1、城乡统筹下吉林省土地利用的研究摘要：现阶段，随着经济社会的快速发展，城乡统筹已成为必然趋势。本文以吉林省作为研究对象，对吉林省城市化过程中不同阶段的土地利用状况及存在的问题进行研究分析，发现解决城市化发展所面临的人口、资源、环境等问题最有效的途径即是将城市和农村看做一个整体，以城带乡，以工促农，协调发展。只有从城乡统筹的视角出发，制定各项规划办法，方可使各种土地要素得到优化配置，实现土地资源的可持续利用。 关键词：城乡统筹；吉林省；土地利用变化；土地可持续利用 中图分类号：F301.24 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2013）-04-0055-3 基金项目：吉林农业大学国家级
2、大学生创新训练项目吉林省城镇化进程中土地利用变化过程与格局演变研究阶段性研究成果；吉林省社科基金项目（2012BS32） 。 0 前言 随着城市化和工业化的不断深入推进，中国传统计划经济体制和二元经济社会结构下城乡分治的弊端逐渐显现，统筹城乡发展，推进城乡一体化建设开始成为必然选择。党的十七届三中全会从战略高度上指出中国总体上已进入“着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期” 。经调查发现，目前，对于城乡统筹视角下吉林省土地利用状况这一领域，尚无人涉足。然而，城乡统筹是打破历史和制度设计形成的城乡二元结构、解决快速城市化发展对社会资源所带来的弊端、最终实现城乡协调发展的
3、最有效途径，同时土地利用是城乡统筹发展的核心问题，城乡统筹背景下的土地利用研究，可以明确城乡统筹在土地利用规划中的作用，合理的土地利用空间格局，可以充分发挥资源的优势，达到综合效益最大化。因此，本文采用定性分析和定量分析的方法，以吉林省为研究对象，主要针对建国后到改革开放前、改革开放初期到 20 世纪末、进入 21 世纪以来三个时间段，对吉林省的土地利用现状、总体特征以及东、中、西部地区城乡统筹下土地利用空间格局演变过程进行研究，提出问题并分析出现问题的原因，同时针对吉林省城市化土地可持续利用提出对策与建议。 1 吉林省土地利用状况 1.1 吉林省土地利用现状分析 由于气候、土壤、植被等地带性
4、因素和地貌等非地带性因素的相互影响以及人类活动的长期作用，使吉林省的土地类型变得复杂多样。若以大中地貌类型为指标（山区以垂直地带为主要指标）划分一级土地类型，则可分为高山地、中山地、低山地、丘陵地、岗台地、谷地抽平地、低平地、河湖洼地、沙地等类型。据估算，它们大致的组合比例是山地（高山地、中山地和低山地）占土地总面积的 37%，丘陵地占 5%，岗（台）地占 10%，谷地占 13%，平地（平地、低平地、河湖滩地和沙地）占 15%。以植被亚型或群系组和土壤亚类为指标可续分出更多的二级土地类型：高山苔原、云冷杉林漂灰土中山地、红松阔叶林暗棕壤低山地等近百种类型。 建国后，吉林省进行了大规模的资源开发
5、与经济建设，不仅建成了以重工业为主的全国工业基地，而且促进了农业开发与综合发展，建成了国家重要的农业商品粮基地，这些必然促使吉林省土地利用发生巨大变化。在国家有组织的移民开荒和建设农场的时期下，吉林省耕地总面积在全国耕地面积下降的情况下仍有较大的增长，这些耕地大部分来源于沼泽地，草地和林地。改革开放后，根据吉林省土地利用变更调查，到 1996 年底，吉林省土地总面积 1911.24 万公顷，全省农用地总面积为1652.66 万公顷，其中耕地面积 557.84 万公顷，园地面积 11.66 万公顷，林地面积 919.75 万公顷，牧草地面积 107.4 万公顷，水面 56.01 万公顷。建设用地
6、总面积为 117.35 万公顷，其中城镇村及工矿用地 81.53 万公顷，交通用地 23.49 万公顷，水利设施用地 12.33 万公顷，未利用土地面积为 141.23 万公顷，各土地利用类型所占百分比如图 1 所示。进入 21 世纪以来，根据吉林省土地利用变更调查，到 2005 年底，全省农用地面积1639.73 万公顷。耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地的面积分别为553.68 万公顷、11.56 万公顷、924.41 万公顷、104.56 万公顷、45.52万公顷；建设用地面积 104.98 万公顷，其中，城乡建设用地面积 73.42万公顷、交通水利用地面积 22 万公顷、其他建设用地
7、面积 9.56 万公顷；未利用地面积 166.53 万公顷，土地利用结构以农用地为主体，表现为“三多一少”：农用地多、耕地多、后备土地资源多、建设用地少。各土地利用类型所占百分比如图 2 所示。 图 1 1996 年吉林省土地利用类型 资料来源：国土资源厅 http：/ 图 2 2005 年吉林省土地利用类型 资料来源：国土资源厅 http：/ 1.2 吉林省土地利用现状特点 （1）土地开发利用自然条件较好，有利于农业生产，土壤气候条件较好，尤其是中部地区的黑土；气候条件较好，为温带大陆性季风气候。（2）土地开发利用环境好，有利于土地资源的合理利用。目前全国都鼓励开发土地后备资源、复垦工矿废弃
8、地及利用闲置土地，积极推进土地整理工作。同时，全省经济建设和其他事业稳步发展。 （3）地理位置优越。吉林省位于东北亚经济圈中心地带，东与俄罗斯接壤，东南与朝鲜相连。 （4）资源丰富，吉林省土地资源比较丰富，农业垦殖率为 29.2%，林地面积占土地总面积的 41.26%。 （5）各类用地相对集中。农用地集中在东部和中部，建设用地集中在中部，未利用地在西部分布较为广泛。 （6）后备土地资源丰富。在保护好生态环境的前提下，未利用地开发、农用地整理和工矿废弃地复垦潜力较大，大规模推进土地整治具有广阔的发展空间。 2 城乡统筹下吉林省土地利用空间布局的演变 2.1 吉林省土地利用空间布局现状 土地利用空
9、间布局是指不同的土地利用类型在空间分布上都各有其相应的部位，但彼此之间在分布上又是相互联系的，即构成了一定的空间组合形式。1吉林省地处东北亚的腹心地带，随着工业化、城市化进程的加快，农业集约化水平不断提高，导致建设用地增加农用地减少，驱动土地利用空间布局发生巨大变化。以下是以吉林省的九个市州的耕地面积与建设用地面积作为分析的基本单位，在时间上选用了 1991 年到2010 年 20 年的数据，对吉林省土地利用空间分布状况进行研究分析。 2.1.1 不同区域耕地变化分析 从耕地数量和时间的变化上来看，吉林省耕地总量变化由最初的急剧下降到后来的平稳上升。从图 3 中可分析得知：1991 年之前，由
10、于大规模的建设还没有起步，加上政府鼓励开发各类荒地，闲置地等原因，耕地一直未减少；1995 年，由于在此期间，大量的工业建设、基础设施建设以及“房地产热”等现象占用了大量的耕地，导致耕地数量急剧减少，达到最低点；1996 年，由于这一时期耕地数量的急剧减少，引起了中国政府的高度重视，以及世界各地对中国粮食安全问题的广泛关注，政府因此加大了耕地保护的力度，强化了土地产权管理等一系列措施，有效的控制了耕地急剧减少的势头，直到2000 年，耕地数量保持平稳不变的状态；2005 年至今，吉林省耕地逐渐趋于平稳上升的趋势。 图 3 吉林省各市州耕地面积历年变化 2.1.2 建设用地变化态势分析 当前所处
11、的时代特征是工业化与城市化同步快速推进，产业发展以产业集群形式大量的吸引人口就业，同时也大面积的占用土地。由图 4 可看出，吉林省建设用地总体而言是随着城市化进程呈增加趋势，但是增加速度区域存在差异。这主要是由于吉林省城镇化发展战略，即优先发展大中城市，择优发展小城市和重点镇，有步骤分层次推进全省城镇体系建设。这必然会导致某些大中城市建设用地面积呈现快速增长趋势，增幅较大，如长春市、吉林市；一些小城市和乡镇建设用地面积增长不明显，城镇规模和经济发展速度缓慢，如松原市、延吉市，而白山市在 2005 年以后才有了较明显的建设用地增长。以上研究内容显示，随着吉林省城市化的快速发展，使大量的农村人口向
12、大中城市转移，导致城镇建设用地面积大幅度增加，占用更多的农用地。 “十一五”以来，全省城镇人口持续增长，截至 2010 年底，吉林省城镇人口达到 1483 万人，比“十五”末期增加了 57 万人；城镇化率由 52.5%提高到 53.3%，高于全国平均城镇化率 3 个百分点。2城镇化的快速增长不可避免的带来了人口、资源、环境等问题，而解决这些问题最根本最有效的途径就是把城市和农村视为一个整体，使城乡统筹，协调发展。 图 4 吉林省各市州建设用地历年变化量 2.2 城乡统筹视角下吉林省土地利用分析 2.2.1 农用地的保护与利用 吉林省 2010 年第六次全国人口普查主要数据显示，全省常住人口为
13、2746 万人，到 2020 年，全省人口总数预计达到 2862 万人。为保障粮食安全，保有一定数量的耕地， 必须科学编制土地整治规划，实施田、水、路、林、村综合整治，加大土地整理复垦力度，增加耕地面积，提高耕地质量；统筹安排各类农用地，合理调整农用地结构和布局；加强国土综合整治手段，协调土地利用与生态建设；充分发挥各类农用地和未利用地的生态功能，保护基础性生态用地；制定不同区域环境保护的用地政策，因地制宜改善土地生态环境；统筹土地资源的开发、利用和保护，积极探索土地利用新模式，促进土地资源可持续利用。 2.2.2 建设用地集约节约化 吉林省正处于城镇化、工业化快速发展阶段，城镇工矿用地需求量
14、将在相当长时期内保持较高水平，建设用地的供需矛盾日益凸显，统筹协调土地利用的任务相当艰巨。但是，从土地利用状况看，吉林省建设用地利用总体粗放，节约集约利用空间较大，为统筹保障科学发展与保护耕地资源提供了基础条件。为进一步提升土地资源保障能力，促进经济发展方式加快转变，吉林省人民政府在城乡统筹视角下，就集约节约用地提出若干建议：强化土地利用总体规划的整体控制作用；推进城乡建设用地增减挂钩试点；开展废弃建设用地的复垦和调整利用；推进低丘缓坡地和未利用地的开发利用；鼓励开发地上地下空间，大力盘活存量建设用地；严格基础设施项目和工业项目用地控制指标。 3 问题及原因 3.1 城乡建设发展迅速，占用较多
15、的优质耕地 随着吉林省经济的发展和人口的增加，城乡建设用地需求不断增加，城市规模不断扩大并不断外延，大量优质的耕地被占用。 3.2 农业结构调整占用耕地比例较大 土地详查以来全省农业结构调整共占耕地 10.5 万公顷，占同期耕地减少量的 41%。 3.3 建设用地总体呈现粗放状态 农村居民点用地比例过大，城乡建设用地布局优化任务较重；基础设施建设欠账较多，污水、垃圾处理等环境基础设施建设滞后，未能很好地满足城镇发展需要。 3.4 工业用地未得到全面利用 目前，吉林省的重工业基地数量不断增加，工矿用地占用面积较大，未做到集约化利用，并且许多工矿废弃地闲置，未得到妥善开发与管理。4 城乡统筹视角下
16、吉林省土地资源可持续利用对策 随着吉林省城市建设用地扩张与耕地保有量矛盾的加剧，土地资源的可持续利用成为城市可持续发展和城乡统筹发展所面临的核心问题。土地资源可持续利用是受当前土地资源瓶颈作用日渐凸显的严峻形势影响，以土地的高效、集约、综合利用为基础，基于可持续发展理论而提出来的科学用地方式。它的核心是指土地资源既要满足当代人的需要，又不影响后代人的发展条件，保证有限的土地供给能满足社会经济持续发展的土地需求，要让土地资源配置在数量上具有均衡性，在质量上具有级差性，在时间上具有长期性，在空间上具有全局性，从而实现自然协调性、经济连续性和社会持续性的统一。以下是在城乡统筹视角下对吉林省土地资源可
17、持续利用所提出的对策，以实现吉林省城乡统筹和谐发展。 4.1 科学编制并严格执行吉林省土地利用总体规划 根据吉林省土地利用总体规划（20062020 年） 科学编制各个市州土地利用总体规划，将其加以细化、刚化，确保农业用地和城市建设用地的盘活量，使各个市州建设用地、项目用地有规划可依，让集约节约用地上升到执行层面。 4.2 逐步建立和完善农村集体建设用地流转配套制度 首先要明确农村集体建设用地流转收益分配原则，修改完善当前农村集体建设用地流转的相关法律制度，明确流转的范围、主体以及相关的事项，保证试点工作健康有序的开展，保障农民的土地权利；其次，完善集体建设用地流转制度的相关支撑体系，以确保制
18、度确立之后的顺利执行；最后加强土地用途管制与利用规划，发挥规划在管理中的基础性作用。 4.3 走内涵型开发模式，高效利用农业用地 第一要控制存量高效利用，长期坚持“保经济增长、保耕地红线”的“双保”行动，严格实行耕地保护制度和动态监控制度，增大水利、生态等基本设施建设，减少洪涝干旱等自然灾害。第二要保证增量持续利用，统筹规划，积极开展土地整理及废弃土地的复垦，严格控制农村宅基地的改扩建，做到事前审批，事后复查和定期核查相结合的监督制度。 4.4 采用立体化利用方式，集约利用工业用地 农业是基础，工业是主导。因此要高效利用农业用地，同时集约利用建设用地，尤其是作为主导和支撑社会经济发展驱动力的工
19、业用地。首先从源头节约用量，优化用地总体布局；其次动态评估用地效益，合理调整用地数量；再次采用立体化利用方式，鼓励开发地上地下空间，充分利用未利用地和工矿废弃地拓展建设用地空间；最后大量盘活存量工业用地，改善工业用地的经营和管理，使工业用地利用的综合效益不断提高。 4.5 推进城乡建设用地增减挂钩试点 推进挂钩试点工作应以落实科学发展观为统领，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和集约用地为重点。首先要坚持让利于民，充分保障农民权益，创新农业经营方式，增加农业产出和农民收入；其次坚持规划先行，做好和各类规划的衔接工作，协调各部门指定综
20、合配套改革方案，把土地增减挂钩和当前土地综合整治充分结合，最终实现增加耕地有效面积，集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。 4.6 加强节约集约用地监督管理，完善节约集约用地的保障措施。 严格执行保护耕地和集约用地目标责任制，强化土地利用总体规划的整体控制作用，落实土地利用计划政策；坚持需求引导与供给调节，合理确定新增建设用地规模、结构和时序，从严控制建设用地总规模；加强建设用地空间管制，严格划定城乡建设用地扩展边界，控制建设用地无序扩张。 5 结论 本文通过对吉林省建国后到改革开放前、改革开放到 20 世纪末、进入 21 世纪以来三个阶段土地利用现状进行系统的研究分析，总结出吉林省土地资源利用环境较好、地理位置优越、后备资源充分等特点。同时也发现在土地利用过程中存在的诸多问题，如区域土地利用结构不合理，建设用地占据大量农用地，导致农用地面积减少，建设用地利用整体呈
