1、基于家庭视角的农业转移人口市民化行为及对策研究 摘要：新型城镇化的 ?P 键环节是促进农业转移人口家庭市民化，而非家庭成员离散、家庭结构分化、家庭功能缺失的分散式市民化。有序推进农业转移人口以家庭为单位向城镇转移，亟需面对高额的市民化成本、隐性的城镇落户限制、随迁子女高中教育及社会保险转移接续等问题和困境，并采取有效措施如精准投放财政资金，降低地方政府间对人口流动的人为限制与隐性障碍，构建中央统筹、地方推动的市民化成本分担机制，提升社会保险统筹层次等。 下载 关键词：农业转移人口；家庭市民化；社会保险转移与接续；隐性户籍墙 中图分类号： F327 文献识别码： A 文章编号： 1001-828
2、X（ 2017）013-000-02 从新型城镇化的核心内涵看，城镇化进程不再是简单的、粗放型的土地城镇化，而是推动人的城镇化。而推动农业转移人口的城镇化，最关键的环节就是实现以家庭为单位的城镇化，而不是农村剩余劳动力（农民工）成为了市民，其子女或需要赡养的老人仍旧滞留在农村，出现留守儿童、空巢老人等社会不和谐问题。中国城镇化进程需要依靠家庭成员的力量。正如美国经济学家马丁 ?明塞尔（ M. Mincer， 1978）指出的， “ 家庭在劳动力迁移过程中发挥了 极为关键的作用，做出迁移决策及参与迁移过程的从来都不是一个人，而是以一个家庭为基本单位。 ” 一、现阶段农业转移人口非家庭转移存在的问
3、题 从家庭视角看，农业转移人口非家庭单位的市民化，存在的问题表现如下。 1.农业人口分散的市民化行为成本增加 我国农业转移人口由于户籍制度等制度性和非制度性障碍的限制，市民化过程并不是整个家庭集体市民化，而是分散式迁移方式，即部分身强体壮者进入城市务工，部分老弱人口留守农村。家庭成员分散成农村和城市两地生活，这造成农业转移人口市民化成本的 增加。因为，一方面在城务工者为了在城市继续工作和生存，甚至为了维护城市的社会关系网络，也要投入成本，同时还要向生活在农村的家庭成员提供资金、物质支持，处理好在农村的社会关系。另一方面，家庭成员在两地的分离，也迫使双方不得不增加交通支出，这种 “ 候鸟 ” 式
4、频繁迁移方式，造成了更高的经济成本支出。 2.非家庭市民化造成家庭基础损坏 家庭以稳定居所为载体，并成为农业转移人口融入城市社区的纽带和桥梁。一旦家庭层面失去了稳定性和完整性，所有建立在这个基础之上的社会关系纽带就面临着威胁，造成农业转移人口 市民化困难重重。费孝通先生在乡土社会中主张，作为家庭载体的居所多重价值的体现在血缘与地缘相统一的共同体内部；而在城市社会中，取而代之的是地缘和业缘，成为共同体的新型关系纽带。 稳定、完整的家庭已经不仅仅是遮风避雨的港湾或亲人团结凝聚的简单意义，而是融合了血缘、地缘和业缘为一体的多重价值栖息之地，它对亲情延续、人际关系拓展、城市融入等具有重要的作用。当前，
5、绝大部分农业转移人口受到现实条件的限制，家庭特征出现成员分离、整体或部分流动及过渡性等，并且这些特征在短期还将延续，造成了农业转移人口在家庭结构完整层面的分 化，对市民化过程造成了消极影响。 3. 家庭功能失衡削弱农业转移人口市民化的潜在能力 家庭作为社会的细胞，为每个社会个体提供了第一层保障，也是每个家庭成员成长、娱乐和享受生活的第一场所。第一，家庭保障功能的失衡造成农业转移人口内生动力不足。分散式的家庭结构，使得在城务工的农民个体，既要兼顾工作也要兼顾家庭。第二，家庭发展功能的失衡弱化了农业转移家庭未来市民化的能力。长期留守在农村的儿童及未成年人，更是无法得到完整的情亲和教化，正是因为家庭
6、教育和发展功能的失衡，可能造成农业转移人口子女在未 来城镇化过程中的能力不足。 二、农业转移人口以家庭为单位市民化行为面临的障碍 虽然积极促进农业转移人口以家庭为单位市民化，符合新型城镇化以人为本核心内涵的基本要求，但受到经济社会等各方面因素的影响，阻碍了农户家庭市民化行为。具体包括以下几个方面。 1.农业转移人口市民化成本高 目前国内学者对农业转移人口市民化过程中，所产生的成本内涵、界定范围、测算方法及测算结果方面，存在很大分歧。公共成本部分，较为一致的观点认为是政府向农业转移人口提供融入城市生活所需公共服务的资金支 出部分。李为、伍世代（ 2015）以福建省为例，测算得出农业转移人口市民化
7、的公共服务部分边际成本为 10.7 万元，如果按照到 2020 年实现 470万农业人口市民化，将需要约 1.5 万亿元公共成本支出。冯俏彬（ 2014）对一次性实现城镇常住农民工 1.58 亿人市民化，需要新增财政支出约1891.58 亿元。 私人成本方面，主要是指农业转移人口或家庭从农村生活与工作，转移到城镇生活或工作过程中所发生的额外成本支出。周小刚、陈东有（ 2009）以江西省为例，以人均概念计算得出，农民工市民化的私人成本为 19.47万元 /人，其中人均养老保险年度支出为 100元、消费成本为 5693.8元、机会成本为 3911.32 元、住房成本为 18.5 万元。王志燕等（
8、2015）以山东省为例，计算得出农业转移人口市民化的人均个人成本（不包括自有住房）约2.37 万元 /年，而家庭购房成本至少为 39.15 万元。 2.城镇落户条件障碍因素 虽然取消农业与非农业户口区分，是户籍制度改革的重要一环，但是，此项改革的实质作用只对未来新出生人口实现了户口统一登记为居民户口，便于户口登记管理的一体化，而对农业转移人口而言，融入某一城市成为市民的 “ 准入条件 ” 才是实质性的障碍。 “ 准入条件 ” 或常住户口改革，所设置的基本条件为具有固定住所、相对稳定的收入来源，并具有相应的文化程度、职业技能、居住年限等。对农户家庭而言，实现整个家庭人口的市民化，最关键的一步是具
9、有劳动能力的家庭成员，率先获得所在城市的户口，这是实现家庭市民化的关键一步，也是最困难的一步。 3.随迁子女高中教育 ?题突出 虽然高中教育已经超出义务教育的范畴，但是，作为提高我国人力资本质量的重要方面，促进随迁子女接受高中教育，仍然十分必要。高中教育不仅可以增加青少年的知识和技能 ，而且为以后接受高等教育奠定了重要基础。随迁子女在高中教育的弱势地位，显然会阻碍其社会流动，长期而言，将会使这部分弱势群体社会阶层固化，加剧不同阶层的矛盾与冲突。因此，在进一步巩固义务教育 “ 两为主 ” 政策的同时，应更加重视幼儿园和高中教育政策的制定，为随迁子女接受幼儿园教育提供便利，促进随迁子女异地高考政策
10、的有效实施。 4.社会保险接续制度滞后 从目前我国社会保险的统筹范围看，除基本养老保险实现了省级统筹，其他四项社会保险基金统筹层次依然处于县、市级，一方面造成各地区社会保险标准不一致，为 实现异地社会保险接续造成了数额补缴上的隐患；另一方面，统筹区域范围的局限性，限制了农业转移人口跨市、跨省转移，不利于劳动力资源的合理流动和优化配置，造成国内地区间劳动力剩余与“ 民工荒 ” 现象并存。 三、实现农业转移人口以家庭为单位市民化的对策建议 1.优化财政资金全局统筹与精准投放方式 面对农业转移人口市民化群体数量之多、市民化成本之巨，仅仅依靠地方政府和企业的资金支持，难以满足农业转移人口以家庭为单位的
11、市民化公共服务需求，特别是农业转移人口的跨省、跨市的市民化行为，造成人口流出 地和流入地成本与收益的不匹配为弥补农业转移人口在流出地与流入地社会成本与收益的不匹配，有必要在流入地与流出地政府之间，以地方财政统筹成立人口流动专项基金，通过评估两地人口流动的外部性大小，精准投放财政资金，用在义务教育、社会保险补助、保障住房建设等方面，有利于将人口流动带来的公共成本外部性问题内部化，降低地方政府间对人口流动的人为限制与隐性障碍。 2.构建中央统筹、地方推动的市民化成本分担机制 具体体现在两个方面：第一，在解决农业转移人口面临的市民化私人成本方面，完善农村经营土地流转办法 、搭建与国有建设用地交易机制
12、接轨的农村土地交易平台，增加家庭的财产性收入，增强农业转移人口市民化承担私人发展成本的能力。第二，在农业转移人口市民化的社会成本分担方面，中长期而言，应着力实现农业转移人口均等化享受保障住房、提升社会保障整体水平、保障农业转移人口权益与工资合理增长、引入 PPP融资参与城市基础设施建设，短期而言，应形成专项转移支付资金，以缓解地方政府面临的市民化成本压力。 3.全面放开中小城市落户限制，鼓励家庭整体迁移 目前，大城市居高不下的住房成本，已经远远超出了农业转移人口 的购买能力，即使没有大城市落户的各种条件限制，农业转移人口也因住房问题望而却步。而中小城市，是实现三个 “1 亿人 ” 目标的根本阵
13、地，只有全面放开中小城市落户限制，赋予农业转移人口享有与城镇市民同等的户籍权利及公共服务水平，保障农业转移人口及家庭充分享有城镇基本保障的基准线，才是增强其家庭保障和预防功能的重要途径。 4.优化随迁子女高中教育政策，维护受教育机会公平 戴维 ?伊斯顿认为， “ 一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人享有它们。换句话说 一项政策包含着一系 列分配价值的决定和行动 ” 。 公共政策所体现的意志背后是各种利益关系的相互纠葛，公平是公共政策的根本出发点和落脚点。为维护农业转移人口随迁子女接受城市高中教育的机会公平，打破城市内部二元教育结构，人口流入地政府应进一步优化高
14、中教育政策，放开随迁子女在流入地报考和接受中高等教育的条件限制，进一步平衡随迁子女与本地城镇户籍子女的教育利益，实现随迁子女的教育市民化（邬志辉、李静美， 2016）。 5.提升社会保险统筹层次，增强社会保险转移接续能力 目前，我国社会保险统筹层次仍以市级及以下统筹为主要 方式，统筹层次低，建议提高社会保险统筹层次。具体地，首先，根据现有城乡居民社会保险缴费标准和统筹管理方式，跨市、跨省级单位成立中央社会保险调剂基金，用于弥补农业转移人口因社会保险转移、接续而对两地财政社保支出遭受的利益损失。其次，以农业转移人口为重点，制定针对性的社会保险关系转移与接续政策。通过为每个农业转移人口家庭成员建立
15、唯一的保险账户，与个人身份证一样具有法律效力，利用信息互联技术，实现该账号的全省甚至全国统一缴费与使用，大大简化社会保险关系的转移与接续工作。 注释： 费孝通：乡土 中国 M.北京：北京大学出版社， 2012 年 10 月，第 49页。 美 戴维 ?伊斯顿：政治体系 政治学状况研究 M.马清槐，译。北京：商务印书馆， 1993： 123。 参考文献： Mincer M.1978， Family Migration Decisions 李为，伍世代 .农业转移人口市民化公共成本测算及分担 以福建为例 J.东南学术， 2015（ 3）： 154-160. 冯俏彬 .农民工市民化的成本估算、分摊与筹
16、措 J.经济研究参考，2014， 8： 20-30. 周小刚，陈东有 .中国人口城市化的理论阐释与政策选择：农民工市民化 J.江西社会科学， 2009（ 12）： 142-148. 王志燕，魏云海，董文超 .山东省农业转移人口市民化成本测算及分担机制构建 J.经济与管理评论， 2015（ 2）： 125-131. 邬志辉，李静美 .农民工随迁子女在城市接受义务教育的现实困境与政策选择 J.教育研究， 2016（ 9）： 19-31. 作者简介：姚明明（ 1985-），男，山东巨野人，博士，辽宁社会科学院，助理研究员，主要从事新型城镇化 ，宏观经济政策管理研究。 基金项目：本文为辽宁省社科联 2017 年度辽宁经济社会发展立项课题（项目编号 2017lslktjc-002）阶段性研究成果；辽宁社会科学院 2017 年度自选课题阶段性成果。
