1、倡议联盟框架下我国城市房屋拆迁政策的变迁分析 摘 要：我国自 20世纪 90年代起出台了城市房屋拆迁政策，并随着时代发展不断进行政策变更，为城市房屋拆迁工作提供了相关指导。依据倡议联盟框架，我国城市房屋拆迁政策变迁是该政策子系统相对稳定变量、外部动态系统事件和内部持不同信念的联盟体互动共同作用的结果。基于各个联盟体间的政策学习与政治活动家相关作用，我国城市房屋拆迁政策未来变迁方向是政府仲裁下的城市拆迁政策的不断优化与创新。 下载 关键词：倡议联盟框架 城市房屋拆迁政策 政策变迁 中图分类号： F293.3 文献标识码： A 文章编号： 1004-4914（ 2016） 04-190-03 一、
2、我国城市房屋拆迁政策的变迁 改革开放后，市场经济体制逐步得到发展，我国的城市房屋拆迁政策也同时代发展随之推进。到目前为止，我国的城市房屋拆迁政策历经了三个阶段，表现形式大都为各种法律和行政法规。 第一阶段： 1991 年城市房屋拆迁管理条例。这是由 1991 年国务院第76 次常务会议通过，并于 1991 年 6 月 1 日起施行。这一举措标志我国着手进行城市房屋拆迁管理工作。 第二阶段： 2001 年城市房屋拆迁管理条例 。这是 2001 年国务院常务会议通过的，并于 2001 年 7 月 1 日起施行。 2001 年城市房屋拆迁管理条例较之 1991 年的条例，有较大的修改，较为明显的是
3、2001 年的条例是按照户籍人口进行安置，而 1991 年则是按照被拆迁房的面积及相关因素予以补偿，这标志着由非市场资源配置方式向市场配置方式的巨大改变，体现出我国城市房屋拆迁逐步走向规范化的轨道。但值得一提的是， 2001 年的条例并未区分公益性拆迁和商业性拆迁。 第三阶段： 2007 年中华人民共和国物权法。这是 2007 年第三届全国人民代表大会第五次会议通 过，并于 2007年 10月 1日起施行。这标志着我国城市房屋拆迁政策逐步上升到法律层面，也为规范合法拆迁，保障居民合法权益提供了有利条件。 第四阶段： 2011 年国有土地上房屋征收与补偿条例。这是 2011 年国务院第 141次
4、常务会议通过，并于公布之日起施行。新的条例不仅用列举的方式对公共利益进行了界定，而且在立法程序上公开透明，征求民意，同时强调政府征收房屋补偿金不得低于类似房地产市场价，这些举措体现了国家治理过程中遵行 “ 以人为本、依法行政 ” 的精神。 这四个阶段出台了不同政策，这些政策有什么 联系与区别呢？这些政策是如何进行变迁？哪些因素导致了这些政策的变迁？本文运用倡议联盟框架对这些政策的变迁进行分析，可以更清楚地了解多年来我国城市房屋拆迁的过程与发展方向。 二、倡议联盟框架下我国城市房屋拆迁政策变迁分析 政策变迁实际上是对现行政策的渐进变革活动。一项政策从产生之初到结束，一般不会自始至终保持最开始的样
5、子，其随着时间、环境等内外因素的影响，会发生持续不断的变化，以适应不断变化的政策环境。政策的变化过程：在一个政策子系统 /社群中相互竞争的政策行动者之间的互动关系；子系统的外部 变化环境因素；相对稳定的系统参数所产生的影响。 倡议联盟框架是由保罗 ?A?萨巴蒂尔和汉克 ?C?詹金斯 -史密斯在政策变迁与学习：一种倡议联盟途径中提出来的。该理论解释了传统的政策分析模型所未能解释的因素，同时也提供了解释政策变迁的新视角。 根据倡议联盟框架，我国 20 世纪自 90 年代开始出台城市房屋拆迁管理的各项政策，这些政策也在逐渐发生变化，实现了由最初国企主导到政府主导、再转向以人民的利益为主导的变迁，这是
6、在相对稳定变量的约束与外部动态事件变化的影响下，该政策子系统内对城市房屋拆迁持不 同信念的联盟不断进行互动并由政治活动家进行协调而导致的结果。 （一）相对稳定的变量确定城市房屋拆迁政策的变迁范围 相对稳定变量决定了城市房屋拆迁这一政策变迁所需要的一致性程度。构成我国城市房屋拆迁政策的稳定参数主要包括： 1.城市房屋拆迁问题的复杂性。城市房屋拆迁涉及到政府、开发商、当地居民的切身利益。如今政府财政收入的很大一部分来自土地，即土地财政，但政府又代表人民的意志，政府在 “ 自利 ” 的基础上如何保证 “ 公共利益 ” 不受侵害实则为难。开发商作为改革开放后崛起的利益集团，一定程度 上直接影响政策议程
7、的设置。当地居民的居住问题、生活问题、安全稳定问题皆是政策所应考虑的主要问题。城市房屋拆迁问题本身就具有较强的复杂性，已超越经济问题，日益扩展为严重的政治问题与社会问题。因而解决城市房屋拆迁问题必须考虑经济发展、社会公平、政治稳定等诸多因素。 2.自然、社会资源的基本分布。自然资源与社会保障、教育、公共服务等公共资源的分布极大地左右着整个社会的富裕程度以及各个部门的物质条件、生存能力等各方面，城市房屋拆迁政策的变迁和可行性也受之影响。 3.主要社会文化价值和社会结构。随 着改革开放的逐步推进和社会主义市场经济体制的建立，公正平等法治的价值观、以人为本的执政理念在整个社会中不断发挥作用，治理理念
8、深入人心。同时随着经济发展，农业人口的转移，城市规模逐步扩大，现有的资源与结构的长期存在与调整困境直接制约空间配置，对城市房屋拆迁政策有着巨大影响。 4.基本法律框架。我国现行的宪法与基本的法律规范、法律传统等，总体上都保持稳定，即使有变化，也都以渐进过程逐步推行。 上述这些因素在比较长时间内一般很难发生较大改变，在总体上确定了城市房屋拆迁政策的基本理念、制约因素与 价值取向。 （二）外部动态事件决定城市房屋拆迁政策的基本走向 外部动态事件在较短时间内可能发生巨大变化，这些新变化会改变城市房屋拆迁政策子系统参与者面临的制约条件和机会。主要体现在以下几方面： 1.社会经济环境的变迁。影响城市房屋
9、拆迁政策变迁的社会经济因素可以分两类，一是导致原来的城市拆迁政策出台的主要因素依然存在，原来政策的制定和执行在一定程度上解决了最初的问题与矛盾，简单回馈了原先这些因素的要求，但实质上并没有解决最初问题；二是社会经济环境出现了较大变化，使出台的这些政策与 实际上变化了的社会经济环境更加不相适应，激化出了新的矛盾与问题。这些变化为拆迁政策的渐进变迁提供了原动力。这些变化主要包括：当地政府财政困境和执政理念的转变、人们法制意识增强和维权意识提高、政策执行障碍重重等。 当地政府财政困境和执政理念的转变。虽然当地政府进行房屋拆迁的初衷可能基于公共利益的需要，然而分税制体制下当地政府财政紧张，不得不依赖土
10、地“ 借地生财 ” ，来实现城市和公共基础设施的建设。政府通过向房地产开发商出让国有土地使用权收取转让金，成为解决地方政府财政收入的重要来源。同时，我国政府执政理念也 在与时俱进，发生了重要改变。政府在进行决策是更多地尊重民意，征求民意，以人民的根本利益为出发点，并逐步践行依法治国的理念。政府这些变化对城市房屋拆迁政策的变迁起了重要的影响。 人们法制意识增强和维权意识提高。改革开放后，民主法治自由平等观念深入人心，人们逐渐接受并深刻的理解这些观念，在日常生活中也在践行这些观念与理论。人们是政策制定和执行的客体，城市房屋拆迁政策的制定、执行，乃至变迁都深刻地受到人们思想和生活习惯等的左右。 政策
11、执行障碍重重。从本质上来讲，政府也在追寻自身经济利益最大化，优于追求公共利益呵呵社会福利的最大化。所以，在公共权力介入到这种利益竞争格局中时，它将会面对来自各方的压力乃至诱惑，从而使其政策执行的力度或者过程面临重重困难，进而发生政策执行的阻滞。政策执行阻滞通常会使政策的执行表面化，政策难以深入解决问题；政策执行局部化，难以从全局上解决根本矛盾；政策执行全异化和停滞化，违背政策制定和实施的本意和宗旨。 2.系统内占统治地位联盟系统的变化。随着改革开放的深入发展，历届中央政府班子虽都在总体上坚持 “ 一个中心，两个基本点 ” ，但是各界中央政府执政理念和执政方针会有差 异，在一定程度上影响城市房屋
12、拆迁政策的制定。 90 年代初，城市房屋拆迁政策制定必然服从和服务于国家的经济建设。随着经济发展，中央政府更加在遵行 “ 以人为本，依法行政 ” ，注重社会保障和民生建设。城市房屋拆迁政策的变迁逐渐服务于社会建设，保障民生，构建和谐社会的理念逐渐成为更高的追求。 3.来自其他政策子系统的影响。就业、户籍、社会保障、教育等其他政策子系统的变化逐渐影响着城市房屋拆迁政策的制定与变迁。 （三）各源流间的互动、各联盟体之间的政策学习决定城市房屋拆迁政策的变迁进程 城市房 屋拆迁政策子系统多种多样，包含政府的各个层级、各个机构部门、利益集团、私营组织、学者研究者群体等持有不同信念的参与者。这些参与者通过
13、合作，形成许多倡议联盟，大都是为了实现自己的利益而采取行动来推动政策的制定与变迁。 根据城市房屋拆迁由谁主导这一命题，将联盟体划分为支持政府作为拆迁主导者联盟、支持开发商作为拆迁主导者联盟和支持拆迁无主导者联盟。各联盟体的参加者和信念如图 1 所示。 在城市房屋拆迁子系统中，实际上并不是所有参与者都长时期地归属于某个政策倡议联盟，参与者随着自身利益的改变或外部事 件的触动会主动或被动地改变其信念，从而选择新的政策子系统。 政策的各倡议联盟体总是尝试将联盟体的信念转化为法律或公共政策，能力取决于各联盟体自身的资源，加之外部动态事件所带来的新的政治资源。在城市房屋拆迁政策变迁的过程中，我们可以清楚
14、地观察到：政策行动者持续不断地从实际生活情况中发现问题、寻找解决方案，并且也从已经发生的教训中吸取经验来学习，从而促成推动城市房屋拆迁政策变迁的内在原动力。新近政策中的所有改进都是政策行动者对前期反馈及环境变化做出的响应。当然，政策的变迁也会出现各种复杂的、非线性的现 象。 三、我国城市房屋拆迁政策的前景预测：政府仲裁下的城市拆迁政策的不断优化与创新 相比 1991年和 2001年的城市房屋拆迁政策， 2007年的物权法和 2011年的国有土地上房屋征收与补偿条例有如下几个明显的特征： 一是用列举的方式明确界定了公共利益。在实际的城市房屋拆迁过程中，当地政府和开发商为了实现其自身的经济利益，经
15、常用公共利益的名目遮掩商业性质的拆迁活动，这不仅损坏政府形象，而且侵犯公民的合法权益。 二是立法程序公开透明，新的政策广泛征求民意，集民智，汇 民心。政府践行 “ 以人为本，依法行政 ” 的理念，在政策制定过程中广泛征集公众意见，把群众的意见与建议纳入到程序中，给与了民众一定程度上的参与权和表达权。 三是政府征收房屋补偿金不得低于类似房地产市场价。实际的拆迁过程中出现大量的强制拆迁，但究其根本，也是因为 “ 补偿安置 ” 的不合理。当地政府和开发商在 “ 建设大都市 ” 的宣传下，通过不公平的征收，地方政府获取了土地财政，开发商也实现了其经济目的。 总体而言， 2007 年的物权法和 2011
16、 年的（下转第 193 页）（上接第191 页）国有土地上房屋征收与 补偿条例是对原有的城市房屋拆迁政策的改善和优化。虽然新政策的出台对原有的城市房屋拆迁政策反馈的部分问题进行了解决，但仍存在许多局限性，从而酝酿着新一轮的政策变迁。 在城市房屋拆迁政策的变迁进程中，体现了政策行动者通过不断发现新问题、不断获取经验、从而不断修正与优化的路线。在城市房屋拆迁过程中由谁来主导，使得相关政策也随之发生变迁。无论是公益性质的拆迁还是商业性质的拆迁，政府都不可能处于明确的中立地位，更何况开发商。在这样的拆迁模式下，民众毫无他法。即使在拆迁补偿或是司法救济程序，政府已经为民众预 设了很多前提。这样的拆迁模式
17、主要是以牺牲民众的合法权益为代价。在拆迁过程中，开发商和民众各有自己的利益需求，可能会出现矛盾冲突，政府应作为拆迁过程的仲裁者，引导其在公平公正的框架下进行对话。 四、结语 本文将倡议联盟框架用于研究城市房屋拆迁政策的变迁过程，重点分析了三个主要因素： 一是稳定的要素对城市房屋拆迁政策子系统的限制约束和对其资源分布状况的影响； 二是外部动态事件，主要是社会经济环境对城市房屋拆迁政策子系统的双重影响； 三是城市房屋拆迁政策子系统中相互竞争的各个倡议联盟体之间的互 动。同时，政策学习在支持政府主导与支持开发商主导这两大倡议联盟体间实现，推导出城市房屋拆迁政策的未来变迁方向是渐进式政府仲裁下的城市拆
18、迁政策。总之，倡议联盟框架为解释政策的变迁提供了一个新的视角，可以借此工具观察较长时间内复杂的政策变迁过程，从而对政策走向进行预测评估。 参考文献： 保罗 ?A?萨巴蒂尔，汉克 ?C?詹金斯 -史密斯 .政策变迁与学习：一种倡议联盟途径 M.北京：北京大学出版社， 2011 丁煌 .政策执行阻滞机制及其防治对策 一项基于行为和制度的分析 .中国人民出版社， 2002 陈振明 .政策科学 公共政策分析导论 .北京，中国人民大学出版社，2003 牛玉兵，刘意 .我国城市房屋拆迁制度的缺陷及重构 .电子科技大学学报（社科版）， 2005， 4 白锐，刘洪科 .我国城市拆迁政策变迁分析 .社会主义研究， 2010（ 4） （作者单位：山西大学政治与公共管理学院 山西太原 030006） （作者简介：张雅倩，山西大学政治与公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向：公共管理与公共政策。） （责编：贾伟）
