1、从维稳的角度看我国信访制度的完善 摘要 信访制度作为维护社会稳定的一种制度，是民意、民情、民生诉求的主要渠道，是党和政府联系群众的有效方式。我国信访制度为密切政府与群众的关系、化解社会矛盾、维护社会和谐稳定发挥了重要作用。由于我国处于社会转型期，现行的信访制度已经出现了困境，信访等法律规定的申诉渠道不够畅通，现行信访制度运行的缺陷已经显现出来。因此，为了适应社会的发展和满足构建社会主义和谐社会的客观要求，应该进一步加强和完善我国现行信访制度。下载 关键词 维稳 信访制度 完善 中图分类号： D6328 文献标识码： A 一、 “ 维稳 ” 的问题 进入社会主义的改革开放以来，我国进入了社会的转
2、型期，社会矛盾不断加剧，两极分化逐渐加重，合理诉求在地方政府得不到满足，人民的基本权利得不到保护，近年来，部分地方政府在 “ 维稳 ” 上面投入了巨大的力量，维稳成为了部分地方干部政绩考核的重要指标，中国社科院于建嵘教授认为： “ 为了应对这些风险，政府往往会采取各种措施维系体制的稳定，并最终形成一种刚性稳定结构。当前的维稳出发点就是维护社会的刚性稳定。刚性稳定是以社会绝对安定为管治目标，把一切抗议行为都视为无序和混乱，都要采取一切手段进行 压制或打击。在刚性稳定的情况下，社会管治的方式总是简单化和绝对化。可以说，在中国，地方政府以 “ 稳定 ” 为借口侵犯民众的合法权益、破坏最基本的社会规则
3、已经到了非常严重的地步，所产生的社会危害十分巨大。 ” 从这个角度去看，人民为了要维护自己的合法权益，为了表达自己的利益诉求，为了使自己合法权利不受侵犯。他们选择了请愿、上访甚至是集会游行 。有学者通过调查发现，在上访的百姓中绝大多数合理的利益诉求得不到满足，于是他们迫不得已选择越级上访、集体上访。但也不可否认有个别的上访人员存在无理取闹，在打政策的 “ 擦边 球 ” ，可这绝对是少数，由于上访也是需要成本的。信访制度作为我国维护社会稳定、是我党首创的群众工作方法，是群众表达权利诉求、监督党和政府工作、进行政治参与的重要制度。为了保持各级人民政府与人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护
4、信访秩序。 二、信访制度的基本概述和历史沿革 （一）信访及信访人的含义。 为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定了本条例。于 2005 年 1 月 5 日国务院第 76 次常务会议通过，自 2005年 5月 1日起施行。共计七章五十 一条。 “ 本条例所称信访， 是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动 。采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。 ” （二）信访制度
5、的含义。 信访制度是指 “ 由各级国家机关设置专门的信访工作机构并配备专职信访干部，按照分级负责，归口办理的原则，人民群众个人或群体以书信、电子邮件、走访、电话、传真等参与形式，与我国 的政党、政府、社团、人大、司法、政协、社区、企事业单位负责信访工作的机构或人员接触，以反映情况，表达自身意见，吁请解决问题，有关信访工作机构或人员采用一定的方式进行处理的一种制度 ” 。 （三）信访制度的历史变革。 我国的信访制度是从党的群众路线中诞生出来的一项政治发明，是中国共产党成为执政党之后，创造的一种特殊的人权救济方式。 主要经历了以下几个方面：（ 1）信访制度的形成时期（ 1951 年 1966 年）
6、，这一时期是信访制度逐渐形成，信访工作会议召开，颁布了相关的规范性文件。第一份相关的文件是 1951 年 6 月政务院颁布的关于处理人民群众来信和接见人民群众工作的决定，该决定指出： “ 各级人民政府应当密切联系群众，全心全意的为人民服务，并应鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员 ” 。决定分六条，提到了研究、登记、转办、检查、催办、存档的制度建设，对开展信访工作做了原则规定。第二份相关文件是 1957年 11月国务院颁布的国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访的工作指示。该指示明确提出了 “ 归口交办 ” 的原则，要求各省、自治区、直辖市人民委员会必须建立 “ 领导亲自接待、阅批人民来信来
7、访制度 ” 。（ 2）信访制度基本瘫痪时期（ 1966 年 1976 年），在这期间，党和政府各级组织普遍受到冲击，信访机构大多处于瘫痪状态，从而使我国的信访制度建设处于停滞不前的状态。（ 3）拨乱反正时期（ 1976 年 1982 年），国家逐渐恢复了信访机构。这一时期受到政治运动的影响，大量人民群众要求平反冤假错案，全国各地的信访量猛增，大批上访人员涌向北京。中央要求各地认真做好各类平反和落实政策，同时要求组织工作组做来访人的思想工作，帮助群众解决合理要求和实际问题。 （ 4）规范和发展时期（ 1982 年 今），1995 年 10 月 28 日国务院颁布了建 国以来第一部信访行政法规 信
8、访条例，标志着我国信访工作开始向法制化轨道迈进。 2005 年 1 月国务院再次颁布了信访条例，新的信访条例所确立的一系列制度都更加有利于我国的行政信访制度发展和保护信访人的权利。 （四）信访制度在维稳中的作用。 首先，信访制度是我国公民政治参与的重要渠道，是缓解社会矛盾的有力工具，也是实现和保障人民群众合法权益的的有效途径，有效的维护了群众的切身利益，有效防止了事态向恶性发展，缓解、化解了社会矛盾，对社会的稳定有着很大的作用，为构建和谐社会提供了坚实的保证 。 其次，信访制度有效的解决了群众的合理诉求起到了 “ 安全阀 ” 的作用。在社会转型期，社会矛盾不断加剧，人民群众的不满情绪日益高涨，
9、群众的合理诉求得不到满足。应该有一种制度和方式去缓解群众的不满情绪，恰恰信访制度作为缓解群众不满情绪，有效解决群众合理诉求的一种机制，得到了群众的拥护和信赖。信访制度为群众开辟了一个窗口，可以使群众的意见和诉求得到宣泄，许多在地方上得不到解决的事情通过信访的途径得以圆满的解决，即使到不到有效的处理，也可以让群众的 “ 高昂的斗志 ”有所减退，这样信访制度起到了一种安全阀的作用，不 至于让群众的不满情绪像洪水一样的汹涌澎湃。正如邓小平同志所讲 “ 群众有气就要出，我们的办法就是使群众有出气的地方，有说话的地方，有申诉的地方。 ” 再次，信访制度对社会具有警示作用。如果一段时间一个地方的信访部门接
10、待群众的来访量比较多，这就证明社会有不稳定的因素，老百姓没有诉求是不会去上访的，上访与社会的不安定有必然的联系，如果出现这种情况，政府部门就应该采取有力的措施去发现和解决症结所在，对社会和政府部门有一种警示作用。 三、信访制度在维稳中面临的困境 随着社会的发展和进步，现行信访制度在 维护社会稳定方面的确前显得有些 “ 力不从心 ” ，分析现行信访制度所存在的问题和面临的困境。笔者认为我国现行的信访制度面临的困境主要体现在以下几个方面： （一）信访机构复杂，实际解决问题的能力较弱。 基本每个单位都有自己的信访办，每个单位的信访办负责处理各自领域信访案件。但这些案件所涉及到的问题大多需要政府来解决
11、，然而政府的信访机构也仅仅是一个接受和发送的部门，它缺乏解决问题的权力。因此，汇集到政府信访部门的信访案件还得将这些案件进行分类，然后转到政府相关部门和机构。至于从信访部门给转过来所涉及的 案件最后给不给解决，能不能解决和信访部门基本上没有太大的关系了。在纵向上，信访制度未形成系统的结构，信访部门的层级关系与所属机构的层级关系不完全一致，如下一级政府受上一级政府的领导，而下一级政府的信访部门与上一级信访部门的关系却不存在领导关系。有关条例规定，信访工作在各级人民政府的领导下，坚持分级负责、归口办理的原则 。所以信访部门并不具备解决这些问题的权力和能力。信访部门就好比是邮局和快递公司，有东西需要
12、通过快递公司邮寄，快递公司就按照你的要求，进行分类和初步检查。然后替你把东西快递到目的地，至于邮寄的何 物以及其它的快递公司就管不了了。 （二）信访制度的立法比较滞后。 虽然各省和各部门基本上都有自己的关于信访的法规和规章制度，但是，现行的规章制度都比较落后，不能有效的解决信访问题，与社会的发展相背离。就连我国关于信访具有最高效力的法律国务院制定的信访条例也存在着可操作化较低，没有具体而严密的程序，没有对我国信访机构的地位和作用，承办信访事项的机构和个人的责任，办理信访事项的程序等具体方面做出规定。 （三）信访观念陈旧、效率低。 一些接待信访的工作人员有一种陈旧的观念在作怪 ，他们认为只要是上
13、访的，就不是好人是刁民，是不稳定的因素对社会的稳定造成严重影响。他们不但不对上访人员所反映的情况去认真听取加以帮助和解决。而是像防贼一样，想尽千方百计去镇压、去阻挠非法剥夺上访人员的上访权，将上访人员抓回，关禁闭，使上访人员受尽折磨，以至以后再也不敢去上访，这是缺少法制观念的极端表现。由于信访制度的一些缺陷，导致许多信访案件得不到解决，虎头蛇尾。使许多上访户重复上访现象比较严重、上访几十年的人员不在少数。在一项调查中：在接受调查的 2000 多人中，只有3 人表示因为上访才使自己的问题得到了解决 ，而解决的方法还是有关领导人做了批示，引起了当地政府的重视 。可见信访效率之低。 四、我国信访制度
14、的完善 首先，要依法治访，尽快制定和出台信访法。依法为主、加强法制建设，采取渐进的方式实现依法治为核心的信访制度改革，畅通信访渠道，实行阳光信访。在法治的框架下处理各类信访案件，进一步建立健全信访工作机制和信访法律、法规和规章。健立健全信访的法定程序，完善信访工作机制，明确责任。建立合法、有序的信访秩序。加强对信访部门的监督，明确信访机构及其工作人员的责任和义务，维护信访者的合法权益。提高立法层 次，尽快出台信访法，改变现行的信访格局，缓解行信访洪峰。现行的信访条例已不足以应对现在的信访洪峰。 其次，整合信访机构，规范信访部门的职能和权力，加强组织协调，在党委和政府的领导下，加大解决信访问题的
15、力度，使信访机构具有行政的职能和权力，扩大其处理信访事项的权能，赋予信访机构有一定的职权能够有效解决各类社会矛盾。力争上访人员的合理诉求在信访部门都可以得到有效的解决，避免信访部门转发到各具体部门的信访案件部门之间互相推诿，扯皮。给上访者造成不必要的伤害和困难。信访部门对其转发给各部门的案件，各 部门要认真办理，对办理不力的部门责任人信访部门要有查处和监督的职权。信访机构的权力要和人大的权力有效的衔接在一起。所以，应当在各级人大设立统一的信访受理机构，因为信访制度在我国是作为政府性的民意表达机构存在的，而人大正是民意代表机构，将之放在人大，更有利于听取民意、反映民情，体现公民的意志，合情合理
16、。 再次，改变信访工作人员的态度，使其接访工作成效与政绩考核相挂钩。建立信访投诉机制，对不作为的信访工作人员投诉，对与在一年内被投诉一次的工作人员单位查证属实要通报批评，投诉两次的取消当年的评优资格，对 于被投诉三次的人员给予行政告诫。切实改变信访工作人员的态度和作风，把上访人员反映的问题当作自己的事情去办。提高信访制度化解社会矛盾的效率，构建各级党政机关及有关部门主要领导接访的长效机制。 五、结语 我国的信访制度在维护社会稳定缓解社会矛盾方面发挥了巨大的作用，同时，也对上访人员的合法权益进行了有力的保护。随着社会的发展和进步，我国现行的信访制度面临着一定的困境，只要我们做到信访制度与社会的改
17、革发展相结合，坚持与时俱进，坚持科学发展观的指导，做到信访制度有利于社会的和谐稳定，坚持从源头解决社 会矛盾，就能够做到标本兼治，实现双赢。 （作者：中国政法大学政治与公共管理学院 2011级政治学理论专业博士研究生） 注释： 参见学者称群体性事件被妖魔化、维稳压倒民众诉求 .国际先驱导报 .记者 梁逸飞 .2011 年 01 月 04 日 . 2002， 6. 参见：国务院信访条例，第 2 条 . http： /ba 段亚丽 .中国当前信访制度研究 .2006 年 10 月 . 刁杰成 .人民信访史略 .：北京经济学院出版社。 1996 年，第 219 页 . 邓小平文选，第一卷，人民出 版
18、社。 1993 年 10 月第一版，第 273页。 浦兴祖 .中华人民共和国政治制度 .上海人民出版社， 1999 版， 741 页 . 刘辉 .信访办撤消是否有利信访制度改革引争议 .http： /张友直，李世源 .“ 依法治访 ” 与我国信访制度的改革 .湖南社会科学， 2002， 6. 参考文献： 中央办公厅信访局、国务院办公厅信访局编 .信访学概论 .华夏出版社，1991 年版 . 信访条例，中国法制出版社， 2005 年版 . 刘少奇选集上卷，人民出版社， 1981 年版 . 周梅燕 .理性求解 中国信访制度的困境 .半月谈， 2004-07-05. 于建嵘 .中国信访制度批判 .载燕南网 .http： /参见周梅燕 .中国信访的制度困境及出路 .载中国选举与治理网 . http： /赵树凯 .上访事件和信访体系 关于农民进京上访问题的调查分析 .新浪网 .
