1、试论基金短缺 :我国城镇基本养老保险面临的突出问题 论文关键词 :城镇基本养老保险养老债务工资替代率退休年龄 论文摘要 :成镇基本养老保险制度健康发展的关健问题是有保证系统收支平衡的养老基金，但是在目前养老保险制度改革中，国家对计划体制下工作过的职工的养老债务，以及高工资替代率、低退休年龄、狭窄的养老保阵面、高额的企业欠级费等等都形成了保险基金的巨大缺口。要维护养老基金的收支平衡，首先要用国有资产补偿养老债务，其次降低工资替代率，逐渐提高退休年龄，保证养老保险制度改革的成功。 当前养老保险面临的最大困难就是基金困难，一方面是因养老保险交费比例高而使国有企业负 担沉重，另一方面却是养老基金收不抵
2、支。据统计， 2000 上半年我国养老保险基金全部收人 (包括财政补助、不缴欠费、其他收人等 )940.37 亿元，比上年同期增收 151.64 亿元，增长 19.2%;实际支出 953.66 亿元，比上年同期增支146.92亿元增长 18.2%;当期收不抵支 13.3亿元。有 19个省当期收不抵支，养老保险基金累计结余比上一年末进一步减少。而且随着我国人口的老龄化，这一问题将会更严重。造成这一局面的原因，从表面上看是由养老保险费征收困难 ;企业欠缴和故意拖欠养老保险费严重 ;少报工资总额现象比较严重 ;社会养老保险费征缴覆盖面小，征缴不广泛 ;老龄化社会对养老金支付形成的挑战 ;挤占、娜用养
3、老基金现象严重等原因造成的。但究其深层原因，现行养老保险制度本身就有资金缺口。 一、造成养老基金短缺的制度外原因 现行养老保险制度的设计缺乏解决养老债务的有效办法。现已退休或即将退休的老职工的绝大多数劳动年龄是在计划经济体制下度过的，而在计划经济体制下，我国实行的是高积累、低工资、低消费的政策。所谓低工资，是指工资小于劳动者的必要劳动时间。我们知道，社会主义工资仍然是劳动者在必要劳动时间内创造的包括劳动者自己及其子女的生 活费用和劳动者接受教育和训练的费用。在传统经济体制下，按月发到工人手中的工资仅够维持吃、穿、用。工资中本应包括的住房、医疗、养老、子女教育等费用，不是发到工人手中，也不是留在
4、企业以备后用，而是留在国家手中，由国家通过举办公共福利事业和企业的集体福利事业来实施实现，是通过国家收人再分配的方式滞后补偿的。所以，对传统经济体制下工作过的正式职工的养老是国家的责任义务，是劳动者的必要劳动应该得到的补偿。所谓 “ 高积累 ” 是指积累量大于各项必要的扣除后的剩余劳动的余额，国家持续几十年实行高积累 (25%)政策， ui 使国有资 产增值很快，包括养老在内的必要消费需要的满足严重滞后，也就是说，数千万企业职工在传统经济体制下将自己养老基金存放于国家财政，由国家统收统支，一部分用于其它开资 ;一部分通过财政进行投资，形成了庞大的国有资产，企业并不存在养老保险积累，因此，就形成
5、了国家对职工的隐性养老债务。而现行养老保险制度缺乏解决养老债务的有效办法。现行制度明确规定，传统体制下工作过的职工的养老金来源都是逐步通过当期的企业 “ 统筹缴费 ” 解决。这就存在两个问题 :第一，从精算的角度看，目前在全国范围内，已退休职工的退休金大约占在职职工工资总额的 16%一 18%,随着人口老龄化，这种负担比例还会进一步提高，如果通过企业缴费来完成在职职工养老金的积累和老职工的养老这双重任务，即使新制度中的个人缴费已到 8%，仅养老保险一项所需的企业缴费占职工工资总额的比重也要达到 30%左右，这将超出企业的承受力。第二，从法学角度看，对老职工有养老责任的是国家，作为债权人的老职工
6、应该从国家得到养老金而不是从下一代职工身上。如果让年轻一代职工来担负老职工的养老责任，是债务转嫁。如果历史形成的养老债务不做特殊处理，仅靠 “ 缴费统筹 ” 解决，那么不但企业缴费居高不下，而且还必须娜用 “ 个人账户 ” 中的养老金，结果是不仅实施个人账户制度以前参加工作的职工存在 “ 空账 ” 问题，已经按规定缴费的个人账户也因资金被挪用形成 “ 空账 ” 。历史形成的隐性负债，由空账变成了明确负债。这种空账负债不但更具刚性，而且也没有任何对其他人的债权来保证，因此是非常危险的。如果在政府不能明确偿还养老负债的情况下，扩大覆盖面存在明显的债务转嫁特征，非公有制的企业很难接受。即使强制其接受
7、，势必对其发展产生极大的负面影响。如果养老债务不解决必然出现资金短缺，按照现行的统账结合、部分积累的模式初步测算出的制度转轨中形成的隐含债务总 量大概在 2万亿左右，如此巨大的资金缺口必将会发生拖欠养老金问题，养老保险制度不可能良性运行。 二、造成养老保险基金短缺的制度内原因 1.从工资替代率来看，所谓工资替代率就是退休后第一年的养老金与退休前最后一年的工资的比率。我国工资替代率一直保持在比较高的比例上，自上世纪 90 年代以来始终保持在 80%左右，1991、 1992.1993,1997 等年度都在 84%左右。有些地区甚至高达 100%以上。如此高的替代率已成为养老基金紧缺的一个重要原因
8、。随着我国人口老龄化程度的日趋加深，这样高的替代率很难维持养老保险制度 的正常运行。另外，替代率过高还会导致提前退休，从而引起养老金支出增大，进一步造成养老基金短缺。而且退休职工与在职职工工资比例的不适当，会挫伤在职职工的工作积极性，影响社会效率。 2.退休年龄过低也对养老保险基金造成压力。我国在上世纪 50 年代建立养老保险制度是，将企业职工的退休年龄规定为 :男 60岁，女 50岁。国家机关和事业单位人员退休年龄为 :男60 岁，女 55 岁，这一规定延续几十年基本没有改变过。而与此同时，我国人口的平均寿命由 1949年的 49岁左右提高到 19%年的 70岁左右了。即使参加工作年龄不变，
9、养老被动率 (即投保退休后领取养老金的年限与在职缴纳养老保险基金年限之比率 )也提高了许多，更何况随着人们受教育水平的提高，参加工作的年龄在不断推后，保险制度的被动率提高的幅度更大。当缴费率和养老金支出标准不变的情况下，在职缴费的年限短，退休领取养老金的年限长，养老金计划的收人少、支出多，计划财政收支的状况就糟。相反，如果在职缴费的年限长，退休领取养老金的年限短，养老金划的收人多、支出少，计划财政收支的状况就好。以目前我国男女职工平均 55 岁退休年龄为例，并假定平衡期间为整个 21 世纪的一百年，根据部分积累式平衡的计算，如果 要保证基本养老金相当于职工平均工资的 75%，即替代率为 75%
10、，则缴费率高达 38%;这是企业难以承受的 ;如果要保证缴费率低于25%，则基本养老金只相当于职工平均工资的 50%，又很难保证退休职工的基本生活需要。如果把提高退休年龄提高到 60 岁，按 75%的平均替代率计算时，则缴费率为 26%;如果退休年龄提高到 63 岁，按 75%平均替代率计算的缴费率为 20%。可见退休年龄偏低也是当前养老保险基金紧缺的一个重要原因。 3.养老保险的覆盖面低，不能在社会范围内统一筹集和调剂基金。截至 2000年 9月底，全国城镇职工参加基本 养老保险人数达到 10050万人，首次突破亿人大关，其中国有企业职工 6606万人，集体企业职工 1492万人，外商投资及
11、私营企业职工 928万人，事业单位职工即其他人员 1024万人。 !”可见国有企业职工参保率远远高于其他所有制的职工。而国有企业近年来新增职工的速度明显的低于外资企业、集体企业、私营企业。而且在年龄结构上，国营企业比其他所有制企业要老化。如果能增加养老保险的覆盖面，使目前其他所有制形式企业中的职工也进人养老保险体制，再加上目前因城镇化而大量涌人城镇工作的农村劳动力也进入到养老保险体制中，必然会减小养 老保险制度的赌养率 (参加养老保险计划的已退休人口与在职人口的比率 )，有利于养老保险基金的收支平衡。 三、深化养老保险制度改革 .解决隐性债务问题 纵观世界各国对养老债务的解决方法，主要有以下几
12、种 :一是国家财政资金直接填补。政府直接用财政资金填补养老金不足部分，以维系新制度的财务平衡。二是由政府发行认可债券，等工人退休时政府兑现认可债券。三是用国有资产补偿。通过变卖部分国有资产，将其收人用于填补养老保险基金的不足。四是提高养老基金的投资回报。国家通过有效地利用资本市场，或者其它比较安全、稳定、高回报的投资工具， 以提高养老基金的投资回报率，填补养老债务的基金缺口。 我国养老保险制度在改革之初，设计的个人账户社会统筹相结合的模式，就是想通过统筹缴费来解决养老债务问题。这种设计使企业既得为在职职工预筹、积累养老保险基金，又要为老职工承担养老费用。为了适当减轻企业的 “ 双重负担 ” ，
13、在新制度起步阶段，绝大部分地区都采取了统筹基金与个人账户基金的混合管理，向个人账户透支，造成个人帐户 “ 空账 ”运作。为了能逐步补实个人账户，又不得不提高企业缴费率 (企业所缴养老保险费与企业工资总额的比率 )。且不说这样做存在的债务转移问 题，仅从这几年的实施来看，个人账户不仅没能逐步补实，而且近两年还出现了养老金当年收不抵支的情况。隐性债务的资金缺口已经严重威胁着新制度的巩固，统账结合的新制度由于个人账户积累基金难以到位，将来会面临更大的危险。因此，隐性债务成为制约养老保险制度健康发展的瓶颈，进而影响到企业改革和社会的稳定，是当前中国社会保障制改革面临的重大问题。政府在这一问题上不应该存在逃避责任，转嫁债务的想法。目前解决隐性债务，尚有国有企业改革提供的有利条件，如果错过这一有利时机，将来对个人账户的补实，只有通过财政来实施，巨大的财政压力 是政府更不愿意承受的。
