1、水利工程管理中存在的问题及对策分析摘要：水利工程管理的水平和效率关系着我国的国计民生，影响着经济和社会的稳定发展。但是当前随着市场经济体制的逐步完善发展、公共财政体制的建立，我国水利工程管理中存在的一些问题突显，已严重影响到其进一步的发展。本文重点分析了我国水利工程管理中存在的主要问题，提出了可行的针对性对策措施。 关键词：水利工程管理；准公益性；管养分离 Abstract: The level and efficiency of management of water conservancy project between Chinas beneficial to the peoples l
2、ivelihood, affect the stability of the economic and social development. But with the gradual development and improvement of the market economic system, the establishment of public finance system, highlighting the problems of management of water conservancy project in China, has seriously affected th
3、e further development of. This paper focuses on the analysis of the main problems of water conservancy engineering management in China, puts forward some feasible countermeasures and measures. key word : water conservancy project management; public welfare; separation custody 中图分类号：TV5 1 引言： 水利工程作为国
4、民经济和社会发展的基础设施, 长期以来在防洪、排涝、减灾方面，在工业生产、农业灌溉以及居民生活等生产管理中都处于重要地位，对我国国民经济的快速增长发挥了不容忽视的贡献作用。但是，随着我国社会经济结构的重大变革，传统水利已逐步从粗放型向集约型转化，从适应计划经济到适应市场经济转化。水利工程管理也逐步向规范化、科学化、现代化及法制化发展。但是，按照国家水利现代化的要求，目前水利工程管理工作还存在着一些问题。主要是水利工程管理体制不顺，水利工程管理单位机制不活，水利工程运行管理和维修养护经费不足，供水价格形成机制不合理，水利经营性资产管理运营体制不完善等。这些问题不仅导致大量水利工程得不到正常的维修
5、养护，效益严重衰减，而且对国民经济和社会安全带来极大的隐患。加强水利工程管理不仅关系到水利工程建设目的的及时、准确、持续实现，而且关系到国民经济的稳定发展和社会进步。所以针对出现的问题进行系统的研究，并以此提出相应有效的解决措施成为必要。 2 现行水利工程管理中存在的主要问题： 2.1 管理人员认识不足结构欠合理 近几年我国大规模的增加了水利投入和水利基础设施建设，但是现存的问题是思想上，水利系统内多重视工程项目建设管理，而忽视工程运行管理。 “重建轻管”的思想普遍存在，影响着部分地方对现有工程的挖潜改造和强化管理问题都没有给予足够重视，在投入上，基础设施投入多运行维护投入少，基础建设资财政拨
6、款资金又远远不能满足运行维护所需费用。同时由于计划经济体制下形成的水利工程管理单位的人员超编，学历偏低，专业人才短缺等问题突出。这些都造成水利工程管理单位缺乏必要的财力、物力、人力，普遍存在管理条件差、管理手段落后、管理水平低下、业务技术能力有限等问题。 2.2 管理体制不顺模式落后 目前整体上水利工程在我国实行的是中央到地方分级负责的管理体制，并分为水行政主管部门及业务管理部门两个体系。但由于历史的原因，在水利系统中绝大多数水管单位目前仍沿用“事业单位，企业管理”的传统体制，沿用粗放的管理方式。部分水管单位责任主体不明晰，致使一些水利工程没有严格按分级管理的原则进行管理，该由上一级管理的水利
7、工程由下级单位管理，不利于水资源的优化配置和统一调度;一些水行政主管部门对水管单位只有业务管理权限，没有人事管理权，只管事不管人;对一些非水利部门管理的水利设施和水管单位，各级水行政主管部门的行业管理责任难以落到实处。 同时，由于国家水利产业政策滞后，没有在政策上即时调整、引导水利产业发展的相关政策规范，对水利工程管理如何进入市场研究不深、不透，仍有一些水利工程，权责归属不清，利害关系不明，使得管理上出现只管使用不顾风险的状况。 水利工程大部分为综合利用工程，既有公益性功能，又有一定的经营开发功能，公益性资产和经营性资产混在一起。由于水管单位分类指导政策正在试点中，纯公益性单位、经营性单位比较
8、好区分，但是由于综合性水管单位功能的双重性，很难严格区分其单位性质，许多水管单位定位不准，性质不明。出现公益性工程和经营性工程合在一起，公益性资产和经营性资产界定不清，公益性部分运行管理费得不到财政给予的合理补偿。地方政府出现的财政赤字使本应由地方政府负担的防洪、排涝等公益性支出转嫁给了水利工程管理单位负担，有的甚至将水费挪用、截留，致使经营性资产的发展动力不足。历史所形成的无偿用水或低价用水观念的转变速度缓慢，在国家重视农业产业发展和稳定的过程中，严加限制商品水的价格上中，农业产业的商品水支出中的很大一部分也转嫁给了水利工程管理单位承担。而综合性单位在从事多种经营的部分，又由于和本单位存在的
9、无法分割关系，内部事、企难分，对外自身又不具备法人资格，不能在市场经济的大环境下实施经济核算、独立经营负盈亏，无法按现代企业制度运作。因此，水利工程管理体制不顺，权责不清导致政企不分、管理混乱、管理水平低等深层次问题,已严重不能适应新时期发展的要求。 2.3 管理标准缺乏明确的质量目标 水利工程建设虽然都是力求高质量的一流工程，然而针对高质量的一流工程却没有系统的定位，目标过于笼统，没有严格的科学标准，或是设计标准过低，与国际标准差距过大，这些都不利于工程建设单位对工程施工建设质量进行全面深入的控制，质量也无法满足现代发展的需求。如我国部分地区的水利工程兴建于上世纪的 60、70 年代，受当时
10、建材、资金以及技术等条件的限制，工程建设标准较低，整体质量较差。随着运行期的增长，工程不可避免地出现老化和损坏，形成病险或隐患工程。 由于缺乏对科学管理工作的有效指导，使得管理工作缺乏方向性，容易导致管理工作的滞后性。为此在水利工程建设过程中需要工程建设单位制定科学、具体、全面的质量管理目标，来指导工程管理活动。同时质量管理目标的制定还要明确水利工程施工单位内部各职能部门的具体管理职责，确保水利工程建设各个环节的管理工作能够落到实处。 2.4 管理系统缺乏科学化规范化 水利工程项目是一个系统性的工程，每一个环节都影响到最终的质量。但目前一些水利工程项目缺乏严格的系统性，科学化、规范化程度不高，
11、随意性较强。如项目建设的立项是一项综合性的学科，涉及自然、社会、经济、政治等方方面面，其目标是在技术可行、经济合理的条件下，通过实施工程项目，创造出最好的经济、社会、生态效益。项目立项一般要求有比较全面、科学的可行性研究报告和经济技术比较方案，这从根本上决定着项目的成败，会对经济社会产生重要影响。但在一些地区和单位，没有搞清当地水资源、生产、人文、经济水平、群众意愿等情况，就立即上马，导致工程运行效益差，引起群众不满意和反对；也有立项受到行政指令干扰的现象，为搞所谓的“形象工程” 、 “政绩工程” ，使得工程设计、施工及运行管理脱离实际，脱离群众，造成资金和资源的浪费。还有一些项目建设必须有科
12、学、详尽的设计资料，必须与当地经济技术水平相适应，但实际情况是，有些工程设计标准偏低，不能满足实际需要；有些设计技术陈旧，工艺落后，工程效益差；有些设计一味追求新技术，工程投资大，运行费用高，超出群众承受能力。另有一些是水利工程建设执行程序缺乏严格的规范，部分不按工程建设开发程序进行施工，工程竣工后，验收工作也未按规定标准予以进行，使水利工程的质量无法得到可靠保障。 2.5 管理资金缺乏效率偏低 水利工程的管理工作是一项宏大的工程，需要大规模资金的支持。国家经费投入与管理所需费用差距惊人。一些地方因水利工程资金投入跟不上，管理维护环节无法全面完成，工程毁坏速度加快，工程效益锐减，阻碍了地区经济
13、的充分发展，进一步加剧了地区间贫富差距。另外，受国家政策的影响，造成水利工程管理单位多存在冗员、机构庞多、管理技术与手段落后，以及管理人员配备不合理等现象。管理经费短缺，管理工作范围受限，一定程度上则影响了其工作积极性。并且由于水利工程管理经费来源渠道不固定，加上水利工程管理无财务自主权，经济上的受限，导致很多大范围的水利工作无法开展，这些都阻碍了工作效率的提高。导致资金资源与人力源无法得到优化配置，使得工程管理经费进一步受到压缩，资金投入少成为水利工程管理顺利实施的瓶颈。 同时，由于管理资金有限，配套设施建设不完备。这种在工程设计与建设上存在“重枢纽、轻配套”的思想，因缺乏整体观意识，使得工
14、程作用无法得到充分发挥，整体效益实现程度大大降低。部分地方水利工程因一些预防性配套设施建设的滞后，工程运行中的不安全因素增多，管理工作严重滞后于发展的需求。 3 加强水利工程管理的对策建议 当前，在公共财政框架下我国事业单位的改革已全面推开并在进一步深化，政府将对公益性、基础性的事业进行扶持，特别是对公益性工程实施财政转移支付；对具备市场开发能力的经营性事业单位剥离，充分给予发展独立实体权，这将给水利工程管理的运行维护开辟正常的投入渠道，也将使水利工程管理单位出现新的发展转机。因此在新的形势下，应该抓住机遇提高水利工程管理的水平和效率，具体对策建议有： 3.1 强化认识树立现代化管理理念 近年
15、来，各级政府和有关部门非常重视水利工作，在加大了水利基础设施的投资力度同时，也加强了对病险水利工程的除险加固。在这发展机遇时期水利工程管理也应强化认识，从过去只重工程建设转变到加强管理、建管并重，从过去主要对水利行业内部的管理转变到对全社会的水事活动的管理，从主要依靠行政手段转变到依靠市场手段、法律手段进行管理。 “十二五”时期事业单位的改革，是财政体制改革中的重要内容。科研、教育、勘测、设计等单位的改革正在积极推进，而水利工程管理单位的改革严重滞后。这一新的形势下水利工程管理单位应充分树立现代化管理理念，着力研究和探讨市场经济发展条件中，在保障供水、防洪等公共安全前提下，在高度重视水利建设运
16、行中生态和环境问题基础上，水利工程管理工作的新机制、新格局，为管理工作提供一个良好的思想基础和组织保证。 3.2 理顺管理体制建立良性运行机制, 水利工程实现有效管理,，首先必须要对水利工程管理单位进行性质定性，建立职能清晰、权责明确的水利工程分级管理体制. 准确界定水管单位性质, 合理划分其公益性职能及经营性职能。 承担公益性工程管理的水管单位, 其管理职责要清晰、切实到位，要纳入公共财政支付, 保证经费渠道畅通。国务院水利工程管理体制改革实施意见中根据水利工程管理单位承担的任务和收益状况，将其分为三种类型（表一） 表一 不同类别水利工程管理单位 以上纯公益性水利工程主要资金是国家公共财政支
17、出，目前大约占全国水利工程管理单位总数的 25%左右，准公益性水利工程中政府财政投资比例最大，大约占全国水利工程管理单位总数的 74%，而经营性水利工程的比重较小。因此整体上水利工程单位是以公益性为主的。 而水利工程作为综合开发和利用的公益性单位，其双重功能使得公益性与经营性界限模糊，其单位性质无法明确区分，造成管理无主、重复管理、管理冲突以及责任推委等现象的产生，影响了工程效益的优化配置和统一调控。因此要根据水利工程单位分类性质，界定清楚公益性、准公益性、经营性水利工程的边界，明确各级政府、出资人和项目法人的责权利，并与市场经济相适应, 以建立符合水利行业特点和发展规律的新型管理体制和运行机
18、制，充分落实公益性水利工程的财政公共支出资金，更好地保障公益性水利工程长期安全可靠地运行。另一方面，积极进行市场开拓，建立合理的水使用权分配和转让的经济管理模式, 建立以保障市场运作的法律制度为基础的水管理机制，利用市场配置，运用经济手段进行调解并制订合理的水价，使水资源的利用方式从低效益的经济领域转向高效益的经济领域, 利用模式从粗放型向节水型转变, 提高水资源的利用效率。 对于纯公益性水利工程管理单位的管理体制主要从管养分离着手。准公益性水管单位的性质不清、资产划分不明是主要问题，应首先从其单位性质和资产划分入手，给出资产划分的方法和单位性质界定原则。并提出可操作性的建议和实施方法。经营性
19、水利工程管理单位按照现代企业制度进行管理。最终建立多元化投入机制，使水利工程建设与管理依性质实现资金筹措多元化、多层次、多渠道的方法。从根本上理顺管理体制，明晰权责，建立良性运行机制。 3.3 建立制度化规范化管理体系 要提高水利工程管理水平和效率，就必须研究制定、完善工程管理标准和相关管理制度、办法，因此在充分利用、整合现有水利工程管理信息的基础上，按照有关技术标准与管理规程，结合水利部水利工程管理考核办法及其考核标准，认真开展水利工程基本资料收集、整理，健全和完善工程管理标准、运行检查表格和相关管理规章制度，建立一套完整的管理标准、管理制度体系， 实行严格的工作考核，以标准化推动管理规范化
20、、制度化。在此基础上，借鉴国内外先进的管理技术和管理手段，建立高效的计算机网络、以信息化推动管理现代化。 水利工程的基础性和公益性决定了其属于财政重点支持的范畴，需要纳入公共财政预算框架。公共支出中要的明确、规范的资金投入、使用、管理与监督机制，并有相应的较为完善的政策与法律保障。这样从制度层面上建立健全现代水利工程管理的科学化、规范化、法律化体系，实现传统水利向现代水利发展的根本性转变，为经济社会的发展提供强有力支撑和保障。 3.4 努力建立适应现代化要求的管理队伍 随着水利事业的发展和科学技术的进步, 迫切需要高素质、结构合理、适应工程管理现代化要求的水利工程管理队伍。但是水利工程管理单位
21、普遍存在技术人员偏少, 学历层次偏低, 技术力量薄弱, 队伍整体素质不高等问题。因此应制定人才培养相关政策和激励机制，改善人才结构，真正调动好、运用好、发挥好管理队伍的积极性。一方面加大内部培训力度, 大力培养既掌握技术又懂管理的；既懂经济又懂法律的复合型人才。另一方面积极引进既懂水利又懂管理的，熟悉水利工程专业知识的多层次、高素质的信息化建设人才。通过内部培养、外部引进等多渠道提高管理者素质和管理水平，达到加强水利工程管理可持续发展需要。 水利工程作为国民经济的基础设施其发展已经成为经济社会发展的制约因素。而作为体现水利现代化水平重要方面的水利工程管理工作，必须正在调整思路、深化改革，加快体制和机制创新，努力构筑适应市场经济发展要求的灵活高效的管理体制和运行机制，才能积极向现代水利、资源水利、可持续发展水利转变。 参考文献：
