1、浅谈集体非农建设用地入市对我国耕地保护的影响 摘 要：在现行征地制度法律框架下，打破了 “ 集体建设用地进入市场，必须先被国家征用 ” 的传统。集体土地入市给我国耕地保护方面带来的影响，是一个非常重要的问题。通过对集体土地入市的动因、影响我国耕地保护的因素进行分析，进而探讨集体土地入市对耕地保护的影响及解决对策。 关键词：集体非农建设用地入市；耕地保护；土地制度 1 集体非农建设用地入市的动因 集体非农建设用地入市，现在已经成为农村经济甚至是社会经济发展的一个强大的推动力，它促进了农村经济的发展，增加了农民的收入。同时，也在一定程度上缓解了城市用地的压力，促进了城市经济的快速发展。其集体非农建
2、设用地入市的动因主要有以下几个方面： (1)经济发展和城市化进程的加快，导致土地需求不断增加。 建设用地是一种稀缺资源，随着经济的快速发展和城市化进程的加快，对建设用地的需求不断增长，其稀缺性越来越明显。城镇国有土地可供量非常有限，这种日益突 出的供求矛盾，为集体非农建设用地入市创造了条件。 (2)土地征用制度不合理，导致农民利益无法受到保护。 我国现行的土地征用制度带有严重的计划经济体制色彩，存在着很多弊端，严重侵犯了农民的利益。在征地过程中，普遍存在补偿标准低、土地增值收入不合理、任意扩大征用权、以 “ 公共利益 ” 替代农民对土地权益的占有、安置模式有缺陷等问题，使得农民的权益受到极大的
3、损害，从而导致了农民对征地的抵触，也形成了农村集体非农建设用地的自由流转。 (3)土地自身价值的利益驱动是集体非农建设用地入市的另一重 要原因。 建设用地的需求不断增长后，土地市场中建设用地的价格不断攀升，而当土地由农业用途转为非农业用途时，会有很高的增值收益。土地市场的高额利润会刺激土地所有者增加土地供给，以获得土地收益。一些集体经济组织或农民个人受经济利益的驱动，进一步促进了集体非农建设用地的入市。 2 影响我国耕地保护的因素分析 我国耕地保护面临着日益减少的严峻形势，影响我国耕地保护的因素主要有以下几个方面： 2.1 土地产权制度因素 (1)地方政府对国有土地和集体土地的权利，为建设大
4、量占用耕地提供了便利条件。地方政府在利益的驱动下，会尽可能多的将产出低的农业用地转变为产出高的建设用地，导致耕地的急剧减少。 (2)集体土地所有权主体不明确，导致耕地利用效率低下。我国农村土地所有权实际上，绝大部分农村土地由村民委员会控制，只有少数地方存在具有法人资格的经济合作组织，造成土地所有权的主体缺位或土地所有权的产权不明，其必然导致土地保护和监督上的乏力。 2.2 土地征用制度因素 我国土地管理法规定： “ 国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用 ” 。但对 于什么是 “ 公共利益 ” ，土地管理法和其他相关法律却没有做出明确具体的界定。在土地征用过程中，对 “ 公共利
5、益 ” 的理解存在扩大化和随意化，由此在将集体土地转为国有土地的征地过程中，几乎一切征地项目都可以搭乘 “ 公共利益 ” 的便车，随意征用农村集体土地，各种经营活动都可以假借 “ 公共利益 ” 的名义进行，大量的耕地被占用，严重影响了耕地保护。 2.3 农地非农化自发入市因素 就农村集体经济组织和农户方方面面而言，农地非农化后能带来极高的土地增值收益，在利益的驱动下，他们选择非农化。 (1)相对 较低的农产品价格降低了土地农业用途的净收益，使得农民将尽可能多的土地配置用于非农用途。 (2)农业成本日益升高，使得农民的净收益减少，农民也会将尽可能多的土地配置用于非农用途。这样，农地大量非农化，耕
6、地保护受到严重威胁。 3 集体非农建设用地入市对我国耕地保护的影响及对策建议 3.1 影响 目前，虽有少数试点省份允许集体非农建设用地入市，但目前，我国尚无 “ 农地入市 ” 的全国性改革措施和法规出台。集体建设用地的流转在全国普遍存在，其对耕地保护的影响体现在以下几个方面： (1)由于农村土地自发入市后的土地供给曲线在政府向市场投入征用的土地供给曲线之下，使得土地价格即使有些许上涨，也有较大量的土地入市，这时土地供给富有弹性，耕地保护受到威胁 (刘永湘，任啸， 2003)。而粮食安全和生态安全特别以耕地为基础的，当耕地减少时，我国的粮食安全及生态安全也受到威胁。 (2)目前，经济利益是农地耕
7、地保护的主要因素。一项调查结果显示表明，在当地现行征地制度下，有 51.4%的农户不希望土地被征， 21.7%的农户希望被征， 16.9%的表示无所谓。但如果按年产值 30倍以上价格给 予补偿，情况就发生了陡转，有高达 56.7%的农户希望被征 (陈美球等， 2007年 1月 )。在集体非农建设用地可以入市的情况下，农民的收益远远大于将土地用于农业用途的收益，在利益的驱动下，农民或农民集体经济组织存在增加土地市场供给的冲动，从而会使耕地数量减少，对耕地保护产生极大威胁。 (3)集体非农建设用地入市后，用途管制将会受到很大影响。农用地转为集体建设用地无需征用，只能通过专用审批进行控制，用途管制很
8、可能弱化；原由上级审批的占用耕地的建设项目变为下级审批，用途管制的管理层次降低，极不利于耕地保护。 此外，集体非农建设一使用权的流转游离于法律之外，给加强耕地保护及实现耕地数量和质量上的占补平衡增加了难度。 3.2 对策建议 (1)调整现行法律法规，将农民集体建设用地入市纳入规范化、法制化管理的道路。要从根本上消除城乡隐性市场和价格双轨，统一城乡土地市场。当前立法者首先应考虑的就是如何保证集体非农建设用地规范入市的问题。 (2)完善土地征收制度。要明确 “ 公共利益 ” 的范围，严格执行以公共利益为目的的用地可以通过国家征收取得，而其他经营性建设用地无论是国有土地还是集体 所有土地，统一在市场
9、上进行交易。这样，可以防止政府及经营主体以公共利益为口号，损害农民利益，有利于控制耕地的减少，保障农民权益。要完善征地补偿制度及其安置制度，大幅度提高征地成本，防止征地暴利，从而达到保护耕地的目的。 (3)土地是一种特殊的资源，关系到国家的生死存亡。因此，国家必须从宏观上对土地进行控制，政府应对集体非农建设用地入市引起高度重视。通过土地利用总体规划、城市总体规划有效引导农地入市。并且，应建立用途管制的新措施，设计新的农地转用审批制度。 (4)进行农业生产成本补贴，改善 农业贸易条件，缩小农地非农用途与农业用途的收益差距，进而影响农民和农民集体经济组织将农地用于农业化，而非农地非农化用途，有利于控制耕地的减少。 参考文献 张慧芳 .土地征用问题研究 M. 北京：经济科学出版社， 2005. 周其仁 .产权与制度变迁 M.北京：北京大学出版社， 2004. 徐恒周，郭忠兴，刘芳 .关于集体建设用地入市问题的探讨 J.河南国土资源， 2005， (11). 陈美球等 .当前农户耕地保护积极性的现状分析与思考 J.中国人口、资源与环境， 2007， (1).
