1、新形势下农业发展银行深化改革思路研究 摘 要：中国农业发展银行在其 20 年的发展历程中，无论是对于 “ 粮棉油收购 ” 的扶持，还是在促进我国农村经济发展、发挥宏观调控功能等方面，都做出了巨大的贡献。然而农发行在其发展的过程中也出现了一些问题，如资金筹措成本上升、政策性业务和商业性业务混淆不清、经营独立性等问题。在当前我国经济处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期 “ 三期 ” 叠加阶段，如何正确认识农发行存在的问题，并挖掘出内在原因，并解决这些问题，是农发行深化改革甚至是解决 “ 三农 ”问题的重要突破口和重大课题。 下载 关键词：农 发行；发展问题；制度缺陷；改革思路 中
2、图分类号： F832.4 文献标识码： A 文章编号： 1006-8937（ 2014）8-0112-03 1 我国农业发展银行的发展现状分析 1.1 资金筹措渠道单一 我国农发行资金来源主要由以下几种渠道：资本金、业务范围内开户单位存款、发行金融债券、向中央银行借款、财政支农资金、和境外筹资等。目前，在其资金来源中，发行金融债券和向央行借款占较大比重。自 2007年以来，发行金融债券筹措资金数量稳步上升，至 2012 年已达 14 823.10亿元，比上年增加 2 811.9 亿元，占全年筹措资金总数量 67%；而央行再贷款与上年相比增长 300 亿元，占全年筹措资金总数量 13%；同时其他
3、渠道筹措资金数量也呈现增长趋势。 1.2 业务范围变动频繁 我国农发行自成立以来，其业务范围几经变化，主要可分为四个阶段： 1.2.1 建行初期阶段（ 1994 年 -1998 年） 主要办理粮棉油肉糖等农产品的国家专项储备贷款，粮棉油肉等农产品收购贷款及粮油调销、批发贷款，政策性粮棉油加工企业贷款，扶贫贷款等业务。 1.2.2 收购资金封闭管理阶段（ 1998 年 -2004 年） 主要办理粮棉油收购贷款、储备贷款、调销贷款等业务。 1.2.3 多方位宽领域支农阶段（ 2004 年 -2007 年） 主要办理粮棉油收储贷款，农村基础设施建设贷款，农业综合开发贷款，新农村建设贷款，县域城镇建设
4、贷款等业务。 1.2.4 “ 一体两翼 ” 支农阶段（ 2007 年至今） 初步形成 “ 一体两翼 ” 的支农新格局，即以粮棉油收购资金贷款业务为一体，以支持农副产品生产和加工转化为一翼，以支持农业综合开发和农村发展的中长期贷款 为另一翼。 1.3 财务状况不断改善 1.3.1 盈利水平波动上升 如图 1所示，农发行自 2002年以来其盈利水平总体呈上升趋势，但农发行资产利润率年增幅存在差异，在 2004 年、 2009 年均出现下滑态势。 1.3.2 不良贷款拨备覆盖率提高 如图 2所示，农发行不良贷款拨备覆盖率在 2011年之前一直低于该比率的最佳状态 100%， 2011 年之后拨备覆盖
5、率开始超过 100%，并呈现上升态势。 1.3.3 贷款增长率变化较大 农发行自 2004 年以来贷 款余额稳步上升，但年增幅差异较大。如 2004年贷款增长率为 4.2%， 2008 年为 19.3%，同时近两年增幅略有下降， 2011年下降至 12.1%。 2 我国农发行发展中存在的主要问题 2.1 资金供求矛盾突出 2.1.1 资金筹集不稳定 由于中国农业发展银行章程规定，农发行资金筹集业务主要有办理除居民储蓄存款之外的公众存款业务；办理企事业单位的存款及协议存款等业务；发行金融债券；代理财政支农资金的拨付等。而随着农发行资产业务的迅速扩张，资本金早已严重不足。目前资金筹 措以发行金融债
6、券和向央行再贷款为主，但二者均是需要还本付息的，随着利率市场化改革，利差大幅收窄，筹资成本明显上升，农发行资金筹集的稳定性将受到严重影响。 2.1.2 资金来源与运用期限错配 农发行在农业产业化龙头企业贷款、农村基础设施建设和农业综合开发贷款方面期限多为 1 5a，但在其资金来源中缺少与之对应的较长期限的现金流流入。 2.2 支农功能薄弱 我国农发行自成立以来业务范围几经变化，助力 “ 三农 ” 后劲不足，主要体现在以下两个方面： 2.2.1 政策性贷款 业务范围较窄 2012年年末，农发行粮、棉、油贷款余额合计 11 458亿元，占全年贷款余额 52.5%；新农村建设贷款业务累计发放 1 7
7、08.04亿元，占全年贷款余额7.8%；其他农业农村基础设施建设贷款业务累计发放 427.33 亿元，占全年贷款余额 1.96%。而且目前农发行的政策性贷款业务在粮棉油收购与储备业务上还是狭义的，主要指储备粮和享受最低收购价格的粮食收购。 2.2.2 政策性金融产品和结构单一 农发行政策性金融产品以流动性贷款为主，期限一般不超过六个月或一年，中长期贷款 较少。而在新农村建设中农业基础设施和农业综合开发资金需求量大，占用时间长，因此其资金需求往往得不到满足，从而影响了农村经济的发展。 2.3 政策性业务与商业性业务界限模糊 2.3.1 贷款业务分类不清 贷款业务分类主要依据资金用途，导致出现业务
8、交叉现象。如某一项业务可能既属于粮棉油产业化龙头企业业务，也属于农业产业化龙头企业业务，从而造成贷款分类不清。 2.3.2 两种业务交叉经营 首先是人员安排上，从事政策性业务的人员可能同时从事商业性业务，造成两种业务人 员分摊比例不清。其次是在经营利润上，存在用全部经营利润填补政策性经营亏损的问题，也存在将商业性业务经营产生的亏损转嫁到政策性业务上的问题。 2.3.3 资产负债表科目设置不科学 目前在两种业务的分账核算仅仅是贷款审查、发放、收回本息上，其经营费用、管理费用、税费等并未按两种业务占比进行分配。另外商业性贷款业务设置了财务收入科目，但是未单独设置支出科目。 3 农发行深化改革遭遇困
9、境的原因分析 3.1 法律缺失 我国至今没有一部真正的农业政策性银行法。我国从 1994年成立包括农发行在内的三家政策性银行以来，一直没有单独颁布政策性银行法。农发行经营的主要制度依据有国务院关于金融体制改革的规定、国务院关于组建中国农业发展银行的通知、中国农业发展银行组建方案、中国农业发展银行章程，这些制度依据法律效力较弱，而且对很多问题没有明确规定。在监管方面，虽然有银行业监督管理法对其进行监督，但在其规定中并未明确区分商业银行与政策性银行之间的区别，因此不能为农发行监管提供完善的法律依据。 3.2 制度缺陷 3.2.1 业务安排存在缺陷 目前，国家对于农发行的业务范围安排在制度上存在一定
10、的问题，农发行自从 2004 年被批准经营粮棉油购销以外的其他业务以来，商业性业务占比不断上升，而与之相反政策性业务产品缺乏多样性，占比呈现下降趋势。 3.2.2 财政补贴机制不健全 2005 年，农发行在粮棉市场收购放开条件下，为保障农民利益，不出现区域性 “ 卖难 ” 问题，支持企业自主收购粮棉油的贷款业务界定为准政策性贷款业务，介于政策性业务与商业性业务之间。然而对于这部分业务，国家并未给予任何财政补贴，从而加大了其经营风险。 3.2.3 缺乏税收优惠 由于农发行经营的是国家赋予的支农业务，要求坚持保本微利的原则，不以盈利为目的，执行央行基准利率，保证利率稳定。因此在业务经营中与商业银行
11、相比损失了一部分利差收入，但是国家未给予一定的税收补贴，而是与其他商业银行适用同样的税率。 3.3 农发行经营不善 3.3.1 缺乏相对独立性 根据中国农业发展银行章程规定， “ 中国农业发展银行是直属国务院领导的政策性金融机构 ” ，同时又规定 “ 中国农业发展银行为独立法人，实行独立核算，自主、保本经营，企业化管理。 ” 不 难看出，农发行的性质是一种特殊的金融企业。然而在农发行过去 20 年的发展历程中，片面强调其作为政策性金融机构的特性，忽视了其作为金融企业的特性。在其服务领域、人员安排、内部重大决策等方面完全由政府决定，在一定程度上影响了其经营效率。 3.3.2 内部管理落后 缺乏权
12、力制衡机制。在农发行管理中，行长既是国有资产所有者的代表，又是银行的经营决策者和经营管理的执行者。其所有权、经营权、管理权过分集中，未实现完全分离，行长的决策行为也缺乏有效地监督机制。 绩效考核机制不科学。如基层行 绩效考核多以阶段性绩效目标的管理考核为主，与基层行员工职业规划、长远目标关联不够紧密，未能体现基层农发行持续发展和员工自我发展的内源性需求。 4 对我国农发行深化改革的政策建议 4.1 从外部坏境的角度 4.1.1 加快我国农业政策性银行立法建设 建立农业政策性金融机构法。明确我国农业发展银行的职能定位、业务范围、经营目标、筹资机制、利益补偿机制等，处理好与政府、商业银行之间的关系
13、，减少政府过度干预，避免出现与商业银行竞争的现象。现阶段我国 “ 三农 ” 问题严峻，农业资金 供求仍存在市场失灵，因此农发行职能应定位于 “ 服务三农，建设新农村 ” 。业务范围集中于解决 “ 三农 ”问题，尤其是存在市场失灵的领域，如农村中小企业融资问题、农业结构调整和社会发展项目等。 建立农业政策性金融机构监管法。详细规定农业政策性金融机构的资本结构、贷款审核、风险管理等问题，为对农发行进行监管提供专门的法律依据。 4.1.2 加大对农发行的财税政策支持力度 在财政补贴方面，对于农发行政策性业务和准政策性业务的经营，国家应在保证现有中央财政和地方财政补贴准时到账的前提下，根据 农发行业务
14、经营情况相应增加补贴力度，以维持农发行的正常运作。 在税收优惠方面，和商业银行相比，应考虑给予一定的税收优惠，或者是实行 “ 先交后返 ” 政策。 4.2 从内部经营的角度 4.2.1 保持相对独立性 农发行在其经营过程中，应保持相对独立性，即一方面作为特殊的金融企业，要贯彻执行国家相关政策，服从国务院领导，另一方面要坚持市场化运作，独立核算，自主、保本经营，实行企业化管理。首先要尽快完善法人治理结构。目前农发行尚未成立董事会，另外鉴于农发行的产权主体为政府，故董 事会可考虑由央行、银监会、其他政府部门人员组成，对农发行重大决策行使协调监管职能。其次是政府放宽限制，允许农发行在网点设置、人员安
15、排、薪酬管理、绩效考核制度等方面根据自己发展需要进行调整。 4.2.2 拓宽筹资渠道，实现可持续发展 借鉴国际经验，主要可考虑以下途径：一是继续坚持在金融市场发行政策性金融债券，但若筹资中出现 “ 利率倒挂 ” ，由政府财政提供适当补贴；二是增加境外筹资，利用政府信用从国际金融组织和外国政府获得低息贷款，降低筹资成本；三是加强与商业银行的合作，增加同业存款；四是规定政 府支农资金大部分乃至全部存入农发行，增加长期资金来源。 4.2.3 实行严格的分账管理 首先明确区分政策性业务、准政策性业务、商业性（业务。与确保国家粮食安全、保护农民利益、增加农村经济发展，促进新农村建设有关的为政策性业务（包
16、含准政策性业务），属于农发行自主经营、自负盈亏，国家不予以风险补偿的贷款业务属于商业性业务。其次资产负债表管理上，分别设置相应的会计科目，区别统计。最后两种业务绩效考核区别进行。政策性业务以执行国家政策达成目标的程度作为考核指标，商业性业务以七项指标为主进行绩效考 评。 4.2.4 完善内部管理体系 健全风险管理体系建设。一方面加快建立一整套计划、评估、核算、检查、反馈的风险防控机制，降低信贷资金风险；另一方面尤其是对商业性业务，要采取谨慎的态度发展，不可操之过急。事前充分分析贷款企业的风险承受能力，在贷款企业能够承受相关风险的前提下，利用担保、抵押等方式增加贷款的安全程度。 加强人力资源管理
17、。一是加强行内现有人才培训，增强办事能力。围绕新业务发展和短缺人才培养需要，通过境外培训、行校联合培训及与专业培训机构合作等形式，培养一支业务能力高 、风险意识强的专业化队伍。二是积极引进专业人才。三是建立科学的绩效考核制度，确保经营目标的顺利实现。 4.2.5 扩大客户群体，强化 “ 支农 ” 职能 扩大客户群体。首先继续坚持面向各类企事业单位、政府办理业务，尤其是应扩大农业产业化、农村龙头企业贷款；同时考虑直接面向个人办理业务，如对农村贫困人口的小额扶持贷款，从而改善农民生活、发展生产。 强化 “ 支农 ” 职能。主要可从以下三个角度入手：在支农 “ 力度 ” 上，首先是增加农村基础设施建
18、设贷款、农业综合开发贷款的比重；其次是在坚持办理短期 流动资金贷款的基础上，逐步增加中长期贷款的比重。在支农 “ 广度 ” 上，以全力支持粮棉油收储为基础，扩大服务领域，逐步增加以下业务：基本农田改造贷款、农业生态环境贷款、农产品生产基地建设贷款、农村道路、电网、能源建设贷款等。在支农 “ 深度 ” 上，在坚持办理农、林、牧、副、渔业产业化龙头企业和粮棉油加工企业贷款等产后贷款的基础上，增加在产前、产中的贷款，如办理粮食、棉花、油料种子贷款、农产品种植技术贷款、农业机械化贷款、化肥贷款等业务。 总之，中国农业发展银行作为我国唯一的一家农业政策性银行，面临新形势，担负 着保证国家粮食安全、支持农
19、业现代化、城乡一体化和新农村建设的重任，在现阶段必须坚持政策性方向不动摇，同时坚持市场化运作，继续深化改革进程，充分发挥支农的骨干和支柱作用。 参考文献： 龚明华 .我国农村金融需求与金融供给问题研究 M.北京：经济科学出版社， 2009. 白钦先，李均 .中国农村金融 “ 三元结构 ” 制度研究 M.北京：中国金融出版社， 2009. 郑晖 .突出政策性功能定位开启改革发展新篇章 N.金融时报，2014-2-26. 白雪海 .关于农业政策性银行 改革若干问题的探讨 J.经济纵横， 2007，（ 9） . 陈志，李丽 .农业发展银行改革创新的法律路径分析 J.前沿， 2010，（ 24） .
