制下的廉价土地，成为吸引投资、建构都市竞争力，激发市场经济的关键要素，很少存在社会抗争。 大陆地区在市场导向下的旧城改造过程中，各地多数的旧城改造是由政府以外的房地产开发商执行承包。而在台湾地区都市
15、更新过程中，由于社会制度不同，一般台湾开发公司并不具有公权力的基础，没有获得土地所有权人的同意，不得强制取得私有土地。这个结果导致了台湾地区都市更新的实行，除了 少数例外是由民间建设公司执行外，绝大多数都市更新由政府所执行。此外，一旦有社会抗争，随时都有可能被媒体报道，变成台湾地区地方政府的事件，造成地方政府的危机。在这样的环境制约条件下，最后导致台湾地区地方政府，在都市更新的介入方面趋向保守。在大陆地区，旧城改造有的地方只照顾到房地产资本的利益，忽略了市民的利益需要，这就给有的地方政府敲响警钟，即不能以牺牲市民的利益为代价，来成就旧城改造。如不注意，将来随着大陆地区的快速工业化以及社会民主进
16、程的加快，可能导致积累的民怨成为社会不稳定的导火线。今后旧城改造的一个策略 是进一步调整市场机制，在城市治理上的支配性建构市民参与旧城改造的机制，降低未来旧城改造过程中的不稳定因素，使得旧城改造的功能得以兼顾原居民的社会与环境的需求。在规划层次上，建构规划许可制度和旧城改造利益所得回馈机制，使得旧城改造的社会成本及公共设施的负担，能在 “ 受益者付费 ” 原则下，得到公平对待。 （二）对实行历史风貌特定专用区政策的思考 特定专用区政策最早在台湾地区 “ 都市计划法 ” 中明确，在城市规划（台湾地区称为都市计划）范围内的土地视实际发展的状况划定各种特定区如农业特定区、风景特定区、 历史风貌特定专
17、用区等，分别限制其使用。法律规定特定专用区内的土地及建筑物不得违反其特定用途，而且各地对特定专用区内的建筑物使用、基地面积、容积率、建筑高度、交通、景观、消防等等都分别加以详细规定。 立法后台湾地区依照国外经验与当地实际情况划定文物古迹和历史建筑、街区的保护范围规定为历史风貌特定专用区，专用区分严格控制区和环境协调区。文物古迹占有的地域范围设定为严格控制区，严格保存环境的历史原貌，除了维护外不得改变原状，以使历史信息安全传承，市民集体记忆不会被抹煞。文物古迹所处范围的周边地区为环境协 调区，区内新建建筑必须与历史建筑协调，并控制其高度、体量、结构、色彩、建筑风格与使用性质等，可以通过特定专用区
18、城市设计准则来保证。新竹市为恢复竹堑旧城的城市活力、彰显旧城的历史文化特质与风貌，促进旧城内传统产业的复苏， “ 市政府都市发展局 ” 经过近两年的城市规划调查作业程序后，开展了 “ 竹堑旧城历史风貌特定专用区都市计划案 ” 。在规划中，为保存旧城中历史街区聚落及风貌，兼顾历史资源的保存维护与民间团体与个人开发权益，划定了历史街区、历史街道，并对具有历史文化价值的古建、传统聚落，古街市等依照法定程序审查并确定为 “ 历 史建筑 ” （相当于大陆的文物保护单位），然后实施严格的特定专用区城市规划管制。由 “ 竹堑旧城历史风貌特定专用区都市计划 ” 的实施，当地民众期望能创造旧城区产业再生的契机。通过对历史街区的保存与维护，也保存了可贵的历史发展轨迹与地方民众的共同记忆，突现竹堑旧城丰富的历史文化底蕴。 责任编辑：谭志远
