1、我国行政责任研究文献综述摘要：行政责任是公共行政领域重要的议题之一，是行政伦理学的关键，是公共行政价值与作用的重要表达途径。本文从行政决策的缘起、概念、类型、归责原则、责任追究以及存在的问题等方面进行文献梳理，对政府在效率、责任、公正等公共行政基本价值的实现中具有重要意义。 下载 关键词：行政责任 责任追究 问责 中图分类号：D630 文献标识码：A 自改革开放以来，我国在经济、政治、社会建设方面所取得的成就举世瞩目。如何维护现有的发展成果、不断抚平与弥合各种社会矛盾、充分实现人民主权与福祉享有的普遍性和公正性，不仅是当下、更是今后中国发展的道路与方向，也更加突出了政府在效率与责任等公共行政基
2、本价值实现中的重要作用。行政责任是公共行政领域的重要议题之一，是行政伦理学的关键，是公共行政价值与作用的重要表达途径，因此，对其进行概念、缘起、类型、责任追究的文献梳理，具有重要的理论与实践意义。 1 行政责任研究的缘起 不同的学科对于行政责任理论基础的寻源不同，从社会契约论、委托代理理论、权力分工与制约到人民主权说，不一而足。赫然、亓晓鹏以行政法学的视角分析，认为：“行政义务是行政责任的逻辑前提，行政义务的价值色彩显示出行政责任的独特意义，行政义务还深刻影响着行政责任的责原理，行政法制史的变迁以行政义务为主线。”关保英从法律基础的角度分析，“行政责任具有如下法律表现：行政责任确定权归属于立法
3、主体、行政责任形式规范化、行政责任主体人格化、行政责任追究符合程序要件、行政责任效力具有保护机制”。沈强在剖析行政责任理论基础的同时，认为行政责任存在的现实基础在于行政权力的扩张和人民主体意识、权利意识的不断提高。在行政责任的履行方面，窦炎国认为“行政责任的履行在很大程度上依赖于行政行为责任人的伦理决策水平，即必须能够在多重利益关系及其矛盾冲突中正确地理解和把握自身的伦理责任，并依据自己的伦理责任来恰当地权衡和选择自己的行政行为方式”。 还有学者将行政责任与公共责任相联结，以行政人员的作为责任主体来实现行政责任。胡建淼在其专著领导人行政责任问题研究中从领导人行政责任认定与追究的权责一致原则探讨
4、行政责任，从法律规范的层面，责任来源于权力。“领导人权利集中表现为他的组织、管理等领导权力，义务则转化为相应的责任领导人所拥有的权力越大，其背负的责任也越重。”从法律规范外的层面分析，“人们对自然状态的放弃以及愿意承受更多的义务，无非是出于政府更好地保护自己的权利、维护社会安定的动机，因此被授权的主体必须在该动机划定的范围内行使其权力，否则就要承担其责任。”相对来讲，行政学中的“行政责任”则更加具有包容性，几乎涵盖了公共行政与行政法中的一切责任，例如法律责任、道德责任等等。基于此，张创新、韩志明深入探讨了行政学与行政法学关于“行政责任”一词的区别与联系：在行政学领域，“行政责任”为“行政机关及
5、其公务员因其公权地位和公职身份而对授权者、法律法规和社会价值等负有的政治、法律和道义责任”；在行政法学领域，“行政责任”为“（或行政主体及其公务员、或行政相对人）违反行政法律规范后所要承担的（否定性的）法律后果”，两种观点的主要区别就在于责任性质与履行方式的不同，行政学中“行政责任”的内涵与外延大于行政法学中“行政责任”。2 行政责任的概念及类型 “行政责任”在行政学和行政法学等学科具有重要的地位与作用，并与其他诸多相关研究：责任政府、公务员责任、行政决策责任追究、行政问责等研究成果有着不同程度的关联，也正因为如此，行政责任在不同学科、不同研究领域的概念与外延也不?M 相同。行政法学中的“行政
6、责任”一般从权利与义务的角度分析其概念，将行政责任认定为行政主体不履行或不适当履行其职权义务而造成的否定性后果，持这种观点的有应松年的行政法与行政诉讼法词典、罗豪才的行政法学、张正钊的行政法学、皮纯协和胡锦光的行政法与行政诉讼法教程。行政责任在行政学中的概念多是将其与行政职责相关联，张成福指出：“政府及其组成人员不仅要对社会、人民、政党承担政治责任、道义责任，在政府体系内部，对上下级行政机关、领导及职务更须任劳任怨地负行政责任或义务。政府各级行政部门一旦建立，经法定程序进入行政体系的公职人员，一旦确立行政职务关系，政府机关及其公职人员应当遵守法定的权限，不越权行事”。“行政机关及其公务人员的行
7、为自当符合法定的目的，不滥用职权，不容假借权力，以图本身的利益或图利他人或加害于人；行政机关和公职人员自当合理行使裁量权，避免行政失当。凡属诸端皆属于行政责任”。张世信、周帆认为行政责任是因行政主体形式职权而产生的法定义务。林琼、占文军将行政责任的内涵划定为四个方面，分别是职位责任、法律责任、政治责任、道德责任。职位责任是因职位产生权力、也因职位产生责任，其主要表现为对组织内上下级的负责。 关于行政责任的类型，马鸣从行政伦理学的角度，根据行政责任压力来源的不同，可分为主观责任和客观责任；根据行政责任承担的主体不同，可分为个体行政责任和集体行政责任；根据行政责任承担时间的不同，可划分为事前行政责
8、任、事中行政责任、事后行政责任。陈刚、刘祖云将公共责任的客观责任分为岗位、法律责任、政治责任三种类型。张珏芙蓉以行政责任主体、行政责任发生的原因、行政责任关系和行政责任内容作为对系行政责任类型化的依据，从组织型名义主体的责任和受委托组织的责任，将行政人员划分为名义主体和实际主体，“以此建构起以行政组织体的责任和行政公务人员的责任两大责任为纲的行政责任类型的基本体系” 。韩志明从类型学的角度，将约束行政责任的制度进行抽象化成五种行政责任工具，分别为分权工具、测算工具、权利工具、信息工具、道德工具，进而分析了五种工具的利弊与适用情景，指出 “责任工具的创新主要有两种途径，即工具机制的演绎或构造，控
9、权机制的搭配或组合”。对于行政责任进行类型化研究的意义就在于通过分类，一方面可以更加深入的了解不同类型责任的起因、过程与走向，以对其进行针对性研究；另一方面，行政责任类型化研究可以为行政责任追究及其归责为原则的探索，提供理论与实践的参考借鉴。 3 行政责任追究及其归责原则 “行政问责或行政责任追究是行政责任实现的主要途径，而行政责任的实现则是行政问责或行政责任追究的应然结果与目标，没有有效的行政问责或者行政责任追究就不可能实现行政责任。”行政责任追究是法治政府的关键与应有之义，新中国成立后行政责任追究的发展历程划分为 1978-1989 年的起步阶段；1990-1999 年的快速发展阶段；19
10、90 至今为蓬勃发展与完善阶段。而行政责任追究在每一个阶段的发展都是伴随着相关法律法规的出台与实施。通过考察我国行政责任追究的发展历程，可以总结出当前“行政责任追究制度呈现以下发展趋势：从个别责任追究走向全面责任追究；从自上而下的行政责任追究向群众积极参与的责任追究发展；从注重政治层面的责任追究趋向制度化、法律化的责任追究”。 鉴于当前对重大行政决策终身责任追究制研究的热潮，也有学者开始展开关于对行政决策中行政责任终身追究制的研究。喻少如基于行政法学的视角，认为：“在行政决策失误应承担的责任的四种类型中，道义责任、政治责任以及内部行政责任的追究时效可以实行终身制，而刑事责任、外部行政责任的追诉
11、时效必须服从于法律的规定。党规可以设定严厉的决策责任终身制。在法治框架下，行政决策责任终身制的顶层设计必须重点解决终身制的适用范围、归责原则和问责机制等问题，从而实现制度问责、法定问责和多向问责的目标”。尽管目前行政责任追究在国家赔偿、食品安全、安全生产（包括重大、特大安全事故等）、林业工作中等领域的制度与实践上皆取得一定实效，但是“相关立法滞后，法律位阶低，缺乏权威性；法律规定不一致，缺乏统一性；法律规定过于抽象，缺乏可操作性”，仍是其在法治建设中面临的重大难题。 行政责任的归责原则，是认定行政责任的重要依据。目前学界关于行政责任归责原则主要从违法责任原则、过错责任原则和无过错责任原则三个角
12、度展开研究。顾名思义，违法责任原则以行政主体的公务行为违反相关法律而承担行政责任，值得注意的是，行政责任在违法责任适用中，并不局限于法律，还包括国务院及各省市颁布的法规、办法、制度等。也就是说，除公务员法行政监察法国家赔偿法等法律外，国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定重庆市政府部门行政首长问责暂行办法等，也可以成为行政责任以违法原则为归责原则的来源与判断依据。违法责任原则因其所具有客观性、稳定性、操作性强等特点，可以在一定程度上弥补因主观错误界定困难而造成的责任认定困难；但是，也存在法律滞后与容易僵化等问题。现代社会迅猛发展，加之行政责任承载的公共价值、行政权力在运行中极易发生权力冲突、
13、利益冲突、角色冲突等问题，也经常会面临合法但不合理、并未违法却存在行为失误或失当的情况，这些情况下，仅以违法原则作为其归责原则显然难以满足理论与现实的需要。杨解君也提出，应该在划分行政责任类型的基础上，采用多种归责原则以构建一个较为系统的归责原则体系。笔者同意这种观点并认为，行政责任的归责原则不仅需要以违法原则为判断基准，还需要将政治责任、道德责任等纳入行政责任归责原则体系。 4 行政责任研究存在的问题及发展趋势 行政责任是行政伦理学的核心概念，但国内对于行政伦理的研究从 20世纪 90 年代后才陆续展开，并未成熟，这就使得国内对于行政责任的研究也有待进一步深入与完善。通过对相关著献的系统梳理
14、，概言之，我国学者对行政责任的研究存在的问题有以下几点：第一，相对于法学领域对于行政责任的研究，公共管理领域研究明显不足；第二，理论界对“行政责任”的上位概念“行政伦理”研究较为深入，但是对行政责任本身，无论在议题关注度还是在成果数量上，都不甚丰富与系统；第三，相关研究的切入点主要从体制方面进行理论研究，案例研究或实证研究较为薄弱，对现实问题的回应能力较弱；研究内容涉及行政学、政治学、法学等多个学科，但研究内容较为集中、单一（集中在概念、特征、构成要件等），理论分析与问题意识不深、不足；对行政责任的制度化、行政责任追究的理论研究与制度构建仍不成熟，亟待进一步深入。另外，对于行政责任的追究一般涉
15、及到政府内部人事变动或名誉、薪资、奖惩等信息，缺少关键、详尽、全面的实务信息的行政责任研究难免隔靴搔痒、难以切中要害，因此，政府信息披露不全面也是制约当前行政责任理论与实践研究的重大障碍。 行政责任作为最能体现公共行政价值的责任类型之一，其所具有的伦理规范价值、道德标准与正义诉求，是当前构建责任型政府、服务型政府的大背景下行政决策不可或缺的价值和责任之一。所以，探讨行政责任研究的未来走向十分重要，也有学者对此进行了有益探索。宋京霖以政治与行政二分法到治理网络的视角，分析了后现代行政责任的基础框架，认为“在后二分法时代，社会自反性日趋明显，政治、行政与民主均发生了极大的变迁，治理网络理论正取代二
16、分法成为责任机制的理论基础，建构新的责任机制显得格外重要。因此，应当确立以有效性为核心的应责网络机制，重视应责的情境化动态性、确立复合化的应责价值体系。”候志峰则从伦理维度与建构逻辑的角度探讨公共行政责任的?仍诩壑狄源俳?其实现路径，即“伦理规范与道德德性并重，从规范到德性的逻辑路径”。王磊通过公共行政发展史中行政责任的不同，总结出未来公共行政责任将从效用向民主的方向发展。张珏芙蓉则通过对行政责任概念的重新界定，转向对行政责任类型化的研究，将行政责任的主体、发生原因、关系和内容作为划分组织型名义主体的责任与受委托的组织责任的依据，以此区分名义主体和实际主体公务员的类别，进而构建出“以行政组织体
17、的责任和行政公务人员的责任两大责任为纲的行政责任类型的基本体系”。 5 结束语 随着社会的发展与政府各项职能的不断完善，理论界研究的重点也从提高政府效率、强化外部监督控制逐渐转向对公民权利的维护、对公共利益的实现等方面。党的十九大报告指出：“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”推进责任型政府与服务型政府建设都是对当前政府职能、行政权力理念与行为提出更为严格的要求，不仅需要外部制度进行约束，还需要从行政伦理等责任意识来约束。尽管目前行政责任在理论与实践中仍然存在概念模糊、外延不清、缺乏系统且有效的分析框架、缺
18、乏完整与详尽的信息和数据支撑等问题，但是从目前文献体现出学界已经认识到以上问题，对该问题的研究重点也已经开始转变。笔者认为，今后行政责任的研究将更加聚焦于政府及其公务人员在民主、法治、公正等公共利益与价值实现中的作用；更加注重实证与案例研究，注重行政责任的理论深度、解释力以及对现实问题的回应性；进一步探索在行政问责中，行政责任与其他责任的关系、程序上的衔接，以及救济等制度设计问题。 参考文献： 关保英. 论行政责任的法律基础J.社会科学家，2007（3）：9- 15. 胡建淼，等.领导人行政责任问题研究M.杭州：浙江大学出版社，2005：35- 36. 张创新，韩志明. 行政责任概念的比较分析
19、J. 行政与法（吉林省行政学院学报），2004（9）：24- 26. 张成福. 责任政府论J. 中国人民大学学报，2000（2）：75- 82. 张珏芙蓉. 论行政责任类型的体系建构J. 山东社会科学，2015（4）：178-183. 韩志明. 行政责任工具的类型学分析J. 上海行政学院学报，2008（5）：35-41. 宋晓玲. 政府公务员行政责任实现研究D.兰州大学，2013. 李蕊. 论我国行政责任追究制度的历史演变与发展趋势J. 济南大学学报（社会科学版），2009（6）：80- 84. 喻少如. 论决策终身负责制的合理构造基于行政法学视角的观察与思考J. 人民论坛?学术前沿，2014（12）：66- 75. 陈党. 行政责任追究制度与法治政府建设J. 山东大学学报（哲学社会科学版），2017（3）：27- 32. 宋京霖. 后现代行政责任的基础框架从二分法到治理网络J. 甘肃行政学院学报，2016（4）：91- 101. 侯志峰. 公共行政责任：伦理维度与建构逻辑J. 兰州文理学院学报（社会科学版），2015（4）：29- 32.
