1、基于 SWOT分析的群体性事件地方政府回应策略 摘要： 群体性事件中的政府回应行为对群体性事件的治理起着重要作用，而群体性事件本身又为政府回应带来了新挑战。在群体性事件高发的社会转型时期，政府回应需要战略性的策略选择，本文用 SWOT 分析矩阵对群体性事件中地方政府回应的优势、劣势、机遇和威胁进行综合分析，并提出相对应的策略选择，以实现在新的社会转型环境中政府回应的高效率高质量。 下载 关键词： 群体性事件 政府回应 SWOT 分析 中图分类号： C916 文献标识码： A 在社会转型时期，社会各利益主体之间的矛盾频发，利益分配 不均导致相对剥夺感，造成了我国现阶段转型时期，群体性事件频发的社
2、会现象。如何处理群体性事件，是地方政府治理的重要内容，在群体性事件这种特殊的社会现象中，地方政府治理主要是通过政府回应这种行为来体现，因此政府回应的策略选择直接影响着群体性事件的治理效果。 政府回应也受到社会转型的影响，需要变革以适应新的外界环境，传统的政府回应已经不能够满足权利需求扩大、自主性增强的社会公众。 SWOT分析方法通过对政府回应内部的优势劣势，和群体性事件多发带来的机会威胁的分析，能够实现回应本身动态互动性，使得政府能够在 转型时期，针对特殊的社会现象，依然能够保证应有的、良好的治理能力。 一、群体性事件中地方政府回应战略选择的必要性 群体性事件高发成为我国现阶段社会转型时期的一
3、大特征，地方政府回应面临一个新的政治生态环境，需要做出一定的改变以适应新的社会环境，以保证地方政府治理的良好绩效和社会稳定和谐的发展。 （一）社会转型期的群体性事件高发 近年来群体性事件高发，据中国社会科学院发布的 2014 年中国法治发展报告显示， 20002014 年，我国发生的 100 人以上群体性事件共 871起 ，其中 2012 年群体性事件发生 209 起，是 14 年间最多的一年，其次是2011年和 2010年，分别发生 172起和 163起。但在 2013年开始，群体性事件出现下降趋势，与 2012年的 209起相比， 13年仅发生 86起。这说明我国政府在群体性事件的应对方面
4、有了一定的改善，据统计，到了 2014 年，不考虑人数多少，大大小小的群体性事件总量 17.2 万起左右，尽管这个数据看起来很庞大，但相比较之前的往年，群体性事件的增幅趋势是在趋缓。 群体性事件发生的直接原因各种各样，劳动纠纷、环境正义等都是群体性事件爆发的直接 因素，但是更进一步更深一层来看，群体性事件发生的重要原因可谓是社会需求的增长与相应的制度发展不相匹配。转型时期社会权利扩大，各利益主体的需求各异，多利益主体之间难免产生矛盾和分歧，而利益表达渠道的低效甚至失效，以及对政府对其回应的不到位使得之前所提的矛盾与分歧无法得到有效化解，进而以群体性事件的形式爆发。 （二）政府回应的概念以及要素
5、分解 政府回应的概念内涵有较多的争议，李伟权认为政府回应从狭义上是指“ 政府在公共管理过程中对公众的社会需求和所提出的问题做出积极反应和回复的过程，它包括政府 反应和政府回复两个部分 ” ，李严昌认为这种狭义概念的政府回应是一种被动型的，而主动型的政府回应就是李伟权论述的责任政府意义上的政府回应，即 “ 社会责任、政治责任、行政责任和法律责任的综合 ” ；戚攻认为政府回应是基于公众利益最大化原则的 “ 对社会公众的诉求与期望进行制度整合的一种互动过程及类型 ” 。进一步分解政府回应的概念内涵，对深入对其进行研究有着重要作用，大多学者（李 严昌、赵晗、梁利）都将政府回应的要素分解为回应主体、回应
6、对象、回应客体、回应渠道和回应反馈，石任昊则是从三个维度对政府回应进行描述，分别是 回应动力、回应形式和回应度。 结合众多学者对政府回应的概念和内涵的论述，本文选择遵循李伟权对政府回应的概念论述，认为政府回应应该包括狭义上的和责任政府意义上的，也可以认为是包括被动回应和主动回应。并对政府回应的内涵进行分解，认为其构成要素有回应主体：狭义上的政府，即一切国家行政机关，不包括执政党和其他国家机关；回应客体：公民；回应对象：包括公民明确对政府提出的建议和诉求，以及公民的隐性需求和关注或要解决的公共事务；回应渠道：即政府对回应对象回应的方式、路径和渠道，它包括正式和非正式两种；回应反馈： 即公民对政府
7、作出的回应行为进行的反馈，可以是情绪上的也可以是行为上的反应。 （三）群体性事件与地方政府回应 1.群体性事件与地方政府回应的内在联系 群体性事件治理是一个需要预测性和动态互动性的治理过程，群体性事件本身所具有的迅速爆发、参与主体 “ 非理性 ” 和随着时间发展而演化等特征，要求政府做出不同的、相应的回应行为，以求实现控制事态扩大和恶化，而事件参与主体也会做出相应的回应。这意味着战略管理应用于群体性事件中的政府回应研究是有一定内在逻辑的，也能够对群体性事件中政府回应的策略选 择起到重要帮助。 2.群体性事件中地方政府回应的现状 我国现阶段，地方政府逐渐开始尝试政策执行前的民意咨询、信息公开等主
8、动性回应，并且借助互联网和新媒体等平台，建立微博微信上的官方政务平台，完善政府门户网站上的公众意见发表平台，对网络舆论进行管制等等。但是总体来说，群体性事件中地方政府的回应行为依旧停留在传统政治参与的阶段。 同时互联网的发展更迅速地推动了群体性事件的爆发与演变，例如 2007年厦门 PX 事件就是社会公众通过网络发帖和手机短信等途径推动信息传播，使得信息传播更广更 快，地方政府最初采取的都是强制性手段，但是这种信息压制并没有带来矛盾的消失，相反，消极回应导致社会矛盾的激烈化，还带来政府公信力的下降。例如 14年广东茂名 PX事件中，网上舆论出现许多 “ 茂名反 PX 项目游行造成 15 死 3
9、00 伤 ” 等不实传言，这些谣言激化了事件的矛盾，更加阻碍事件的理性解决路径。事件中矛盾处理方面，地方政府回应行为带有非理性的特征，地方政府为了 “ 求稳 ” 往往采取妥协的措施，而失去了最初的政策目的，看似社会公众实现利益需求，但实质上地方政府的无奈妥协影响了当地经济增长和社会发展，这也使群体性事件中的 集体行为染上了一定的民粹主义色彩。 一、群体性事件中地方政府回应的 SWOT 分析 SWOT 分析法，最开始用于企业对本身资源和竞争优势的分析，它结合内在资源和外部环境，得出合适的战略规划，以实现企业在动态环境中也能够保持其竞争优势。分析内容分为四大块，包括组织内部的优势（ Strengt
10、hs）和劣势（ Weakness），以及外部环境的机会（ Opportunities）和威胁（ Threats），通过组合方式提出四种（ SO、 WO、 ST、 WT）战略。 将 SWOT分析方法应用到群体性事件和地方政 府回应中，就是对政府回应在群体性事件高发的社会转型时期的战略性分析，在这种动态的外部环境中，政府部门内部在政府回应方面有哪些优势和劣势，而群体性事件高发又为政府回应提供了那些机会，提出了哪些威胁，以此来分析在具有挑战性的、动态性的政治生态中，地方政府如何保持原有的治理能力，有效、有速地实现社会稳定和政府绩效。 （一）优势（ Strengths）分析 一是地方政府是群体性事件中
11、参与主体提出需求的对象，是参与主体，对事件信息拥有最全面的信息。 二是政府权力本身具有的强制性和权威性，使 得政府回应行为具有合法性，也使得政府回应更有效，在某些极端条件下被允许使用某些强制性的回应行为，例如对非理性舆论的控制等。 三是地方政府人力、物资丰富，具备组建回应小组的相应条件。 四是政府部门与主流媒体有密切关系，政府回应的渠道和平台具有广泛传播性。 五是政府部门与其他利益主体之间必有联系渠道，具有协商的便利条件。 （二）劣势（ Weaknesses）分析 一是政府回应的主动意识、 “ 善治 ” 意识还没有完全普及，大多还是被动回应模式，长久以来使得政府公信力降低。 二是地方政府在信息
12、公开方面受到多方面限制，很难做到关于公众需求相关的信息全部公开，容易造成群体性事件参与主体对政府回应内容的不满情绪。 三是受到传统政府回应模式的影响，群体性事件中的政府回应很难做到迅速快捷，政府部门的层层分级也使得回应受到一定的拖延，这使得回应行为落后于群体性事件的发展演变。 四是互联网时代的政府回应还没有完善的网络回应机制，使得新媒体上的网络舆论领先于政府回应，政府很容易失去群体性事件中的舆论主导权。 五是政府回应能力还需进化，回应时间点的正确掌 控是地方政府需要的必备能力。 六是有些时候政府的回应在内容和语言上选择失当，使群体性事件恶化。 （三）机遇（ Opportunities）分析 一
13、是政府回应是一个改善社会公众心中政府形象和提高政府公信力的有效路径。 二是群体性事件是一种公众表达利益需求的特殊方式，在治理过程中，对其需求有效回应的政府行为，能够为解决社会矛盾、满足社会需求提供一个很好的交流平台。 三是得到良好治理和控制的群体性事件能够在一定程度上起到 “ 安全阀 ”的作用，防止影响更大更恶性的矛盾的爆 发，促进政府治理的转变。 四是群体性事件治理过程是动态互动的，这使得政府回应能够得到来自参与主体的迅速有效的反馈，回应效果如何迅速得知，并帮助地方政府作出相应的改进。 五是互联网技术的发展，为政府回应提供了一个更迅速、便捷的平台。 （四）威胁（ Threats）分析 一是社
14、会转型时期，各利益主体的需求扩大，对信息公开和政治参与的需求尤甚，在条件受限的情况下，满足并协调各利益主体之间的不同需求是地方政府面临的一大难题。 二是群体性事件对政府回应提出了高速和高效的 双重挑战，无效、迟缓的政府回应不仅未起到治理控制的作用，还有可能相反激化群体性事件的恶性发展。 三是群体性事件的部分参与主体不可能一直保持理性和有序，会受到舆论的影响，情绪和行为受到主观因素的影响，不在政府治理能力范围之内。 四是互联网平台使得信息传播翻倍增长，也为政府提出了网络监管的难题。 二、群体性事件中地方政府回应的策略选择 根据上文对群体性事件中地方政府回应的 SWOT分析，可以得出四种组合式策略
15、，根据这四种组合战略可以整理得出以下的策略选择。 （一） 具备主动回应意识和协商民主意识 政府回应的转变并不容易，本就不是一朝一夕之间的事，尤其回应理念的转变尤甚。地方政府回应应该向主动型回应模式转变，这种转变应该从最开始的主动回应意识和协商民主意识开始，有意识地主动将多主体纳入治理范围，满足社会公众的政治参与需求，并将其利益表达方式纳入制度内，从源头预防群体性事件的发生。 （二）在回应内容上选择最大限度的信息公开 信息公开其实在很大程度上受到一些客观条件的限制，例如在 PX系列事件中，许多民众都要求政府公开环保测评类文件，但是政府回应 文件本身有诸多是涉密类，无法做到全部信息公开，这种情况却
16、受到了民众的普遍反对。因此信息公开应该具有主动性、积极性，而不是被动地回应民众需求，并将不能公开的缘由进行专业的详细的解释。 （三）建立适应社会转型时期的地方政府回应机制，并建立专门的回应小组 地方政府回应在一定程度上还是存在着一些自上而下科层制的影响，和一些 “ 体制性 ” 的问题，这导致群体性事件中的地方政府回应总是不能及时有效，这些都可以通过完善回应机制解决，但是回应机制的建立是需要经验和时间的积累的，可以通过先建立专门的回应小组，以 暂时性的应对一些紧急情况，地方政府自然有这个人力和物资组成回应小组，但是也需要地方政府拥有一定程度的自主权。 （四）构建制度化的参与渠道，搭建良好的沟通平
17、台 制度化的参与渠道不仅使社会民众政治参与和利益表达的渠道有了制度化的保障，进而从源头上对群体性事件进行预防，还能够使得回应和反馈能够在制度内得以实现，这种制度内的动态性互动过程实现了系统化、有序化、理性化，能够有效防止群体性事件的失序和恶化。 （五）完善移动政务和门户网站，并提高网络监管的效度 互联网为群体性事件的 治理带来的高效迅速的要求，也为平台技术提出了新的挑战，地方政府不仅需要完善其门户网站和移动政务，还需要完善在平台上与民众的沟通与交流。另一方面还需要提高网络监管的效度，只增加网络监管的力度是不够的，某些时候过强硬的网络监管有可能激发民众的反面心里，但是有针对性的筛选掉不实的、恶意的谣言，并对其进行一定程度的告诫和惩治，则能够在控制住舆论的同时树立政府的法治形象。 参考文献： 李伟权 .简论政府公共决策回应机制建设 J.学术论坛， 2002（ 4）： 39- 42 李严昌 .当代中国政府 回应过程研究 D.北京：中国政法大学， 2009. 戚攻 .论 “ 回应 ” 范式 J.社会科学研究， 2006（ 4）： 115- 121 赵晗 .中国地方政府回应机制建构研究 D.长春：吉林大学， 2011. 梁利 .政府回应视域下的环境群体性事件演化过程分析 D.武汉：华中师范大学， 2014. 石任昊 .网络公共事件中政府回应研究 D.郑州：郑州大学， 2012.
