1、政府采购中限额标准以下项目采购方式的探讨摘 要:文章对政府采购中属于采购目录以外、限额标准以下的项目进行分析,通过比较公开和邀请招标以及非招标方式的优缺点,说明比选招标方式具有很多优点,特别适用于采购内容或规格不复杂、时间要求紧、限额以下的小型项目,是一种灵活高效的采购方式。同时提出在招标实践过程中应注意的几个问题,具有很强的参考作用。 下载 关键词:政府采购;限额以下;采购;比选 一、前言 政府采购法和招投标法政府采购非招标采购方式管理办法(财政部 2013 年 74 号令)规定,列入集中采购目录范围的采购项目,或者采购人必须委托集中采购机构(政府采购中心)组织采购。中央预算单位政府集中采购
2、目录及标准规定,货物类和服务类项目达到 120 万元、工程类同类项目达到 200 万元,应当以公开招标的方式实施政府采购。对于50 万元以上的货物和服务项目、60 万元以上的工程项目,采购限额未达到公开招标标准的,也可委托采购代理机构采购,在邀请招标、竞争性谈判、询价和单一来源等方式中选择适合的方式组织实施。 那么对于属于采购目录以外、限额标准以下的项目,即货物和服务 50万元以下、工程 60 万元以下的项目,没有明文规定如何进行采购,没有规范标准,各采购单位自行其是。从采购实践来看,这类采购恰恰是数量最多的项目,具有采购金额小、时间紧、种类杂,并且累计采购量较大的特点。这类项目虽然法律上没有
3、明文规定采用何种方式采购,但使用国有资金和国有资金占控股或主导地位的项目,各单位也不能直接指定采购,否则极易导致腐败的产生,必须要进行招标。那么对于这类项目适合何种采购方式,采用何种组织形式才能更好地满足采购要求,采购中应注意哪些问题,本文对此进行探讨。 二、明确招标限额 国有单位在采购前,应明确本单位采购限额,即货物、服务、工程的招标起点额。单位或部门要结合各省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布的分散采购限额而定。这个招标起点额不能过小,如果过小将导致加大招标工作量或招标费用占项目总价值比例过大,即不值得不经济。这个起点额也不能过大,如果过大,那么相关负责人可指定发包,权力过
4、大,事前无法监督制约,存在漏洞,可能导致腐败的发生。笔者所在单位的招标起点额为货物或工程 5 万元以上、服务类 1 万元以上必须招标。 三、选择适当的采购组织形式 选择合适的招标采购组织形式是招标采购活动开展的前提。采购组织形式有两种:自行招标和委托招标。依据招投标法自行招标要满足以下条件:(1)具有项目法人资格;(2)具有与招标项目规模和复杂程度相适应的专业技术力量;(3)有从事同类工程项目招标的经验;(4)有 3名取得招标职业资格的专职招标人员;(5)熟悉和掌握招标投标法及有关法规规章。从这些条件来看,符合自行招标条件的单位不多。 委托招标是采购人将采购项目相关工作的全部或部分内容,委托给
5、政府有关部门认定的政府采购代理机构办理采购事宜。招标代理机构在其资质许可和采购人委托的范围内开展招标代理业务。招标代理机构有专业的招标业务人员,有符合条件的专家库,能规范采购行为、提高采购资金使用效益、促进廉政建设。这是目前很多国有单位采用的主要采购组织方式。 因此,限额以下招标采购组织方式建议采用委托招标方式。 四、选择合适的采购方式 采购方式的选择是招标采购过程的重要环节。可以采用的采购方式有招标、询价、订单、磋商(包括竞争性谈判和单一来源采购)、竞价、比选等。 按照规定,公开招标方式从标书发售之日到开标之日不得少于 20 日,招标所需时间较长。邀请招标增加了投标邀请书发售环节,其他流程与
6、公开招标基本相同,所需时间也较长。因为限额以下小型项目往往时间较紧,招标时间短,金额小,采用公开或邀请招标方式从时间上不能满足需要,我们再来讨论非招标方式。非招标采购方式主要有竞争性谈判、单一来源采购、询价采购等方式。 竞争性谈判方式的适用条件在财政部 74 号令第二十三条有明确规定,符合下列情形之一的采购项目,可以采用竞争性谈判方式采购:(1)招标后没有供应商投标或者没有合格标的,或者重新招标未能成立的;(2)技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求的;(3)非采购人所能预见的原因或者非采购人拖延造成采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的;(4)因艺术品采购、专利、专有技术或者服务
7、的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的。竞争性谈判一般是一轮谈判两轮报价。参与谈判的厂商必然只重视第二轮最终报价,那么第一轮报价没有太多参考价值,浪费采购人和评委的大量精力,延长评标时间。对工程类小型项目,投标人第一次报出的定额或清单的单价和总价仅供参考,第二次所报总价为最终报价,在后期工程实施过程中产生变更时,容易引发工程结算争议。况且限额以下的政府采购项目比较简单,也不复杂,根本不需要通过谈判确定详细规格和进行多轮报价。因此,竞争性谈判方式不适合限额以下工程类采购项目。 单一来源采购适用条件是:(1)只能从唯一供应商处采购的;(2)发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处
8、采购的;(3)必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求,需要继续从原供应商处添购,且添购资金总额不超过原合同采购金额的 10%的。同时, 单一来源采购还需进行公示,公示期不得少于 5 日。从以上条件来看,限额以下小型项目基本不符合单一来源适用条件。 询价适用于货物采购。一般用于货物规格、标准统一,现货货源充足且变化幅度小的采购项目。工程和服务类小型采购项目不适合使用询价采购方式。 综上所述,非招标方式也有很大的局限性。那么采用何种方式比较适合小型项目呢,笔者建议采用比选招标方式。比选是招标方式的一种,是采购人公开发出采购信息,邀请多个供应商或承包商就采购的工程、货物和服务提供报价和方案,按
9、照事先公布的规则进行比较从中选择交易对象的采购方式。比选是法定招标方式的有益补充。比选与招标方式相比,具有所需招标时间较短的优点,同时具有招标方式的规范性。与竞争性谈判方式相比,比选具有一次性报价特点,评标所需时间较短,流程与公开招标和邀请招标类似,满足招标的“公开、公平、公正、诚实信用”的原则。一般来说小型项目技术简单、具体要求明确,不需要采用多轮报价,一次报价即可。比选所包含的必经程序有:招标人发布招标(比选)文件投标人递交投标文件招标人组建评审委员会进行比选评审确定中选人签订合同等首尾相接的环节。显然,比选方式是比较适合限额以下的政府采购项目的采购方式。比如招标代理比选,造价咨询公司比选
10、,项目管理单位比选等服务类项目、小型工程项目比选等。 五、比选采购方式需要注意的几个问题 (一)公告发布的问题 因限额以下项目无法在财政部门指定媒体上发布公告,故应做适当调整,公告可以在本单位网站上或代理机构网站上发布。同时,为解决公告发布的局限性,采购人应建立合格供应商库。在招标采购小型项目时,及时通知合格供应商参加投标,这样能避免符合条件的投标人不足而导致流标问题。同时,入库的合格供应商与采购人建立了长期可信赖的合作关系,不可能采取非法手段获取项目,进而损害多年形成的良好合作关系,这样也是避免串标的有效手段,从笔者单位招标实践来看,是比较有效的办法。具有能有效避免流标,防止串标等违法行为的
11、作用。 (二)招标代理机构的选择 随着招投标市场的发展,招标代理机构如雨后春笋般涌现出来,鱼龙混杂、良莠不齐。如何选择代理机构,是采购人面临的难题。选择优秀的代理机构,可以为采购人节省采购费用,对减少各类纠纷、顺利完成招标工作起决定性作用。对于限额以下小型项目,不可能每个项目组织选择一个代理机构,可以参照框架协议招标的办法,选择几个信誉好的代理机构入围,将小型采购项目直接委托入围的代理办理相关事宜。选择代理机构时,不能简单的以代理费取费高低作为入围标准,更要看代理机构规模,业绩、人员及资历、政府采购有关管理部门的相关调查处理公告等。对于小型项目评标专家的选择,可参照公开招标有关要求,三分之二从
12、代理机构的专家库中产生。采购人在实践中可以通过对代理机构的比较,逐步淘汰操作不规范,服务不到位的代理机构。同时,要注意防止代理机构额外向中标人收取费用,或与投标人串通在选择评委专家上暗箱操作,损害采购人利益,或评标过程不规范,不符合法定程序,引发质疑投诉的情况。 (三)超项目预算的问题 一般来说,限额以下小型工程项目多为修缮类项目,没有图纸,只有靠相应工程技术人员进行估算。在进行招标采购时,投标人报价往往差异很大,没有可比性。因此,可以把预算价作为限价,防止投标人抬高投标报价,从源头上加强了项目投资造价的控制与管理。这一办法克服了直接发包造价虚高的现象,从源头上加强了政府投资造价的控制与管理。 参考文献: 政府采购非招标采购方式管理办法.中华人民共和国财政部令第 74 号.2013.