1、强化社会管理职能不断提升治理城市拥堵效力摘要： 随着城市化进程的迅速推进，许多城市的规划远远赶不上城市问题产生和发展的速度，突出表现之一是城市的交通拥堵愈演愈烈，虽然各种缓解拥堵的交通管制和服务措施不断出台，但似乎都收效不大。笔者认为， “城市治堵”除应通过市场机制，发挥技术优势来进行外，政府还应充分借鉴国外治堵的先进经验及做法，积极调动相关资源，强化社会管理职能，以不断提升城市拥堵治理效力。 关键词：城市拥堵 政府作用 社会管理 治堵创新 随着城市化进程的迅速推进，城市规模不断扩大，城市交通拥堵日渐凸显，北京、天津、上海和重庆四个直辖市在规划“十二五”发展时，均把“不堵车”列为具体目标，这表
2、明交通拥堵已经成为中国一线城市面临的共同挑战。其实，愈演愈烈的交通拥堵问题不仅是在大城市，也正向二三线中小城市快速蔓延。显然，诸多“城市规划”都远水难救近火，各种缓解拥堵的交通管制和服务措施，也都似乎见效不大，道路交通条件虽不断改善，还是持续不断产生新的拥堵。对于广大中国民众来说，在有限的社会资源、公共交通管理水平和城市建设水平面前，拥有汽车的便利快捷以及幸福感都大打折扣，交通事故、交通堵塞、城市噪音、大气污染、停车场用地不足等这些交通公害也都产生极大的困扰。政府及相关部门应从我国现实国情出发、认真学习和借鉴国外治理城市拥堵的经验，积极调动相关资源，强化社会管理职能，因地制宜开展对这一日益严重
3、的“城市病”的治理。 一、引导需求拥挤收费、车牌限行 对普通百姓的出行方式、购车计划、甚至购房迁移等问题，近年来政府多予以政策上的引导，先后出台的引导需求的相关政策不少。虽对需求引导政策的实践效果存在较大争议、褒贬不一，然而此法对于城市交通拥堵的实际问题的有效治理仍有重要的启示意义。 （一）我国“城市治堵”的引导需求重点 作为人口大国，城市化进程越快，城市人均道路资源就会越来越匮乏，引导需求重点应是引导居民选择绿色环保的交通出行方式，控制并逐步减少机动车的总量，通过立法平衡行路人和驾车者之间的权利冲突，最终要树立健康、人本化的绿色交通理念，减少出行需求 1。在不影响城市基本功能和居民生活质量前
4、提下，通过降低公车保有量、限制私车使用量、提倡绿色出行等方式以合理减少交通发生。同时还要优化交通结构、提高交通效率 2。增加人均占道面积较大的私人汽车在交通高峰期的使用成本，发展人均占道面积较小的公共交通，同时对城市发展进行合理布局 3：一方面要合理规道路建设，提高管理水平，梳理整合公交线路，挖掘道路潜力；另一方面要加快公车改革步伐，缓解车路矛盾，适当限制汽车使用。但同时也应看到：规范交通行为、限制车辆行驶的刚性政策和修路治堵措施都具有不可持续性。应立足于城市规划，对交通需求“疏堵并置” ，坚持公交导向型政策，提高机动车出行成本。4 （二）近年国内城市治堵的引导需求 近日中国汽车流通协会的苏晖
5、透露，国内一些大城市今年很可能会制定“交通拥堵费”政策，借助价格机制调节道路车流密度和引导消费者理性购车消费，提高城市交通效率。又如， “单双号限行”是 2008 年奥运会期间北京市民耳熟能详的词，而现又重回舆论中心。10 月 15 日，北京市交通委发布关于 2012 年 9 月“畅通北京绿色出行月”缓解交通拥堵工作情况的报告 ，提出“将评估在特定时段、特定区域实行机动车单双号限行措施的可行性” ，以此作为 2013 年保障交通畅通措施的研究内容之一。为治理交通拥堵，近几年北京市相继出台了“限购” 、 “尾号限行”等政策。再如，深圳某专业交通研究机构为有关部门提交了一份调整停车费的研究报告，建
6、议大幅提高部分区段的停车费，停车收费调整实行“分区、分类、分时”的原则，试图通过这样的方法来减缓拥堵。还有，2009 年以来杭州、沈阳等城市实行的“错时上下班”制度，调整市民的上下班时间、缓解高峰时段的交通压力，也给治理交通难题提供了新的思路。 （三）国外城市治堵的引导需求例证及借鉴 以邻国日本为例，1960 年日本开始进入经济高速成长时期，国民收入大大提高。由于当时的私家车 价廉物美、公共交通设施还不够完善等原因，日本的私家车得以爆炸式地普及，日本迎来机动车辆高增长时代。1963 年，日本的私家车保有量只有不过百万台，而到 20 世纪 70 年代初期，利用机动车出行的人数首次超过铁路。到 2
7、011 年 3 月，日本私家车保有量的总数达到 5700 万辆。私家车的普及不仅给日本国民带来了方便和快捷，还让他们提升了幸福感。然而随之而来的城市交通公害也让日本困惑不已。日本政府做了很多努力，但没有把力量用在“汽车限购”政策上，而是积极参考借鉴他国经验，利用市场机制，结合人的理性选择，从根本上思考对策，酌情合理采用，显见成效。可见政府“需求引导”对于解决城市交通拥堵发挥着重大作用。 二、增加供给公共交通、扩大服务 （一）公共交通车辆的利用问题 公共交通车辆的利用问题一直困扰着城市管理者。 在交通高峰时期，比如早 8 点和晚 6 点的前后各 1 小时，公交车辆供不应求。但在空闲时段，公交车辆
8、又供过于求，造成运行成本增加。据此，为保障公交车辆利益集团的利益，就没有发放足够多的公交运营执照，对公交车和出租车都是有限供应，提高其准入门槛。这种人为的限制刺激了私家车的购买量，更加剧了交通拥堵。拥堵往往出现在上下班、节假日的出行高峰期间。国家的统一节假日时间安排，更会放大交通拥堵状况。修路、事故、红灯等造成的车辆和人流拥堵，如果不能及时分流和疏解，也会增加对道路的占用时间，从而加剧车辆滞留问题。城市规模的不断扩展使得工作与生活地点的距离扩大，增加了日常通勤上下班对道路的使用。随着信息产业和第三产业的大发展，人们的生活状况发生变化也会影响到外出行为。例如，看电视、上网使人外出减少，旅游、购物
9、使人外出增加。 但总体来看，人际交往由邻居熟人向同学、同事等圈子扩大，会延长出行距离 ，扩大出行范围 。 通行方式在发生改变，由慢速的步行、非机动方式，大量转变为机动出行，速度加快，对道路的损耗加剧。随着城市化加快 ，城市人口增加 ，生活和工作模式改变，人流和车流的增长呈现加速态势。 （二）道路建设供给的存在问题 道路建设供给方面存在的主要问题是：在城市最初的发展规划上，缺乏远见，安排用于交通基础设施的土地往往不足，而道路改建涉及面广，情况错综复杂，改建往往非常困难。 之所以出现这种状况，一方面，缺乏前瞻性的规划思想，另外道路本身的设计也会存在问题。不少道路非通行用途的占地较多，如出于构建交通
10、风景的需要，往往会在道路中间设置绿化隔离带，在两侧设置绿化景观带，其建设成本与道路相比并不低。短期内会改善道路景观，但由于无助于增加交通通行量，而面临拆除和重新进行路面硬化的两难选择。有些道路不合理地区分了人行道、非机动车道和机动车道，造成对土地资源的浪费。另一方面，来自既定资源下选择的无奈。道路占地不能直接增加产业投资、提高该地区 GDP 指数，相比而言，如果把土地较多的规划用于二三产业，在短期内会更为合算，其代价是一个较长时期之后所产生的拥堵压力。政府用于道路建设的资金来自税收，城市道路是典型的公共物品，其投资建设主要依靠政府的公共财政。此外，如果对于道路的日常维护不及时，则会导致道路破损
11、趋于严重，增加总体维护成本。那些因缺乏效率而造成的道路建设周期过长，也会人为加剧其他道路的拥堵问题。 （三）改善城市土地利用及合理道路交通设施建设规划 在今后的建设过程中，长期而言，应把继续改善城市土地利用和道路交通设施建设规划作为一个基本举措，以在有限城市土地面积上容纳更多的人口和生产力。在新城规划上，预留出将来经济社会发展所需的、足够的交通用地是必须的。例如：在道路两侧或中间设置绿化带，预留作为将来拓宽之需。 现阶段，应着力进行道路交通管理创新，提高现有交通设施的利用效率。 第一，改善路况，路面应及时清扫、维护和修理，保证路面平坦、整洁，减少通行阻碍。还应根据道路建设情况，及时更新改善道路
12、标识。一方面 ，城市具有高度的开放性 ，外来的人口和车辆多，如果标识不清晰，外来者容易迷失，增加对道路的占用。 另一方面，设置前方道路通行状况的电子化标识牌，便于通行者选择最佳路径，降低对道路的占用。 第二 ，合理设置红绿灯的变换时间 ，并采取智能化管理。 红绿灯不仅作为路口交替通过的指示灯，还应成为交通流量的调节阀。在交通流量大的方向，适当延长通过时间。同一条路线的红绿灯可以智能联动，避免道路上的车辆走走停停和占用路面。在经常拥堵路口甚至可以取消红绿灯而完全使用人工指挥，以促使车辆快速通过。第三，改善事故应急处理方式，遇到车辆碰撞刮擦事故，应及时处理。这需要在适当地点布置常备警力，使其产生网
13、络化的快速反应能力。在经常出现堵车的地点部署足够的警力协调车辆通行。第四，安排较多的公共交通车辆，在交通高峰时段全部投放；在交通空闲时段停驶休整一部分 ，其停运期间的损失可由政府补贴，或停放在商业路段，租赁给小商贩做经营用途。杜绝有关部门的营运证寻租行为，大幅度增加出租车数量，降低出租车的准入门槛，改善出租车的营运模式，鼓励拼车等行为。在一些人流量较大的路段，可以投放小型面包车类型的营运车，增强人员的快速输送能力。 （四）国外公共交通增加供给的例证与借鉴 以同样是国际性大都市东京为例，东京是世界人口密度最大的城市之一，其土地面积是日本国土总面积的 0.6%，却住着 10%的日本人口。很多工薪族
14、白天来到东京中心工作，下班后再回到东京周边自己的家里。这样一来，就形成了一个以东京为中心，向四面八方辐射状延展的大都市圈。如果每个人都利用私家车通勤，交通压力便可想而知。为了解决这些问题，日本政府首先选择发挥铁道公司的能量。政府积极扶持包括私营铁道、公营地铁、JR（日本铁路公司）在内的所有铁路网络，并且还发展了公交车网络建设，真正做到了让东京成为四通八达的大都市。另外每年都会花很大力气用在道路整修和交通安全宣传上，这也让已有交通系统能发挥最大的效果。2009 年的相关统计显示，去往东京中心的人口中已有 90.6%是利用铁路交通，利用公交车的占 1%，用机动车的只有 4.8%。同时，户均拥有私家
15、车数量明显下降，其原因在于发达的公共交通可以提供方便快捷廉价的服务、同时私家车保有成本上升，日本政府方面没有采取抑制机动车市场需求的方法，而是大力发展轨道交通、加大公共交通运输的承载能力，加大供给。面对如此便捷的公共交通，理性的民众，自然会做出正确的选择。 三、加强管理智能系统、疏导流量 （一）应用智能交通系统是加强管理的重点 加强管理的重点是应用智能交通系统，科学疏导交通流量。相对科学合理的城市规划，网络化的城市道路，信息智能化的发布，道路通行的选择增加，会减少通行距离和对道路的占用。狭窄道路拓宽，并按照城市道路标准的要求，改善了道路形态，人行道 、非机动车道 、机动车道排列有序，在一定程度
16、上舒缓了交通流量。随着城市规模的扩大和通行的机动化，立体化的通道大幅度增加，过街天桥、高架桥、交通枢纽、快速路、环线、地铁、轻轨等都方便了出行，在一定程度上化解了拥堵。可见，立体化的交通不仅会减少等候时间和事故率，同时也会大大减少对道路的占用。 人们遵守交通规则的意识也在增强，与以前相比，随着信息传播速度的加快，通过电视 、网络等得到的交通信息迅速增加，人们的交通规则意识和出行常识变得丰富起来。交通管理方式因信息化的推进和应急方案的优化而改善，如处理交通事故的速度加快，道路状况、交通流量、气象状况的信息发布越来越便捷，在很大程度上疏导了交通流量。 （二）国外采用先进交通管理模式的例证与借鉴 邻
17、国日本从 1990 年代开始，政府积极地引进了国际流行的 TDM 模式，即“交通需求管理”模式，通过时间和空间分散交通压力。比如，大型的服务设施和工作地点不再只集中在大城市中心，而是向周边扩展。人们有事情要办，居住地附近也可以处理，就没有必要走很远。这样一来，出行活动减少，出行总量也得到间接控制，交通公害自然就被缓解了。TDM 模式已扩大到日本各个地方自治体，而且每个自治体都有适合自己的 TDM 方案。这一模式也已被中国很多城市所实践并取得很好的效果。例如，直辖市重庆，下辖六区，每区各有独立的商业、行政中心，降低了市民远距离出行办事的必要性；又如厦门经济特区，大力开展岛内外一体化建设，积极投入
18、岛外公共设施、金融、娱乐、生活及民政建设，使岛内外居民在小范围内就能满足生活工作所需，降低出行必要、减少交通压力。 此外，日本也采用了一些像 ITS（高速公路交通系统） 、ETC（电子收费系统）的技术来缓解交通不畅问题。当然，仅有制度也是远远不够的，交通安全方面的教育和宣传、国民“素质”也很重要。日本国民的“素质”是一种理性行为，他们普遍认同“理解” 、“有序”和“礼让”能够减少社会成本。而中国人对这种“素质”的理解一直很抽象，政府应加强交通安全、交通法规及国民素质的宣传教育，发行宣传手册或是电子资料，以供更多的民众学习。 “城市治堵” ，缓解因车辆增加引起的交通公害，除应通过市场机制，发挥技
19、术优势来进行外，政府还应积极调动相关资源，强化社会管理职能，以不断提升城市拥堵治理效力。 综上所述，城市化的突飞猛进，往往带来交通拥堵的加剧。但是，这并不意味着交通拥堵是城市化进程中必须持续付出且不断增加的成本。如果城市治理注重经济与公共事业的平衡，城市规划更加具有前瞻性与合理性，那么，城市交通拥堵完全可以限制在可容忍的范围内。然而，在汽车业快速发展的同时，城市交通的规划和发展却远远滞后。与此同时，必须充分认识到，与国外治堵相比，中国城市治理或将面临更为复杂的局面。通过提高城市化率拉动内需、带动增长是中国城市的重要使命，这意味着必须在经济效益与公共效益之间作出更准确的判断。否则，城市规划缺乏长
20、远性的通病仍不能从根本上加以克服。此外，政府作为城市发展的主导者，需要对短期效益与长期效益作出更准确的衡量。在政绩工程仍然不能完全得到遏制的情况下，追求短期效益的冲动仍然有可能对公共利益造成损害。因此，彻底治理交通拥堵等“城市病” ，不仅需要在技术层面上加以完善，还应该在制度层面上有所作为。 参考文献： 【1】何玉宏，谢逢春. 制度、政策与观念：城市交通拥堵治理的路径选择J. 江西社会科学 2011. 9. 【2】高明华， 张正河. 关于大城市交通拥堵问题的解决途径J. 城市问题. 2009. 10. 【3】陈勇. 经济学视阈下的城市交通拥堵问题分析J. 改革与战略.2009. 2. 【4】姜洋. 统动力学视角下中国城市交通拥堵的对策思考J. 城市规划. 2011. 11. 作者简介： 闫明新（1984-） ，男，河北秦皇岛人，集美大学政法学院 2011 级马克思主义中国化专业研究生。
