1、不动产税收政策的思考与建议 一、不动产税收政策的现状 下载 新建不动产往往涉及土地使用权出让金、营业税、契税等相关税费。土地使用权出让金是属于地租还是税，学界有不同的意见，本文不做讨论。本文为了便于和国外不动产税负进行比较分析，并基于土地使用权出让收入这个财权与城市基础设施建设这个事权相互匹配的角度将其视同为 “ 税 ”进行分析。 改革开放初期，经济特区政府率先向外资企业收取数十年的土地出让金，开启了土地出让金制度。一方面在我国宪法的框架下，有投资意愿的外资企业无法获得土地所有权，只能获得土地使用权，其一次性支付数十年的地租能够吸引外商长期投资；另一方面，当地政府可以土地使用权出让收入获得市政
2、建设的财力保障。此后，国有土地公开竞价出让成为企业获得土地使用权的主要形式。 在我国的土地流转制度下，农村集体土地上的宅基地转让受到很大的限制，而在国有土地上的商品房可以自由转让。因此，政府通过征收集体所有的土地使其成为国有土地， 然后将国有土地出让，取得土地出让金支付土地开发机拆迁补偿后用于市政建设。政府将划拨地收回，然后将其使用权出让获取土地出让金。这样，多种形式的土地出让金成为企业新建不动产中主要的 “ 税 ” 。我国在 2013 年全国的土地使用权出让收入已经达到41250 亿元，成为地方政府的主要财政收入。 新建不动产的销售，还需要缴纳营业税和土地增值税、契税等税费。新建不动产的销售
3、需要缴纳 5%的营业税和土地增值税，其上游的施工企业还需要缴纳 3%的营业税，还负担了许多建筑材料的增值税。这些因素造成我国不动产的新建环节税负较重。 我国不动产保有环节中，房产税和城镇土地使用税的税负较轻，主要原因是，对于居住用不动产的房产税免税，对于商业用不动产的房产按照房产余额值征收房产税，按照占用土地面积的征收的城镇土地使用税的单位税额也较低。 总之，我国不动产税制结构中的新建环节税负较重而保有环节税负较轻。 二、不动产税收政策的成因分析 （一）土地出让金是我国不动产新建环节税负重的主要因素 在我国，市政建设的事权和财权都在地方政府。地方政府负责市政基础设施的建设，预期相匹配财权是土地
4、使用权转让收入 。我国正处在一个工业化的发展阶段，工业化的同时伴随着城镇化。这一时期的土地需求量较大，市政建设资金量也大，政府一方面收取土地出让金，另一方面需要将土地出让金减去拆迁补偿后的剩余部分投资与市政建设，地方政府实质上充当了全民土地的实际经营者。市政道路桥梁资产不能够以直接收费的形式获取投资收益，但是潜在的投资收益不容小觑。市政基础设施使得城市能够容纳更多的人口和企业，人口和企业带来了投资和就业。吸引的外来资金、人员和技术的能力的增强所带来的税收都能够给市政建设带来间接的投资收益。另外市政建设的投资会使得土地使用权 价格的上涨，政府能够支配的未来土地转让金收入也会增加。 欧盟国家不动产
5、新建环节税负较轻、保有环节的税负较重，是基于其国内不动产状况的实际。欧盟国家的不动产寿命较长，在新建环节征收不动产税其征收范围很小，不足以支撑城市建设的支出，因此只能在保有环节普遍征收才能获得财力保障。正因为保有环节的税负较重，因此在税负总体稳定和税收公平的原则下，新建环节的税负只能从轻。 改革开放后沿海城市的迅速发展在实践上证明了我国的土地出让金制度成为城市发展的强大推动力。不动产税的征收环节的税负比重应当符合特定时 期下的国情，不能够忽视国家制度的差异和发展阶段的差异去简单判断新建不动产环节税负轻、不动产保有环节税负重是合理的。 各个地区经济发展水平有很大差异，在财权与事权相匹配的制度设计
6、下，合理确定将土地使用权转让收入的各级地方政府的分成比例，基于此再规范地方政府城市建设规模和相应地方债债务规模，合理确定财权和支出责任，从而形成地方城市建设的资金的良性循环。土地出让金制度是地方土地财政以及地方债的一个基础。 “ 举债建设，土地出让金还债 ” ，城市建设比高速公路的建设的决策过程更为复杂，资金量更大，相关的事权和财权 更需要法律所规范。 2015 年实施的新预算法对地方举借债务的主体资格、举债责任、举债程序、举债规模等进行了规范。 （二）不动产新建环节征税效率高 目前，福利房、集资房、经济适用房、商品房、廉租房、小产权房、农村宅基地房等多种住房要在保有环节征收统一的房产税，这需
7、要全国统一的不动产登记信息平台和相关房地产税的立法。这还需要不动产评估价格信息平台的和征管的配套，民众的纳税意愿的增强等。这些条件目前没有一条具备，因此在目前来说，对所有的不动产统一征收房产税还有很大的制度障碍。我国的商品房需要在产 权登记机关进行登记，在这个环节征税目前是最可行的，同时征税效率也是最高的。事实上，不动产的营业税，契税，房屋建设维修基金均是在这一环节缴纳。同样出于征收效率的考虑，在重庆、上海试点的居民住房的房产税也是在房屋的交易环节在产权登记机关登记时对购买方征收。试点没有成功的原因之一是试点的房产税本质上属于按次征收的 “ 房购税 ” ，并不属于在不动产保有环节的按年征收的房
8、产税。西方国家在保有环节征收房产税是有其深刻的历史原因的。土地私有制的存在使得政府无法收取土地使用权出让金，只能收取不动产交易税，不动产交易税只能在不动产 发生交易时征收，其税源泉有限，然后只能通过普遍征收房产税来实现地方政府的财政收入。 从税收效率的角度，我国的居住用不动产在征税效率较高的新建环节征收了土地出让金和不动产交易的营业税，而在征税效率较低的保有环节实行免税制度。这一制度并不符合税收公平原则。计划经济下，国有企业和福利房是通过政府无偿划拨的形式得到土地使用权。市场经济后，所有商业用地、工业用地和住宅用地都需要支付土地出让金。小产权房和宅基地事实上没有缴纳土地出让金和转让不动产的营业
9、税。这样有些房产在新建环节交了许多税费，而另外一些房产甚至 没有交过税费。一方面需要组织财政收入，另一方面在不动产的新建环节征税效率较高，因此新建环节的税负较重而保有环节的税负较轻的税收结构也就形成了。 三、不动产交易税收政策的改进建议 （一）营改增后，转让居住用不动产免增值税，对新建居住用动产的交易双方同时征收不动产交易税 转让不动产的税收目前是地方财政的主要收入之一，如果改变其收入归属和收入规模将会对地方财政造成较大影响。欧盟一些国家对居住用不动产的转让免征增值税的政策可以借鉴。如果我国居住用不动产的新建和交易免征增值税同时对居住用不动 产的新建销售征收契税，将其划分为地方财政收入，这样使
10、得地方财政收入和居住用不动产的价格有小幅下降，由于契税是 3 5%的幅度税率，具体由各地方政府在幅度范围内确定，而且不需要缴纳附加税，因此，开发商的税负会有小幅下降。 欧盟国家的二手居住用不动产的交易的增值税均实行免税政策。我国如果实行同样的政策还能降低二手房的交易成本，促进二手房的交易和隐性二手房交易的显性化（注：许多二手房的交易仅仅是签订了住房转让合同并进行了公证，为降低交易成本没有办理产权过户手续）。 （二）商业用不动产的新建纳入增 值税的抵扣范围，商业用不动产房产税按照评估价值征收 营改增后，将商业用不动产的购进和自建纳入增值税的抵扣范围实行彻底的消费型增值税将会极大的降低商业用不动产
11、新建环节的税负，但是地方财政收入会因此减少。在宏观税负基本不变的前提下，将房产税中将房产的账面原值为计税依据调整为按照不动产的评估价值为计税依据计算房产税，将会均衡本地区所有商业用不动产的税负，由地方政府在幅度税率范围内自行确定税率和减征幅度，从而形成地方财力的补充。商业用不动产新增环节税负会有所降低，保有环节的税负会上升，从而能够鼓励企业进行 不动产投资，集约利用土地，提高不动产的使用效率。 现行房产税中计算房产税的房产的原值包含地价。对于房产所占用土地既要按照使用面积缴纳城镇土地使用税还要并入房产原值缴纳房产税，有重复征税之嫌。如果房产税与城镇土地使用税合并为房地产税，统一征收按照房地产评
12、估价值征收的房地产税将会鼓励企业提高土地的使用效率，增加闲置土地的闲置成本，对于已经建成投入使用的房屋还能够减少重复征税。 （三）相当长的时期仍应实行居用不动产免征房产税政策 由于历史的原因，近三十年来，大多数家庭都经历了一次或一 次以上的购房经历。父母的福利房或者集资房通过购买成商品房，由于福利房政策的取消，当代人结婚后又需要购买商品房，目前子女到达适婚年龄，还需要购房。购房支出已经成为家庭的主要支出，这与目前的西方国家的住房消费有很大的不同。与我国相比，西方国家的新建住宅规模较小，政策上需要鼓励，因此这个环节的是免税或者是退税。这样的政策其实是为了增加税源。我国的居住用不动产免税，由于相关
13、配套制度的限制和政策的惯性，短时间内对居住用住宅征收房产税不太现实，在新建环节也就征收了营业税。我国的住房从计划经济的福利房到市场经济的商品房， 从农村集体所有土地上的小产权房到国有土地的商品房。这都是我国特有而西方国家所没有的情况，住宅房产税的征收那就面临更多的困难。住宅房产税的免税也是造成我国直接税税收收入比例较低重要原因。由于我国特殊的国情所致住宅新建环节税负重而保有环节税负轻的税收政策有制度惯性，在社会稳定和宏观税负稳定的前提下调整这种税制结构的过渡期需要较长时间。我国的居住用不动产的在新建环节已经支付了土地出让金和其他合理数额不小的税费，居住用不动产免征房产税的政策还要需要维持很长的时间。 作者单位：山西大学商务学院
