1、试论我国全面预算管理监督制度的构建 论文关键词：全面预算监督制度；全口径；全组织；全过程；政府收支分类改革 论文摘要：预算管理监督是政府预算管理中的重要环节，建立 “ 全口径、全组织、全过程的全面预算管理监督制度 ” 具有重大的理论和现实意义。特别是我国从 2007 年 1 月 1 日起全面实施政府收支分类改革，建立这样一套完整规范的政府收支分类体系必将对我国全面预算监督制度的构建产生深远的影响。在此基础上，我们提出了构建全面预算管理监督制度的具体建议。 预算管理监督是监督机制建立的核心内容，是政府预算管理中的重要环节，而建立 “ 全口径、全组织、全过程的全面预算管理监督制度 ” ，对于保障稳
2、定长效财政监督机制的实现具有重要 的意义。所谓 “ 全口径 ” ，是指将预算监督的口径覆盖包括非入在内的全部财政资金的管理过程； “ 全组织 ” 是指构建由立法机关、司法机关和机关实施的国家监督和由中介机构组织、其他党派、社会团体、单位、社会舆论实施的社会监督相结合，外部控制和内部控制并举的预算监督网络体系； “ 全过程 ” ，是指将监督工作寓于财政资金预算管理的全过程，包括预算的编制、执行和调整、决算等环节。 政府收支分类科目是编制政府预决算、组织预算执行以及预算单位进行会计明细核算的重要依据。随着财政体制的逐步建立和各项财政改革的深入，我国原政府预算 科目体系的不适应性和弊端日益突出，财政
3、部决定自2007年 1月 1日起全面实施政府收支分类改革，建立一套包括收入分类、支出功能分类和支出分类在内的完整规范的政府收支分类体系。这一改革必将对我国建立全面预算监督制度产生深远的影响。 一、预算监督的理论依据 (一 )委托一代理理论：视角 在某种程度上，政府可以看作是一个国家或社会的代理机构，承担着公共受托的责任，同时，公民需要向政府纳税、缴费，以此来弥补公共产品的供给。这样，政府预算就体现为公民、政府和政府内部职能机构就政府活动和方向所形 成的一种委托代理关系。委托一代理理论认为，在委托人和代理人之间存在着明显的信息不对称，在此前提下，委托人总要面临“ 代理成本 ” 问题。大量研究表明
4、，解决这一问题的总体思路有两条：一是设计激励机制，二是建立监督机制。但是由于 “ 所有者缺位 ” 和 “ 激励不足 ” 等问题，在很大程度上减弱了激励的内在动力。只有依靠建立和加强监督机制，才能最大限度地缓解公民、政府和政府组织内部的信息不对称问题。同时，由于政府预算体现出来的是一种多层次的委托代理关系，包括社会公众对立法机构、立法机构对政府、政府对政府职能机构、上级机构对下级机构、 各机构对机构工作人员的长长的委托代理链条。利益冲突和权力不匹配等问题不可避免地会带来预算资金管理的混乱和无效率。而加强预算监督，构建全口径、全组织、全过程的全面预算管理监督制度就成为确保财政资金使用合规高效的必然
5、选择。 (二 )宪政分权学说：学视角 宪政分权学说，又称为 “ 三权分立 ” 学说，是西方宪制理论的核心，其根本出发点是为了防止公共权力的滥用，保障公民权利。概括起来，其基本内核主要包括以下三点：一是公共权力应当分立；二是公共权力之间应当相互制衡；三是人民享有最高权力，并由代议机构负责具体 行使。宪政分权学说的合理成分对于我国预算管理制度的改革具有一定的借鉴意义。预算管理权力是一个国家经济权利的核心之一，预算资金分配和管理往往是政府利益矛盾最为集中的地方。因此，构建完善的预算管理监督机制需要注意以下几个方面的问题：第一，在形成各组织共同监督预算的同时还必须使预算权力在立法机关与行政机关之间进行
6、合理分配，权力边界要科学明晰。第二，形成相互制衡和协调的机制，这既包括政府预算各体系之间的制衡，也包括各体系内部各职能部门之间的制衡。第三，要充分体现人民对预算监督的最高权力。 二、我国当前预算 监督中存在的主要问题 (一 )建设明显滞后 这突出表现在以下三个方面：第一，迄今为止，我国尚未出台一部系统而权威的预算监督的法律法规。第二，我国现有的预算监督方面的规定大多散见于预算法、会计法、法、税收征管法、法、关于违反财政法规处罚暂行规定等相关法律法规中，既不系统，也不权威。第三，现行的部分法律法规由于制定已久，没有根据经济的变化及时更新，已经不能为当前经济领域中出现的新情况、新问题提供法律支持。
7、 (二 )权力边界模糊不清 从目前的情况来看，我 国对预算监督机构监督职责 (权力边界 )的规定比较笼统，监督力度强弱不一，影响了整体效能的有效发挥。目前，各级人大对政府预算的审查尚不够严格和细致，对预算编制、预算执行等环节的监督相对来说较弱。行政机关的预算监督力度相对较强，但是在行政机关内部，财政、税务、审计、监察、等部门的职责分工还不甚明确。在检查计划上不能相互衔接，工作信息上不能相互共享，检查结论上不能相互利用，在 “ 多龙治水 ” 式的监督实践中经常发生 “ 撞车事故 ” 。 (三 )覆盖范围不够全面 预算监督的覆盖范围不够全面。首先，未实施对全口径 预算的有效监督。财政预算未全面反映
8、政府各项收支活动，不包括应纳入政府收支范围的预算外收支和社会基金收支等。而非税收入是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式，属于财政资金的范畴，理应纳入统一的预算管理体系，对其资金实行统筹安排。社会保险基金虽然由各方共同筹资，但因作为社会管理者的政府承担了组织和兜底责任，在预算管理上要求建立相应的社会保障预算。其次，未能实现全过程预算监督。目前的预算管理监督主要采取事后的、专项的、突击式的检查方式或者是一般意义上的表面审查，主要停滞在年度结束后的账面核对与事后检查方面， 不仅没有体现过程监督的功效，还易引发一系列协调上的问题。 (四 )方式、方法有待改进 首先，人大对预算的审查监督力度有待
9、加强。目前，人大享有的预算监督权力在很大程度上仍处于一种虚置的状态。不仅财政年度与立法审批时间不一致，而且人大代表没有比较充分的时间熟悉和审议预算草案，在审查方式上往往采取等待汇报的形式，缺乏主动的检查监督，很难发现实际编制和执行中的问题。其次，审计监督的模式也有待改进。目前采取的预算执行审计方法属于较为简单的合规性审计方法，它注重的是对照审查财政收支执行情况是否违背了年 初预算的规定，是否存在挤占挪用、虚列支出等问题，与更高层次上的合法性和效益性审计方法相比还有一定差距。再次，预算监督手段落后。有效的预算监督信息支持系统和监督决策辅助系统基本没有建立起来。 框架下，预算监督应发挥更大的职能。
10、而预算监督职能的实现，则需要通过完善的立法来明确预算监督的地位，统一和规范预算监督行为，使预算监督有法可依，不受其他部门的干扰和阻碍。一方面，要对预算监督的内容、方式、程序、地位和作用等作出详细的规定，对预算监督的职能与权限以及各监督主体之间的分工协作、相互制衡的关系加以科 学界定，对现行预算法律法规中不适应形势发展、操作性差的部分加以修改和补充。另一方面，必须严格执法，规范程序，加大执纪执法力度。强化预算编制、执行中的法律责任，增强各种处罚措施的可操作性，各预算监督部门要与纪检监察及司法部门建立起正常的案件移送联系制度，把处理事件与处理相关责任人紧密结合起来，不断提高预算监督的权威性和威慑力
11、。 (二 )分步骤实现全口径预算监督 尽管在实府收支分类改革后非入已纳入预算管理的范畴，但鉴于非税收入数额的庞大，而且触及到较为广泛的部门既得利益，故在改革后也是采取过渡性措 施，不改变非税收入原有的预算管理方式，可以继续分别编制政府一般预算、政府性基金预算，这类资金仍然是专款专用。从长远来看，应借鉴国际惯例把所有财政资金统筹安排，真正在实行综合预算的基础上实现全口径的预算监督。 (三 )促进全组织预算监督制度的构建 1、科学划定预算监督的权力边界。我国目前应改革这种以行政监督为主的预算监督机制，逐步构建立法监督和行政监督相结合、并辅之以监督的复合型预算监督体系。特别针对目前财政监察与监督冲突
12、不断、内耗严重的突出问题，可以考虑由财政序列的各业务管理机构、国库支付 机构和专门监督机构负责对预算的运行情况实施全过程、全方位的日常、动态监督。而将审计机关从行政序列中独立出来，向立法型审计转变，将各级审计机关划入各级人大序列，由人大委托审计机关对公共权力的执行人 政府的活动进行外部监督，由人大及其常务委员会代表人民履行最高监督职责。同时，由社会舆论实施全面的辅助监督。四个层次的预算监督各有侧重且相互制衡。 2、注重财政资金效益审计。审计监督应逐步把财政收支效益作为检查的重点。我国审计法实施条例实际上已经将政府财政收支的效益列为审计监督对象，但是对此没有做出更 为详细的规定。为与公共财政的要
13、求相适应，应对现行的审计方法加以改进，可以在合规性审计的基础上加强运用部门预算、决算审计方法和财政收支效益审计方法。 3、切实加强财政内部监督。财政内部监督，是指由各级财政部门内设的财政监督检查机构派出的检查组或人员，对财政部门内设各职能机构的财政管理、预算编制执行、内部制约制度以及直属单位的财务收支和会计信息质量情况实施的监督。财政部门对外组织的专项检查，都由财政监督机构牵头，各业务处配合。各业务处既要负责所分管预算部门 (单位 )的预算编制和预算执行，还负责日常的监督 工作。要大幅度降低财政部门内部财政支出的随意性，加强各专门监督机构对预算支出特别是专项资金、粮食风险基金、社会保障资金、扶
14、贫救灾专项资金等重点资金的监督检查力度。加强对预算收入征收机关各项收入情况和及时入库、划分、留解、退付等环节的监督。 4、充分发挥社会监督的作用。首先，将行政听证制度引入到预算决策当中。政府预算决策听证制度的关键在于听证陈述人的确定过程要体现公正、公平、合理的原则，需要做到既保证公众的广泛参与，又防止听证制度成为少数人控制政府预算的工具。其次，以强化透明度为准则，完善预算信息公 告制度。在互联网上提供有效的接口，使群众能及时、全面地收集和反馈相关的监督信息。最后，正确分析群众监督信息，正确对待匿名的举报信息，充分披露对群众监督信息的处理结果。 (四 )促进全过程预算监督管理制度的构建 1、强化
15、人大对预算全过程的监督制约。在预算编制环节，应加强人大对预算草案的审查，保证预算审查机构提前三个月以上介入预算编制过程。在预算审批过程中建立辩论、听证和质询制度，规定初审机构的法定职责和审查程序。推行分项预算审批制度，将预算草案按照部门和资金性质分解为若干个预算议案，分别进行 审议，有利于拓展预算审批监督的范围和深度。 在预算执行和调整环节，应逐步建立预算资金绩效评价制度，可以借助审计的专业性、技术性服务，调整相关政策执行情况、资金收支及其效益情况，以便更好地进行监督决策。长期以来，人大常委会对财政预算执行情况的日常监督，主要是靠财政部门报送的月报表，一般月报表反映的是各项支出的大数，具体支出
16、项目并不清楚。在政府分类科目细化和规范以后，财政部门必须逐步将预算公开，公开到每一个项目。在监督方式上，人大也要从等待汇报向主动检查转变，积极发现实际执行中的问题，对政府经济活动形 成真正的监督。 决算审查批复往往不会引起地方各级人大常委会重视，这也是当前人大在预算审查监督方面的一个薄弱环节。政府收支分类改革后政府财政部门报告内容会加以规范，但各级人大务必要在思想上重视决算审查监督这一预算审查监督的关口，对决算审查中发现的一些问题，抓住重点深入研究。此外，自 2000 年以来，我国每年预算收入的实际执行结果均大幅度超过由人大审议批准的预算收入规模，其自由裁量权往往由各级财政部门斟酌使用，实际上
17、脱离了人大监督机构的审查和监督，人大今后需要着重加强对预算超收收入的控制与监督。 2、由事后监督为主转向财政部门对预算全过程的监督制约。要充分发挥财政部门作为政府财政资金专门管理机构、具备对财政资金运行全过程进行全程监控的优势，努力推动财政预算监督工作关口的前移，形成事前参与监督、事中跟踪监控、事后检查稽核的全方位的财政预算监督机制。要改变目前预算编制主要是由部门自己做的状况，财政监督机构要积极参与部门项目的立项工作，对项目的可行性、投资收益和偿债能力等方面进行科学的论证，加强对预算的初审，并为人大对预算草案的审查提供较为翔实可靠的。通过跟踪监督机制，随时掌握预算单位的资金变动情况， 对资金的去向和使用进行有效监督。通过事后稽核，努力构建新型的财政资金绩效评价制度，以利于调整政策、改进工作、提高效益。
