1、高校预算管理存在的问题及其对策研究 摘要：在竞争的环境下，高等学校也要优化教育资源配置，提高资金使用效益。但目前高校预算管理与高校发展战略脱节，预算作为高校财务管理的核心作用有待于加强，还不利于有效配置和利用高校内部资源。高等学校有必要完善高校的预算管理组织体系，以学校的战略规划为基础构建战略预算目标体系，以绩效评价覆盖所有项目预算，采用滚动预算的编制方法来充分改善预算。 关键词：高校；预算管理；绩效评价；对策 随着经济和社会的不断发展，在当今市场化的环境下高校也面临着竞争。高校虽然是事业单位，但也要提高资金使用效率， 衡量投入与产出。因此优化教育资源配置，减少浪费并杜绝腐败，改善并提高高校内
2、部工作绩效，取得并保持竞争优势对高校的长久发展有着极其重要的作用。预算管理是高校财务管理的核心，其作用的发挥有利于完善高校内部治理结构，协调各部门之间的关系，控制日常经济活动，有效配置和利用内部资源。但是在实践中，高校预算中存在一些问题，其科学性和合理性有待改进，如预算与战略脱节、缺乏预算管理组织体系保障、在预算控制和考评等方面都未给予应有的重视等等，影响了预算作用的发挥，也动摇了预算控制在高校内部管理控制系统的核心地位。只有深入分析 高校预算管理的现状及存在的问题，找出影响改善管理、提高管理水平的关键因素，才能针对性地提出利用预算促进高校绩效的解决措施，深化和发展高校的预算管理，促使高校事业
3、发展。 一、高校预算管理存在的问题 （一）预算管理与高校发展战略脱节 这主要表现在现有高校预算缺乏战略指导，各期编制的预算衔接性差，预算不能兼顾高校的战略目标，有时甚至会损害高校的长远发展。高校要长久繁荣，根源在于能够适应社会经济发展的需要，为此高校就有必要高效使用现有资源，并使自身拥有的资源能得以升级换代。预算管理作为 现代管理方法，是通过对业务、资金、信息的整合，采取适当的分权、授权，并运用战略驱动的业绩评价等手段，以实现资源合理配置、作业高度协同、战略有效贯彻、绩效持续改善的目标。高校的预算管理要与战略紧密相连，为教学和科研战略服务。它强调高校管理活动中计划、组织、控制、协调等职能的一体
4、化。高校发展战略应该是预算管理的支撑，高校预算管理是与高校战略相配合的战略保障体系，高校预算管理的构建必须以高校战略为导向。 但是有一些高校战略目标的制定、战略重点和决策流于形式，自身竞争优势的培育和高等教育远景的预测止步不前 。高校预算编制缺少高校发展战略的指导，偏重于支出预算，对于资本性预算又偏重于当年的资本性收支安排，没有跨年度对战略进行有效衔接，更没有考虑连续时间内如何促进高校资源升级以应对变化的环境。 对高校来说，在没有长远战略规划的背景下搞预算管理，基层部门往往只注重局部利益，而忽略学校整体的利益；只重视短期活动，忽略长期目标，使短期的预算目标与长期的高校发展战略不相适应。同时各期
5、编制的预算衔接性差，各年度、季度预算的执行无助于高校的长期繁荣稳定。 （二）预算编制方面存在问题 1、高校预算 编制的程序和起点还需完善 预算的编制理应按照自上而下、自下而上、上下结合、分级编制、逐级汇总的程序进行。但在实践中，高校过多地采用自上而下的预算编制模式，这种编制模式忽略了预算所依托的经济活动内容，不利于业务部门积极性和创造性的发挥，也不能及时地反应环境的变化。又由于预算是由上面拟定，高校基层的院系方面在预算编制方面没有压力，从而也没有积极性将预算编制工作细化到各个教学组，导致预算不能细化控制基层的内部管理活动。 过去高校的经费来源主要是财政拨款，造成高校预算更多地是根据上一年度预算
6、的完 成情况，对本年度进行预测并加以调整来确定本年度的预算方案。但预算编制的实际依据应该是高校本年度能掌握和控制的财力，这不仅包括财政拨款，还包括高校提供教育服务所取得的学费、住宿费、培训费、考试教务费，以及科研活动所取得的科研经费等等。有的高校，教育收费及科研经费已占到所有收入来源很大的比重。因此高校在预算制订时就要考虑招生人数等诸多因素的变化，预算指标应与环境的变化相容。 2、预算编制过分地依赖财务部门，各部门间工作协调性不够 高校预算是由各个部门预算和业务预算组成的综合性的财务计划，是以货币、实物等多种形式展示高校某一特定时期内的全部经济活动的各项目标，以及对财务和非财务资源进行分配、考
7、核、控制资源配置的定量说明，涉及到财务、审计、教学、科研、人力资源、基建、招生、后勤等多个部门。虽然高校预算最终的表现结果为财务数据，但其基础是高校运行过程中的各个业务环节，并非能由财务部门所决定。但是在预算编制实践中，预算编制过于依赖财务，甚至认为预算编制就是财务部门的事。同时各个部门之间在预算编制过程中缺乏有效的协调机制，实际执行中数据与信息的沟通不尽如人意。高校各个业务中心在预算编制工作中需要向谁索取 什么数据，应当向谁提交什么数据，以及在何时需要使用相关数据或提交相关数据，成为预算编制过程中花费大量精力的问题。究其原因，一方面固然来源于高校内部业务流和信息流的不同步、内部管理的信息沟通
8、不畅，另一方面也是在预算管理中对高校各部门预算管理工作缺少相应的考核机制，预算管理的组织体系保障欠缺。 3、基础数据积累不足从而导致预算编制及分析缺乏依据 高校预算需要学校运行的大量基础数据，只有立足于实际情况的预算才可能准确，便于执行和考核。目前高校教学方面的基本数据比较齐全。但是高校大规模的进行校园 建设，也越来越重视教学科研设备的引进。对于教学科研的专用设备，其涉及面广、专业性强，且又缺乏大规模的市场的情况下，高校尤其是才起步几年的高职学院对这方面的基础数据的积累就明显不足，仅凭财务部门就更不可能有了解相关设备的技术、经济等参数或指标的业务人员，因此往往难以控制和把握。从而在新建项目投资
9、以及与之相关的资本性收支预算方面，财务部门便难以控制其准确性和合理性。 （三）预算的执行与控制组织体系保障欠缺 目前高校预算差异的分析工作主要是由财务部门承担。这固然方便预算的管理，但缺乏相关专业部 门积极参与的预算执行差异分析，就会过多地重视财务预算和财务指标的分析，对业务预算尤其是指标背后更深层次的东西缺乏深入了解，从而难以分析出差异的性质以及产生差异的原因，进而有针对性地提出应对措施，高校通过预算来控制资源有效利用的目标就难以达到。 由于高校预算主要以自上而下的方式编制，基层院系在预算中主要是为了完成下达的考核指标，缺乏自我控制的主动性和积极性。从而导致高校预算过多地依赖管理控制，即上级
10、对下级预算执行情况的监督和分析评价。但是又缺乏对业务活动的合理预测方法，预算滞后于实际变化，预算经常出 现大量例外情况，需要花费管理人员大量精力，管理控制也很难有效地发挥作用。 （四）预算考核缺乏刚性及不够全面致使考核流于形式 1、预算考核指标缺乏刚性 由于预算执行中不能及时纠正预算偏差并修订预算中不合理的部分，预算的科学合理性下降，这成为一些部门超预算的借口，给预算考核留下了难题。而例外的增加又影响预算考核指标的严肃性，给人以预算软约束的印象。 2、预算考核指标不够全面，且主要的考核指标均为财务指标 目前高校预算主要是对高校收入与支出节余的情况进行考核，欠缺 对教学和科研项目的绩效评价。项目
11、支出始终存在部门扩张冲动，各院系和职能部门不是根据业务发展实际需要，而是抱着 “ 不要白不要 ” 的思想，多报项目、报大项目，一个劲地上高、精、尖设备，基础设备却落下了，导致收入越增长，收支矛盾越突出。另外在考核中主要关注的也是一些财务指标；对高校长远发展有利的、并与未来发展潜力相关的非财务指标还没有被纳入考核体系中。特别是各个部门的高级管理人员和核心教学科研人员培养，以及校园信息化建设等方面没有建立明确的工作计划和时间表。 二、完善高校预算管理的对策 根据财政 部门关于编制年度收支预算的总原则要求，围绕学校总体发展战略，确立 “ 量入为出、收支平衡、统筹兼顾、保证重点、效益优先 ” 等原则，
12、为了最大可能地节约资金，科学地细化预算编制，提高预算管理水平和资金使用效益，就要准确掌握预算的基础资料，客观分析学校面临的具体情况，制定科学的基本预算定额，注重项目的成本与效益，从而增强预算编制的有效性。为加强高校预算管理，可从以下措施着手： （一）高校要建立科学合理的战略规划，以此为指导构建战略预算目标体系 凡是成功的组织都可归结于战略。高校要取得竞争优势并长期繁 荣需要高校做出对自身准确的使命和目标定位，在利用其优势并规避其弱点的同时对环境威胁作出反应而采取正确的行动。即高校在变化的环境中要制定保证其保持或改善绩效的资源分配模式。在此基础上，高校综合考虑本身的战略需求而确定预算目标。预算的
13、编制要与自身的发展战略相衔接，以满足战略所制定的资源分配模式为出发点，既要适应高校的未来战略需求，又要综合考虑高校业务考核的需要。财务指标的确定、资金的投放要满足学校发展所需的科技进步、人力资源培训和校园文化建设目标。 （二）完善高校的预算管理组织体系 在学校层 面设置高校校长领导下的由各职能部门负责人组成的预算管理委员会，作为高校预算管理的最高权力机构，负责组织协调预算管理工作。在预算管理委员会之下设立预算管理办公室和预算管理工作小组，并明确规定预算管理办公室、预算管理工作小组、各预算管理责任部门的职责和工作范围，使高校各部门、院系都有章可循；对高校预算指标实施分层与归口管理，实行 “ 谁干
14、事谁编预算，干什么事编什么预算 ” ，充分发挥各部门、院系参与预算编制的积极性与主动性。并实行预算答辩制度，由项目部门各自提出其预算指标，对项目的必要性、可行性、合理性、管理方式和绩效 目标进行说明；由预算管理委员评价项目立项和安排是否合理，据以安排预算。在期末预算管理委员再根据立项时所确立的绩效目标进行绩效评估，考核项目的效益性、效果性。由财务处牵头，监察审计部门、人事部门派员组成业绩考核委员会，参加负责预算的跟踪调查，并在期间预算执行结束后专门负责预算执行情况的考评，制定奖惩制度、对预算责任主体进行业绩考核、提出奖惩方案等。 （三）树立绩效理念，将绩效评价覆盖到所有项目预算 绩效预算是通过
15、强化责任机制，动用激励手段加强对预算经费的管理、督导和执行，实现权、责、利、绩 （效）相互结合、互相促进的一种较为科学的预算方法。绩效预算将单位所分配的预算经费与工作任务，业绩和经济效果直接挂钩，实行上下浮动的激励措施。它既可以调动高校内部经费使用单位的工作积极性，又能排除以往编制预算时各单位不顾自身的发展争抢经费的现象。在预算执行过程中，这种方法可以使经费消耗部门有一种较强的责任约束机制，从而贯彻和维护预算的始终，使 “ 绩 ” 与 “ 效 ”体现得更加鲜明。要改变重预算，轻管理的现象，就要加强预算监督，建立经常性的检查和定期评估制度。预算确定后，在执行过程中，对经费的使用情况要进行经常性的
16、检查和 定期评估，进行跟踪问效，从而找出既定目标和实际工作情况之间的差距，据此评价各单位工作业绩的优劣，加强各单位对经费使用的合理性和有效性，从而达到杜绝不合理开支，加强财务管理的目的。要建立信息的传递与反馈制度。学校财务部门对各单位的经费使用情况要及时、准确反馈给有关单位，要建成一套自上而下，自下而上的严密的层层控制、层层反馈信息的反馈网络，以便一旦发现问题，就能迅速采取有效措施加以解决和调控，从而达到加强预算管理，强化预算监督的目的。 （四）建立适当的预算奖惩机制，增强预算管理的严肃性 在预 算实践中各部门常由于对 “ 鞭打快牛 ” 的顾虑而不愿厉行节约。针对这种情况，可以建立适当的预算奖
17、惩机制，监控并引导预算管理。在监控方面，加强内部控制和内审审计，对非必要开支责任人实行处罚。在引导方面，可以通过在一定时期内建立比较稳定的激励政策引导业务部门自我挖潜。如可以考虑对业务部门按照一定基数或固定的增长率对收入、费用、指标进行承包，对期限内增收节支部分可以提取较大比例的奖励，并且本年度增收节支部分可结转到下年度使用，对下一年度考核指标不产生影响。预算的严肃性依赖于严格预算执行。因此需要严格执行顶算，通过责任细 化对预算执行过程中凭证传递和手续审批进行控制，以保证预算执行的有效性。同时在数字化校园建设中引入相应的功能，利用计算机网络系统对经济业务处理进行跟踪，对预算执行情况进行实时控制
18、、定期考评，从而保证预算管理的实施结果能保证公司战略目标的实现。 （五）采用以零基预算为主，滚动预算为辅的预算编制新方法 科学的预算编制方法是预算管理的基础。为适应社会主义市场经济的需要，打破传统的单位之间预算支出不均和预算基数只增不减的问题。预算编制可以根据学校的发展规划、预算编制原则以及各校核算管理的需要，综合 采用零基预算、综合预算、定员定额标准法和绩效评价法等方法进行。实行零基预算，是指在编制新年度预算时，以 “ 零 ” 为基数，从整体出发，重新考察确定每一项事业计划的预算数；实行综合预算，指将科研事业费和基本建设的收支预算纳入预算编制范围内；实行定员定额标准法，比较适合于实行部门预算
19、管理体制的高等学校；实行绩效评价法，指对项目预算本着实事求是、厉行节约的原则，进行追踪问效，不仅仅关注项目经费总额，同时关注如何提高项目绩效，突出投入与产出的理财观念。 参考文献： 1、刘明 ,欧阳华生 .深化政府预算绩效 管理改革问题思路与对策 J.当代财经 ,2010(4). 2、周首华 ,陆正飞 ,汤占良 .现代财务理论前沿专题 M.东北财经大学出版社 ,2001. 3、曲春艳 ,刘宏敏 ,于凌燕 .全面预算管理存在的问题及对策 J.山西财经大学学报 ,2010(1). 4、张新民 .绩效管理 M.中信出版社 ,2002. 5、潘爱香 ,高晨 .全面预算管理 M.浙江人民出版社 ,2001. （作者单位：重庆广播电视大学）
