1、浅析高校部门预算改革为适应社会主义市场经济体制的变革，构建公共财政管理体系，我国2000年拉开了部门预算改革的序幕。实施以来，已初步建立了一个以预算编制为核心，以国库集中收付和政府采购为主要手段的预算管理模式，取得了阶段性成果。但由于高校职能、体制、机制的特殊性，在实施部门预算改革的过程中存在诸多亟待解决的问题。笔者根据自身的工作，结合同类院校情况，对以下方面的问题进行剖析和探讨。 下载 一、高校部门预算改革存在的问题 (一)领导重视不够，缺乏组织保障 一些高校认为部门预算只不过是按照主管部门的要求编制，只要达到收支平衡就行。而且认为预算管理只是财务部门的工作，各职能部门只是形式上参与，提供一
2、些简单抽象的部门经费支出计划，缺乏对资金使用的前瞻性、科学性和连续性分析。各院系、处室参与性不够，未充分调动各方面理财的积极性和发挥各职能部门在预算管理中的基础作用。各部门在预算管理中缺乏协调性，滋生部门本位主义，极少考虑其他部门及其业务，全校一盘棋观念淡漠。很多高校在编制部门预算时也就是按照当年的收入水平，采用以收定支。结合往年预、决算数，由财务部门自行编制上报。 (二)预算编制不够科学合理 (1)预算编制不完整。主要表现在三个方面：一是为达到预算收支平衡，用贷款资金安排的基建项目未纳入预算；二是在高校后勤社会化改革过程中，高校只把应支付给后勤部门的运行服务费列入了部门预算支出，而后勤服务性
3、收入和经营性收入及相关支出均没有列入预算；三是近年来，上级教育、财政部门对高校的各类国家、省奖助学金等专项经费拨款，具有不确定性，无法在预算中反映。导致预算内容残缺。(2)定额标准科学性不够。一是高校除在编人员外，有大量外聘教师，其人员工资的核定标准很难与现行标准适应；二是公用经费定额标准对高校职能的特殊性考虑不够，如学生用水电费是否按机关人员人年平均 700元编制；三是医药费定额标准人年平均 800元过低，已不符合现实情况，预算单位执行时按一定比例实报实销，医药费年年超支。(3)预算编制方法仍然多采用“基数加因素”法。这种方法虽然简单易行，但隐含有不科学和不合理的因素，既不客观也不公平，容易
4、造成学校资金的浪费，同时又影响了预算的严肃性和有效性。 (三)预算制度建设有待完善 (1)预算支出科目设置不能完整反映高校财务工作实际。现行支出科目设置体现了行政机关的特点，而高校则是以教学和科研为主要业务活动的事业单位，其支出内容与行政机关存在较大差异。如：人员经费中教师的课时津贴，公用支出中学生活动、实习实训、招生就业、教科研活动等未得到充分体现。相关会计核算科目无法与部门预算支出科目直接衔接和对应，削弱了部门预算对高校经费的预算管理力度。(2)部门预算、会计核算与年终决算口径不致。缺乏可比性。现行部门预算科目设置相对较粗，而年终决算则将印刷费、咨询费、手续费、取暖费、劳务费、出国费、就业
5、补助费、租赁费、物业管理费、专用材料费、委托业务费、办公设备购置费、专用设备购置费、交通工具购置费、图书资料购置费等单独列示，与预算口径大相径庭。而高校会计核算支出科目除按会计制度要求设置外。明细科目设置应最大程度地满足高校财务管理之需，因而使得预算批复后高校按照自身职能特征去执行，而部门决算则根据总账、明细账及科目余额表分析填列。因此，预算、核算、决算脱节。弱化了考核预算编制质量和执行情况的作用。(3)与部门预算改革配套的高校财务管理制度改革滞后。高等学校执行的会计制度是财政部和原国家教委 1998年印发的，现行制度中相关规定早已不适应目前高校财务管理和部门预算改革的需要。特别是以收付实现制
6、为基础的账簿记录已不能满足部门预算改革需要，无法为编制部门预算提供清楚的“家底”。此外，现行高校会计制度缺乏成本核算概念，不适应部门预算绩效考核的需要。 (四)预算执行力不强 (1)预算执行出现法律空挡。现行“一上”部门预算的编制通常从上一年的 7、8 月份左右启动，经层层上报汇总，待次年 3月份提交人代会讨论通过后，再层层下达到预算单位。预算批复之前的数月。所有财政收支处于预算“真空”期，财政国库仅将部分基本支出指标挂网，用以维持预算单位基本运行，项目支出指标一律不挂网，使得项目业务活动无法启动。(2)预算执行随意性大。预算批复下达后，通常是“计划赶不上变化”，指标相互挤占，如医药费指标用完
7、后，挤占其他相对较为充裕的经费指标用于报销医药费。此外，高校合并后，校区分散，而许多高校实行的是“统一领导、分级管理”的财务管理模式，预算的编制按照上级部门的需求，做到收支平衡。预算批复后。学校需按照事业计划把预算分解下达到各校区，预算执行过程中缺乏严格的控制支出措施，各校区各自为政，容易产生一级预算平衡、二级预算失衡的隐患。 (五)预算绩效考核机制有待建立 不少高校对预算重编制、轻执行，重心放在争取预算拨款，对预算执行中资金使用效益漠不关心，并没有将部门经费和工作目标绩效挂钩，缺少跟踪问效机制，继而增加了经费使用的随意性。 (六)预算监督体系有待完善 首先，人大监督流于形式。特别是项目支出在
8、具体编制过程中，由于项目缺乏可比性，可行性论证也不够充分，项目评审专家难以做到分轻重缓急排列次序。而人大只能对预算进行总体性、一般性审查，最终流于形式。其次，审计监督不够深人。当前审计部门主要监督各预算单位预算支出的真实性、合法性。对预算管理和效益性考虑不够，对预算支出的结构分析不够。最后，社会公众监督参与度低。目前，部门预算批复文件密级明确为“秘密”。社会公众对预算的了解，仅限于报刊杂志登载的财政预算报告，不知所云。 二、完善高校部门预算改革的建议 (一)成立预算管理机构，调动相关职能部门参与部门预算编制工作 学校应该成立由校领导、财务、人事、教务、学工、招就、科产、基建和后勤等相关部门负责
9、人组成的预算管理机构。负责制定预算定额标准，会审全校各部门申报的预算，依据学校事业发展计划及财力状况。充分调研、反复论证，经修改审定，形成预算编制草案，提交校党委会讨论通过后上报。 (二)改进预算编制 (1)真正做到一个部门一本预算，保证预算的完整性。首先，突破编制赤字预算是违规的思想束缚，把贷款资金安排的基建项目纳入部门预算，采用“现金流量平衡”原则，即现金流人量与现金流出量相平衡，及时、客观、真实反映高校当年的借款规模、支出需要以及财务状况。其次，把后勤服务部门创收收入及相关支出参照报表合并方法并人部门预算。第三，积极与上级有关部门衔接，获取次年专项经费指标信息，及时纳入部门预算编制范围。
10、(2)完善定员定额标准。定员定额的制定切忌“一刀切”。不能将高校简单地等 同于行政机关，应充分考虑高校实际，既要保证高校履行职能、维持正常运转的资金需求，也要充分考虑财力的可能，合理划分高校类档，既考虑到各部门的个性，适当拉开类档差距，也要考虑其共性，避免引起高校间攀比和抵触情绪。(3)改进支出预算的编制方法。改革“基数加因素”的编制方法。全面试行和推广“零基预算法”，即在编制预算时，对所有的预算支出均以零为基础，从根本上研究、分析每项预算支出的必要性和支出数额。使预算数字更切合当期的实际情况。 (三)完善部门预算制度建设 (1)财政部门应制订和完善高校部门预算收支科目体系。不断完善政府收支分
11、类科目改革，充分考虑高校的特点，满足高校实际管理需要，将部门预算的有关制度与会计核算、财务决算能更好地衔接起来，使高校部门预算科目、会计核算科目和财务决算科目统一起来，增强财务数据可比性，加强过程控制，便于考核分析。(2)借高校会计制度改革促进部门预算制度建设。2009 年 8月，财政部已将新高等学校会计制度(征求意见稿)公诸于众，广泛征求多方意见，旨在跟上我国高等教育体制和公共财政体制改革的步伐，为高校预算管理、财务管理、资产管理、绩效评价提供信息需球。高校必须高度重视，积极组织会计人员及相关人员深入学习研究征求意见稿，主动采取措施抓住高校会计制度改革给部门预算管理带来的机遇。 (四)加强财
12、务管理的信息系统建设，提商预算管理信息化水平 提高预算管理信息化水平将高校现有部门预算系统、政府采购系统、国库支付系统、会计账务管理软件、非税收入征收系统联网，整合各软件功能模块，建立综合信息平台，统筹管理预算基础信息、预算指标、预算执行监测分析，实时查询预算执行情况及财务状况，以便全面控制各责任单位的业务活动情况，及时发现问题所在，纠正预算执行偏差。 (五)建立健全预算绩效考核与监督机制 (1)完善内部考核与监督。在校内制定切实可行的“问效”工作程序和考核指标，建立目标责任预算制度，纳入各职能部门年度目标考核条目，建立奖惩机制。使日常经济业务与相应的预算项目联系起来，充分发挥高校内审作用，将
13、各部门预算执行情况纳入内部审计范畴，定期、不定期地检查预算执行情况，并及时反馈到各责任部门，针对问题提出改进意见及措施。预算年度终了。通过财务决算对预算执行情况进行总体分析、评价，找准存在的问题，提出合理化建议，为下一预算年度预算编制及单位内部预算分配方案提供借鉴，同时作为对各职能部门目标预算评价的重要依据。此外，实行校务公开，将部门预算编制和执行情况通过职代会、校园网等多渠道向广大教职工和学生公开，主动接受监督。(2)建立外部监督体系。首先，将具有相关素质的专业人员吸收进人大预算工作委员会，人大代表应加强相关预算知识的培训，或借助专家力量提升监督水平。其次，提高审计机构监督地位，拓宽审计监督的范围、推进预算审计的深度、增加预算审计的频率，同时，要加强对中标中介机构审计人员财政改革相关知识的培训，以便更好地胜任部门预算审计工作，达到预期效果。再次，充分发挥财政国库部门对预算支出及执行的直接监督管理作用，多方位、多角度地获取财、银、预算单位的相关信息，可及时发现预算执行存在的深层次、边缘性问题，并提出对策和建议，有利于加强和改进高校预算管理。最后，加强社会公众监督，让公众通过不同的渠道，及时了解预算政策和资金流向。建立健全公众对预算程序的参与制度，体现民主理财，花好每一分纳税人用血汗挣来的钱。
