1、试论保障农民土地权益制度建设的建议 摘要 农民土地权益保障难、利益牺牲大的问题在当今的中国尤为突出，引发了大量的群体性事件。深刻分析问题产生的原因，主要还是人治政府的影子以及不健全不完善的制度环境。据此，文章提出建立健全规范政府行为的约束制度，法律确认集体土地 “ 三权 ” 关系，建立农民市民化的政策体系，进一步完善土地流转管理办法，建立统一规范的全国土地市场。 关键词 农民；土地权益；制度建设 一、当前农民土地权益保障遇到的突出问题 农民土地权益保障难、利益牺牲巨大的问题在当今的中国尤为突出，引发了大量的群体性事件，成为社会不稳定的重要隐患。具体表现在以下几个方面 （一）权益损失巨大。以公共
2、利益为由大量征地，一切都由强势的政府说了算，被征地的农民总体失语，从而出现被征地农民补偿安置标准低、分配随意性大，实际所得安置补偿费既少且到位难；农民住宅地拆迁标准低、安居难；补偿受益主体不规范、不明确，截留现象严重。土地用途转变后的增值收益中，有 20%一 30qo 留在乡以下， 农民的补偿款仅占5%一 loo/o，政府拿走 20%一 300/0；各类房地产公司、开发区、投资商等拿走 40% 50qo。 （二）生存保障艰难。按全国人均耕地约 1.4 亩计算，近20 年中，多次开发区、园区建设，至少使约 1 亿左右的农民被 “ 转岗 ” ，其中大部分受劳动力素质、结构的制约和资本、技术排斥，更
3、受户籍制度及依附其上的各种福利保障待遇的排斥，造成大量的 “ 土着人 ” 成为种田无土地、就业无岗位、劳动无技能、生活无保障的 “ 四无 ” 非市民亦非农民的社会新贫民。这一人口规模全国约有 3000 万。 （三）承包权益虚化。在农民土地承 包经营权流转方面，上级政府、村集体 “ 支配 ” 土地的权力强化，级差收入主要落入政府、村集体和开发商手中；农民的土地经营权利被弱化，一部分土地级差收益权丧失。在农业的公司化、企业化经营中因利益分配的相互对立及其弱势地位，农民的土地权益很难保障，其增长权益更是被忽视。 （四）土地收益微薄。第一产业 GDP 占总 GDP 的 100/0，却要养活占全国 54
4、%的农村人口。人均耕地只有 1.4 亩，不到世界平均水平的 40%。 2008年，家庭经营收入为 2436元，竞占总收入的 51%，如此低的土地收益保障实在难以为继。 （五）扰乱区域经济 。一些政府在招商引资中的 “ 苹果讨好效应 ” 导致土地资源配置完全离开了市场机制，具有强烈的行政诱致性，人为扭曲地价规律，误导资源配置，扰乱了区域经济关系。“ 苹果讨好效应 ” 的意思是说，当我为了得到一个特殊群体对我有亲近感，我会给他们每人一个苹果；当这个群体所有对象在其他人那里都能随便得到一个苹果，可想而知，我的一个苹果没有任何吸引力，于是我必须分别给他们两个。由于大家都有讨好这个群体的欲望，于是，这种
5、以增加利诱的讨好就会不断地循环下去，苹果就必须无限地增加。而这个 “ 苹果 ” 就来自农民的土地权益。 （六）土地效用低下 。据 2008 年对我国 17 个城市抽样调查数据显示，工业用地产出率不到发达国家 20世纪 80年代的 20/0，工业用地产出率较高的深圳市也只相当于 20 世纪末发达国家 7%的水平。依世界上发达国家的工业用地产出水平， 20 年来，我国征用了 1.4 亿亩地，实际上用 2000万亩都有余，加之城市建设用地 2000万亩，多征良田 1亿亩。 （七）维稳成本增加。农民失地失业，生活无着落，引起强烈不满，引发大量上访事件，造成严重的社会冲突，危及社会和谐稳定。国家信访局受
6、理土地征用的初信初访中，失地失业问题占 47%。浙、苏、闽、鲁、粤五省占41%。到县市政府部门门口或被征土地上静坐、上街游行示威，甚至高速公路铁路上静坐、强拆中死人等事件时有发生，一些地方政府不惜动用规模警力对待失地维权农民。 二、切实保障农民土地权益的制度建设 （一）建立健全规范政府行为的约束制度。主要是加强行政问责制、绩效考评机制和法治政府建设。有效解决政府与民争利矛盾，政府是主要方面。从制度考虑，如中共十七届五中全会所言，首先，要尽快建立健全行政问责制度体系。要明确规定，政府什么行为该问责，谁来问责，问谁的责，问什么责。行政问责问题不能有效解决，不作为、乱作为就无约束，农 民土地权益保障
7、问题则无从谈起。其次，建立健全科学的政府绩效考评机制。必须建立群众评价与专门机构评估相结合的政府及其官员绩效评估机制，让群众给政府及其官员绩效打的分有分量；至少县级及其以下政府的行政长官，由辖地群众公开选举产生。没有群众对官员任用的话语权，群众的利益，从而农民土地权益的保障是难上加难。最后，要大力推进法治政府建设。政府的权力必须在法律的约束下行使，再强势的政府，也不能对弱势的群众实施非法违法征地。不推进法治政府建设，失地农民再有理也无法获得司法支持。 （二）法律确认集体土地 “ 三权 ” 关系。集体土地所有权、承包权与经营权“ 三权 ” 关系的法律确认是农民土地权益的根本保障。首先，集体土地所
8、有权是集体土地上的农民的共同权益，人人共享，除非国家公共利益的合法征用，除非集体成员的全体同意，任何主体不得占有剥夺。其次，土地承包权是所有权的衍生权益，是其所有权在经济上的体现，是弱势农民的生存保障、生命之源，应人人均占，任何主体不得无偿占有剥夺，承包权人也无权私自转让承包权； “ 增人不增地、减人不减地 ” 政策应当废止，凡属自然减员，其土地承包权自行解除，凡属自然增员，土地承包权自然生成。最后，土地经营权是土地 承包权的衍生权益，可以由农民自己行使，也可以通过依法自愿有偿转让方式由受让人行使。仅仅拥有土地经营权的业主只能依法依许可用途经营开发，不得它用、转让，更不得出让。 （三）建立农民
9、市民化的政策体系。减少农民，让有限的土地承载越来越少的农民，是农民收入持续增长的关键。一是随征地消化农民。农民因土地而成为农民，失去土地便不成其为农民。建立谁征地谁负责制度。集体土地一旦被征用，依附于其上的农民应就地转为市民，与当地市民待遇同等享受户籍及依附于其上的就业和各种养老、医疗社会保障。这样征地中存在的失地农民的各种问题就可 以迎刃而解。二是就地消化进城务工农民。在城里已经安家居业和已经稳定地在城里工作了几年、十几年的农民工，对土地占有是极不合理的，他们的生存保障问题应当由其务工所在地来解决，因为他们的贡献、他们服务的企业的税收都留在了那里。农民以农产品低价格让利给了工业，农民工以低务
10、工报酬把血汗利益牺牲在城市，现行的制度却还要把庞大的农民工群体捆在农村、捆在越来越少的土地上。这恰恰是当今中国农民贫穷、农村落后的总病根。因此，国家应当建立进城务工农民市民化制度，市民化后的原农民与家乡的土地关系自行解除。 （四）进一步完善土地流转 管理办法。提高土地收益或产出率，是提高农民收益的根本途径，也是农民土地权益保障的最好实现。走规模化、机械化、集约化、现代化的高效农业发展道路，是中国农民最终走出贫困、走向富裕的阳光大道。当前，必须进一步规范承包地流转，推进土地规模化经营水平。一是完善土地流转的有形与无形市场，通过市场机制实现土地应有价值，防止政府与投资商合谋，给农民带来权益损害。二
11、是通过土地开发规划，引导农民按照现代集约规模农业的要求适度、有益流转土地，防止因规划性调整而造成不必要的投资损失。三是帮助农民在土地流转过程中算好当前利益与长远利 益账，保障农民对土地使用期限中增值收益的分享。四是对土地流进方设置准入门槛，防止投机商损害农民的土地收益。五是制定鼓励农民进小城镇创业的优惠政策，大力引导农民离土又离村，通过三、五年的小城镇创业谋生，最终放弃土地承包权。六是扶持引导农民创建土地股份合作社，将农民的土地全部析股人社，以利于整建制成规模地对外发包开发经营，降低农民分散经营与大市场难以对接的风险，农民可取得股东和农业工人双重身份，更好地实现土（下转第 137 页）（上接第
12、 134页）地权益。 （五）建立统一规范的全国土地市场。当前我国土地交易市场被一些 地方政府人为分割，为 “ 苹果讨好效应 ” 导致农民土地权益牺牲留下了生存空间，更严重地影响了区域经济对土地资源的科学合理配置，土地的价值、利用率、产出率远远没有得到应有的体现。建立全国统一的土地交易市场既必要又急切：一是要制定全国用地规划，保证用地的宏观计划性；二是建立全国土地交易市场体系，取消对土地的划拨方式，国家建设与商业用地，一律以出让的方式，通过市场取得；三是建立土地交易备案制，没有备案的土地一律不得交易；四是土地交易信息完全公开且没有任何的人为障碍，需要交易出让的土地一律场内交易，挂牌竞拍，保证交易
13、的公 平公正与公开；五是国家颁布各地土地最低交易指导价，任何地方政府无权以低于指导价的价格出让土地；六是征用的土地出让金，首先必须用于失地农民市民之需，剩余部分全部上交国库，用于对农村的转移支付；七是进行土地使用指标的交易，用发达地区的土地交易价格购买落后地区的土地用地指标，主要是复垦后的新增土地指标，特别优先开发农民宅基地的复垦置换交易。通过土地交易法统一规范全国土地按规划进行交易，这既能保证全国耕地面积的不减少，从而保证我国粮食生产安全对耕地面积的要求，又能满足经济和社会事业建设对土地的要求；既能够充分提 升土地资源的价值，又能带动落后地区对土地开发的投入；既能依法、公开、合理、有序开发利用土地资源，又能提高土地集约利用效率，提高土地的产出率。土地交易统一规范后，得益最大的将是农民。 胡睿宪以制度创新保护农民土地权益 J,社会经济 问题调研， 2004，(1)杨家学：现行土地制度与农民权益保障问题研究 J. 团结， 2009，( 5)裴国智：农民土地权益缺失及其保障措施 J.中国乡村发现 2009.6. 25.
