1、试论统筹城乡发展的三个层面和政策取向 论文摘要：本文从空间、产业和社会进步三个方面，分析了城乡经济和社会统筹协调发展的内涵，提出了统筹城乡发展的致策取向，即实现城乡平等和增加农民收入、制度创新和调整分配格局，建立城乡联盟的统一战线。 论文关键词：统筹城乡；城乡空间；城乡产业；社会进步 政府是统筹城乡发展的主体。这不仅是政府职能的要求，而且也是市场经济赋予的历史使命。城市与农村虽然是两个不同性质的经济社会单元和人类聚落的空间，但同时又是相互依存、融合竞争的统一体。城市的繁荣要有农村的需求和支持；农村的发展也离不开城市的扩散和带动。在市场经济条件下，由于城乡的物质资源、社会结构、生产手段、生活方式
2、以及人的文化素质的差异，城乡处于不平等竞争状态，城市相对于农村在发展上总是处于优势，而农村则处于弱势。但是，无论从国民经济发展与增长，还是从社会稳定来说，这种优势和弱势的关系都不允许成为城乡自 由竞争的依据和手段，否则，将由于农村的相对落后而难以实现现代化和国家的长治久安。面对这种情况，任何一国政府，特别是发展中国家的政府，为了使城市优势能够成为促进农村发展和城乡互助互利的积极因素，不得不利用 “ 看得见手 ” ，统筹城乡发展，构建城乡良性互动机制。这就是政府之所以要统筹城乡发展的内在原因及其理论依据。 政府统筹城乡发展统筹什么 ?用十六大报告的表述，是指物质文明建设、政治文明建设和精神文明建
3、设。统筹城乡发展的对象包括城乡经济、社会发展的方方面面，内涵丰富。从我国现阶段城乡关系的现实看，当前各级政 府应重点做好三个层面上的协调发展，即统筹城乡空间、统筹城乡产业和统筹城乡社会进步。 1 统筹城乡空间 城市和农村是人类生产、生活的全部空间，其空间布局和规模比例既受到经济发展水平的制约，又受到自然地理条件的影响，由不得人们主观臆断，是自发决定的结果。我国现存的城乡空间布局是在计划经济体制下形成和发展起来、带有浓厚的行政圈定色彩。从许多国家经验看，调整与优化我国的城乡空间结构，矛盾多且任务繁重，当前特别应注意如下三个问题： 1 1 正确处理城乡布局与城乡差异的关系 统筹城乡 空间布局不是要
4、消灭城乡差异，而是在保持城乡差异特色的同时，统一规划城乡布局，充分发挥城市和农村的各自优势。城市化的进程自然引发城乡布局的调整。但是，调整城乡布局必须有利于保持城乡差异，充分发挥城乡功能差异、行业差异和景观差异的优势作用。城乡分开是社会发展的必然产物。无论经济社会如何现代化，城乡差异仍然是定义城市、区别农村的标准。我国出现了许多 “ 城不城，乡不乡 ” 的地域，从外部景观上看， “ 走了一村又一村，村村象城市，走了一城又一城，城城象农村 ” ，正是城乡差异不明显的具体反映。因此，合理布局城乡空间的前提条件是准 确定位城乡差异，否则，紧凑型城市无边界的扩张，和开敞型农村越来越一个样。 1 2 尊
5、重城乡布局规律，防止 “ 长官意志 ” 决定 城乡空间结构包括城乡规模、人口比例、地点配置等结构。一国或地区的城乡空间结构主要由经济发展水平和人文地理条件决定。经济发展水平制约城乡规模及人口比例，是经济发展过程中自发决定的。而且，城乡的地点选择受到历史、地理、生活习惯、技术条件的影响，是自然选择的结果。不能由 “ 长官意志 ” 决定。中国人口众多、国土面积广阔、经济自然条件各不相同，在这种情况下，统筹城乡空间结构要特别尊重 客观规律，防止计划经济的决策方式，主观决定城乡布局。虽然城乡空间结构是经济发展水平自主决定和人文地理条件自然选择的结果，但是政府也可以发挥两方面的积极作用：一是政府可以实施
6、灵活的工商企业政策、土地政策和劳动力流动政策，使有潜力的小城镇在条件成熟时自发形成新城市，现有的城市也可以随着经济发展而不断扩大规模；二是可以通过专家对城乡的各种功能和配套条件进行论证规划，在继续增加城市基础设施建设的同时，加大农村道路、电网、自来水建设投入，以利于营造良好的生产、生活环境。 1 3 坚持大中小城市和小城镇并举，协 调发展 大中小城市和小城镇协调发展，是中国国情和城市化的客观要求。中国是世界上第一人口大国，到人口峰值时城镇人口总量将超过 10 个亿，城市化任务之重，是世界上其他任何国家无可比拟的。无论是仅靠大城市，还是仅靠小城市都不可能容纳如此多的城镇人口。所人，统筹城乡空间必
7、须坚持大中小城市和小城镇并举，协调发展。协调发展最根本的要求是，各类城市的区域布局和规模结构要科学合理，形成健全完善的城镇体系。在一定的区域范围内既有大中城市，也有小城市和小城镇，各类城镇依其在城市体系中的功能定位，发挥相应作用。目前社会上 忧虑较多的仍然是害怕 “ 大城市病 ” 。其实，只要经营管理得好，大城市不一定就会生 “ 病 ” ，现代化越发展越是如此。美国的纽约、中国的上海等都是超千万人口的巨型城市，也没有见到明显的 “ 大城市病 ” 。城市规模由小到大，是城市不断发展的一般规律。尤其是城市化初期，大城市规模的扩张一般都要快于中小城市，是因为城市基础设施、投资环境等条件优于中小城市，
8、比中小城市有更强的吸引力，能创造更高的经济效益。当然城市规模也不是越大越好，而是要从实际出发，能大则大，而不能盲目贪大。特别是已有数百万人口的超级大城市，控制人口规模的大幅度膨胀 是必要的。但那些中等城市，不仅不应控制，而且应该重点发展，使其成区域中心骨干城市。 2 统筹城乡产业 统筹城乡产业是统筹城乡经济社会发展的核心。城乡产业分离是历史的必然，人类社会的文明与进步。然而，统筹城乡产业发展又是政府协调国民经济部门，弥补市场失灵，促进宏观经济平衡发展的份内事，一般意义上的城乡产业分工： “ 城市 工业 ” 与 “ 农村 农业 ” 。但当今中国的城乡产业格局却有双重二元结构：即城市工业与农业；乡
9、村工业与农业。因此，我国政府统筹产业发展的根本任务是改变这种双重二元结构。 双重二元结构可以看做经济断裂的两种表现，其形成断裂的机制有行政性的，也有市场性的。正因为如此，我们要全方位统筹兼顾，分步实施，促使融合，消除断裂。 2 1 实行城市工业和乡村工业一体化的发展战略，变双重二元结构为一重二元结构 所谓一重二元结构就是将在不同体制下和不同资源配置方式的城市工业和乡村工业，纳人到一种体制轨道和一种资源配置方式上来，使双重工业化转为一重工业化。改变双重工业化为一重工业化，并不是要让城市工业按照计划经济的方法吞并或消灭乡村工业，把农民重新赶回土地上去；而是要对城市工业 和农村工业实行统一平等的市场
10、经济制度和无歧视的产业政策，鼓励两种工业在一种体制、一种产业政策下，按照比较优势原则，实行融合与重组。 (1)通过市场机制使城乡工业根据资源要素禀赋，发展各自有比较优势互补的行业。城市工业可利用资金、技术、人才等能迅速集聚的优势，偏重发展一些高技术含量的产业门类和产品。随着城市地价的提高，留在城市的只能是具有更高价值有能力偿付较高的租金的要素和产业。对于那些占地面积大、单位占地面积创造价值低的劳动密集型的制造业要通过置换逐步退出下乡。城市传统制造业进入农村工业区后，因相 对便宜的地价和劳动力成本的下降而得以扩大规模，也可以为吸收农业富余劳动力提供就业岗位。乡村工业应按照市场需求变化，调整企业经
11、营内容和经营方向。大力发展有农村资源优势、传统工艺和特定市场优势的特色产业。在市场制度安排下，凡是适宜在农村抑或在城市发展的产业和项目，不能人为设置进入门槛，要让资源要素自由流动。 (2)实行平等和一体化的产业政策。改革开放以来，城乡产业政策和制度虽然经过了多次大的改革，但是仍然保留着浓厚的计划经济痕迹。目前要尽快清理现存两种不平等或带有歧视性的产业发展政策，在城乡之间、国有 工业与非国有工业之间，应逐步淡化差别意识，按同一产业政策标准，在市场准人、财政金融支持、股票上市、土地占用、劳动就业与人才引进、科技攻关以及技术改造等方面，采取一种政策、一种待遇，指导城市工业与乡村工业在同一起跑线上平等
12、发展。 (3)加快资本市场改革，推行城乡统一金融政策。统一城乡金融政策是城乡工业进行渗透、融合的重要条件。因为资金是企业发展的载体，如果国家的金融政策和资金供给的政策偏向城市，不但会引起城市工业在资金供给充裕的条件下提前进行 “ 资本深化 ” ，而且还会导致农村工业资金供给不足。为了解决资 金供给不足的矛盾，农村工业企业就借助市场或地方政府力量，千方百计地从农业转移剩余资金。为此，要积极引导国有商业银行及非国有银行，进入农村拓展业务，开展存贷款活动。同时，探索并建立适合乡村企业特点的资格认证、贷款抵押担保制度。改革现行的农村信用社体制，最终将其改造成农民自己的信用合作组织。积极支持农村发展民间
13、金融组织，开放农村金融市场。 2 2 实行现代工业和传统农业协调发展战略，变二元结构为一元结构 工业与农业协调是国民经济稳定持速健康发展的基础。我国仍然处在传统农业阶段。传统农业的主要特 征是分散经营、缺少组织性。由此造成面对现代工业，农业无竞争力可言；面对市场，无谈判能力可言。因此，实行现代工业和传统农业协调发展的基本要求是农业生产方式的提升，使农业同工业居于同等的竞争地位。这意味着，随着工业化发展，农业在国民经济中所占份额虽然逐步下降，但农业的竞争力不仅不因此而削弱，相反，却因农业和现代工业之间联动性的增强而得到不断扩张。 我国传统农业与现代工业的矛盾集中于两个方面：一是传统农业与现代工业
14、并存，现代工业并未完成对传统农业的改造；二是传统农业与现代工业的位置至今未发生互换， “ 先进 ” 的工业还要依靠 “ 落后 ” 农业的支撑。解决这些矛盾，必须依靠国家宏观调控力量，采取工农业协调发展战略，放弃工业化初期追求农产品产量最大化和过度抽取农业剩余资本的政策目标，将重点转移到增加农民收入和对农业的支持保护等方面来。当前的重点有：一是要建立对农业的支持保护体系，包括增加农村基础设施投入，加强农田水利、生态环境和农村公共设施建设，提高农业综合生产能力 ;二是加大对农村教育培训的投资力度，免费对农民进行技术培训 ;三是减轻农民负担。继续深化农村税费改革，统一城乡税费结构和负担比例，降低农业
15、税，取消农业特产税，规 范农村税费征收管理，坚决杜绝向农民乱收费 ;四是建立农业风险补贴机制 ;五是加大对农村贫困户的扶贫力度。 对农村贫困户的扶贫方式要创新，不是单纯给一点资金上的扶持，而且要在技术培训、市场信息、优良品种提供等方面给予支持。 3 统筹城乡社会进步 城乡协调发展离不开城乡社会全面进步。统筹社会进步包括统筹劳动就业、教育卫生、政治文化及其它社会事业的发展。 3.1 在统筹城乡劳动就业，建立农村劳动力转移的制度框架 改革开放以来，随着市场经济体制的逐步确立，对农民就业和流动的 某些束缚被解除，但是，在改革城乡分割的就业制度方面仍没有迈出实质性步伐，进城打工农民在就业、公共服务等方
16、面仍受到各种歧视性待遇。因此，要统一城乡就业政策和管理体制，实行城乡开通的制度创新。其核心内容有三 :建立健全统一、有序的劳动力就业市场体系，积极完善政府的疏导和调控功能 ;大力降低农民进城门槛，尽快取消影响人口和劳动力流动的政策限制 ;取消城乡分割的户籍管理制度，实行城乡就业的公平竞争、同等待遇制度，切实保障农民的合法权益。 3.2 调整农村基础教育投入的分配政策 作为基础教育大头的农村义务 教育，其发展任务及资金投人职责主要落在了县、乡、村基层，这与其所具有的财政能力极不匹配。而中央和省级财政教育投人分配，主体部分用于了高等教育，极少或很少用在支持农村义务教育。由此造成的后果是，农村基础教
17、育发展滞后，欠帐较多，成为我国当前整个教育领域最为薄弱的环节。为了加快农村基础教育发展，农村中小学教师的工资要完全由中央政府的财政来承担，这既体现义务教育的精神，也可以减轻农民的负担。同时，必须强化省级财政对农村基础教育的支持，真正将农村九年制义务教育落到实处，实现城乡教育统筹。 3.3 建立和完善农 村社会保障制度，逐步实现城乡社会保障体系 目前，尽管我国城乡之间的社会保障体系尚未对接，特别是社会保险、社会救济、社会福利在城乡之间的配置结构还很不合理，但建立城乡一体化的社会保障体系，已是人们的共识。在这个问题上，要注意防止两种倾向：一是重城市，轻农村的倾向；二是不顾客观现实情况，主张实行统一
18、的社会保障体系。在短时间内实现城乡统一的社会保障是不现实的，各级政府要从本地区的实际经济状况出发，逐步在养老，医疗、最低生活保障等方面实现城乡并轨，最终实现城乡保障一体化。 建立健全农村居民最低生活保障体系 ，积极创造条件，加大扶持力度，努力做到应保尽保。 全面推行农村医疗保险制度，在大力落实重大疾病救助制的基础上，积极探索建立突发性救助机制，以利农村弱势群体得到有效救助。 在农村社会保障体系暂不完善、土地对农民的生活保障功能强于生产功能的情况下，城市建设征占农民承包土地，必须给失地农民接近市场价格的经济赔偿，而不是补偿，以利其依靠应得赔偿金平稳转业或自主创业。 3 4 深化农村政治体制改革，
19、实行村镇自治制度 改革行政管理体制，将乡镇站、所改制为合作经济组织。这样有利于提高行政效率，降低行政管 理成本，减轻农民负担。村一级实行村民自治组织与村集体经济组织职能分开。建立农民合作组织，充分发挥农民组织的自我管理、协调作用，提高农民自我权益和化解市场风险的能力。 4 统筹城乡发展的政策取向 4 1 统筹城乡发展的目的是实现城乡平等和增加农民收入 统筹城乡就是为占总人口 64%的农民群众服务，以增加农民收入，保障城乡居民权利平等为根本目的。只有这样，统筹才不会偏离方向，脱离实际，急功尽利。统筹城乡发展并不一定就是指农民的生活变得和城市居民一样好，而是在消除城乡隔离制度的过程中，通过 维护城
20、乡平等权益，使农民收益得到增长。这种收益增长既不是政府给予农民的优惠，也不是对农村的政策倾科，而是对农村、农业和农民的非歧视性待遇改善的结果，即由城乡不平等造成经济效益损失而转化的 “ 制度 ” 收益。 4 2 统筹城乡发展要以制度创新为主，调整分配格局为辅 统筹城乡发展有两条基本思路：一是政府 “ 少花钱 ” 的统筹，即下决心着力推进制度创新，政府从制度供给方面改变现行对农村歧视的做法，为城乡经济社会一体化创造相对公平的制度环境；二是政府需要 “ 花钱 ” 的统筹，也就是从宏观上调整国民收入分配格局，加大 政府财力资源对农业和农村分配的力度。按照新制度经济学的基本理论，制度是内生的，并且是决
21、定经济绩效的首要因素。制度本身并不能增加资源禀赋，但可以协调利益关系，降低交易成本，调动市场主体的积极性，可以改变生产要素配置的环境和相对价格，从而影响经济社会发展的方向、速度和效率。我国城乡二元结构的重要根源是制度性因素。因此，统筹城乡发展必须以制度创新为主，调整分配格局为辅。现在，人们在讨论城乡统筹问题时，往往强调调整国民收入分配，甚至主张增加非农产业部门的税收来反哺农业，走政府 “ 花钱 ” 为主的统筹城乡发展道路，这是不现 实的，也是不可取的。 当然，这并不意味着城乡统筹不要调整国民收入分配格局。统筹本意就包含了城乡利益的调整与重新分配。但是，政府 “ 花钱 ” 统筹要遵循一个原则，即
22、城乡双方都能获益。因此，政府加大对农村财力资源分配要建立在做大国民经济 “ 蛋糕 ” 基础上的增量支持。 4 3 建立城乡联盟的统一战线 我国的二元结构自建国初至今维系了半个世纪以上，打破二元结构决非朝夕之功，也自然遭遇种种阻力。为了顺利地实施统筹城乡发展战略，必须把城市和农村在建设社会主义现代化的共同目标下，结成统筹城乡发展的统一战 线，改变各自为阵甚至相互排斥的态势。经过改革开放和城市化进程的双向互动，城市 “ 政治阶层 ” 光环正趋于弱化，农村工商企业职工和进城农民已经有工人阶级意识，城乡建立统一战线的可能性大大提升。建立统筹城乡发展的统一战线，特别要注意正确引导农村阶层和农民集团形成发展。农村阶层和农民集团的形成，首先是对城市既得利益集团的一种平衡，或日抗衡；其次，也是对政府统筹城乡发展的真正支持，减少制度创新的阻力和成本，提高政府推行新政策的有效性，防止执行者因利益诱惑，而对 “ 三农 ” 一直停留在 “ 关心 ” 、 “ 关注 ” 层面。
