1、海关特殊监管区进口食品检验检疫监管模式研究摘要：本文探讨了目前海关特殊监管区进口食品检验监管工作的现状及遇到的问题，比较区内外进口食品检验监管模式的异同。通过流程再造，优化特殊监管区进口食品检验监管业务，在风险评价模型的基础上建立特殊监管区进口食品直通放行检验监管模式。 关键词：特殊监管区 进口食品 检验检疫 建模 一、前言 近年来，国内市场对进口食品需求量不断增加，极大刺激了进口食品贸易的发展，各种食品安全问题也随之而来。仅 2012 年上半年，全国进口食品 39.7 万批，共检出质量安全项目不合格并禁止进境的食品 1182批。但是，根据国内市场对进口食品质量状况的反映和以往经验，有理由相信
2、进口食品存在的问题可能远远超出上述统计数据。当前，进口食品安全监管正面临着业务增长速度快、食品安全问题种类多、不合格检出率低的新挑战。因此，创新进口食品质量安全监管模式，提高进口食品检验检疫工作效率刻不容缓。 二、法律法规依据 进口食品检验检疫工作是一项检验内容多、范围广、复杂程度高、法律依据严的检验业务，下面从国家法律、行政法规、部门规章、产品标准四个层次对进口食品检验检疫工作的依据进行了梳理： 1）法律依据包括中华人民共和国食品安全法 、 中华人民共和国进出口商品检验法 、 中华人民共和国进出境动植物检疫法等； 2）行政法规包括中华人民共和国食品安全法实施条例 、 中华人民共和国进出口商品
3、检验法实施条例 、 中华人民共和国进出境动植物检疫法实施条例 、 国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定 （国务院第 503 号令）等； 3）部门规章包括大量以局令、通知和公告等形式颁布的管理规定：如进出口 食品安全管理办法 （总局第 144 号令） 、 进出口食品添加剂检验检疫监督管理工作规范 （总局 2011 年第 52 号公告） 、 关于发布和的公告 （总局 2012 年第 55 号公告）等； 4）国家标准及行业标准包括预包装食品标签通则 （GB7718） 、食品添加剂使用卫生标准 （GB2760） 、 食品营养强化剂使用卫生标准（GB14880） 、 食品安全国家标准 复配食品
4、添加剂通则 （GB 26687） 、食品安全国家标准 预包装食品营养标签通则 （GB 28050） 、 食品中污染物限量 （GB2762）等国家标准，以及 SN 行业标准等。 三、特殊监管区进口食品检验监管工作遇到的问题 食品安全卫生质量依赖于食品生产的所有环节。任何环节存在问题，都将造成食品被污染，影响食品最终的安全卫生质量。现在，食品加工行业和食品卫生执法监督部门对食品卫生质量把关的注意力越来越多地放在食品加工过程的卫生控制上，而只是把对最终产品的检验作为验证过程控制效果的一种手段。 目前，特殊监管区内涉及进口食品的企业主要有两类，一类是仓储物流企业，另一类是食品加工型企业。由于特殊监管区
5、的政策，产品进入区内保税仓库不需要通关单，检验检疫部门不对进区食品实施检验，因此，在食品进区时检验检疫部门很难掌握其具体情况，这就导致企业依赖于检验检疫部门对最终出区产品的检验，而一旦检验不合格，将很难查出产品不合格的真正原因。因此，我们建议，应在食品进区是增加预检验环节，以增强进口食品质量的可追溯性。 另外，对于区内的食品加工企业，有可能存在关键原料从国外进口，而其他原料出于节约成本的角度考虑则使用国内原料，以国内物资进区方式进入特殊监管区，跳过检验检疫部门的监管，这样就有可能导致成品质量存在问题 。 对于物流方向为“境外?区内境外” （俗称两头在外）的中转货物，目前，按规定检验检疫部门是不
6、作检验的。如果区内物流企业在区内对进口食品进行分装、加工，从而改变了食品原来的状态，然后再出口到国外，整个过程出于监管“真空” ，这就给这类食品的质量安全埋下了隐患。目前，进口食品检验监管所遇到的问题主要有一下几个方面。 3.1 进口食品信息采集方式较单一、采集渠道较窄 从近几年发生的多起进口食品质量安全问题的整个流程来看，为使检验检疫工作变被动为主动、由慢速反应变快速响应，检验检疫进口食品业务需要更强有力的信息流保证。目前，限于报检平台（CIQ2000 系统以及即将全面推开的入境电子监管系统等）的通用性，影响进口食品检验及后续管理的很多关键信息（如生产商、生产日期、保质期、存储要求、标签等）
7、 ，都仍停留在报检单证的纸面上，没有纳入到检验检疫电子系统中，造成日常检验效率较低。 3.2 进口食品风险评估和抽样辅助方法不够完善 一方面，目前日常检验所使用的系统，只对部分敏感食品或预警期内的食品做出监管提示，一线工作人员依照提示开展工作。但是，这些提示信息的范围针对部分特殊食品，内容局限在相关规定、通知、预警等，信息的时效性、多样性不是很强。没有信息收集和反馈部分，没有能够对整个监管过程中各环节的信息实现集中收集和处理。 另一方面，对于特殊监管区检验检疫开展的个性化、精细化服务，针对部分大型、内部管理比较完善、进口食品质量相对稳定的企业，目前的辅助系统也无法提供支持。 同时，进口食品因其
8、风险类别不同，检验监管的严密程度应当区分对待。目前风险评级考虑“产品风险、企业风险、企业诚信”三方面因素。但是，食品的风险是处于不断变化中的，产地、生产时间、保质期等各方面因素的改变都可能引发食品安全问题。目前的风险评估方法还较为简单，很多关键因素尚未作为风险因素考量。 因此，我们有必要从精益管理的角度，厘清特殊监管区进口食品检验思路，设计个性化检验抽样方案，满足特殊监管区进口食品检验管理模式的需求。 四、特殊监管区进口食品检验监管系统 4.1 建设目标 该系统以维护进口食品质量安全为目标。由对进口食品的逐批抽样检验向以风险管理为核心，以境外食品生产企业为食品质量安全源头，实施企业监管、货物检
9、验双轨并重的检验监管模式。坚持产品质量是生产出来而不是检验出来的理念，通过识别食品进口全过程中影响产品质量安全的风险因素，动态调整进口食品的抽样比例和检测项目等检验监管模式，实现进口食品生产申报、口岸检验检疫、后续监管、风险评价、模式决策、市场流向跟踪等全流程信息化监管。同时，支持网页查询、移动 APP 查询等信息化手段，让消费者能够即时查询到食品进口各个环节的食品质量安全相关信息，确保消费者能够买到安全放心的进口食品。 将进口食品检验检疫追溯管理功能纳入系统，旨在通过研究检验检疫步骤最多、时间最长、风险程度最高、社会影响极大的进口食品的检验工作，提高该类产品的检验针对性和效率，缩短进口检验周
10、期，使安全的进口食品能快速地进入市场流通领域，降低流通时间过长带来的产品质量安全风险，同时也降低进口食品的流通成本，并能够随时向消费者提供其所关心的质量安全信息。 4.2 功能概要 在对进口食品全面实施信息化监管基础上，进一步结合物联网技术、溯源技术、条码技术、云计算等技术，进一步强化进口食品的检验监管。进口食品检验监管系统实现了对进口食品从产地到流通领域的全过程监督管理，建立进口食品生产商质量安全信息、产品溯源信息、原料信息、生产企业信息、产品质量信息以及境外出口商、境内收货人的全过程防伪溯源管理体系，全面掌握进口食品质量安全状况，消费者可通过识别码（包括批号串码、条形码、二维码等溯源信息）
11、查询生产企业信息、产品信息、原料信息、境外出口商、国内收货人以及对应的产品检验情况，确保进口食品全过程监管，打击假冒伪劣行为、打击非法进口行为，保障消费者合法的消费权益。 系统运用 UML 语言进行面向对象的开发，进行可视化、构造化和文档化地建模。对于系统主要功能及相关用户，使用“用况图”进行描述。本系统主要有 4 类交互对象：系统管理员、进口商、检验检疫（检务部、检验部和审核部）及消费者。功能模块从总体上划分为 5 大模块：系统管理、基本功能、申报、审核及信息追踪。通过权限控制，设定了各类交互对象对于功能模块的使用及访问，如图 1。 建立一套特殊监管区进口食品检验检疫业务模式，完成但不限于如
12、下功能： 1）进口食品全环节的信息采集、信息保存以及关键信息的电子存档，快速调取和查询； 2）检验检疫辅助查验、抽样、审核、检验； 3）数据汇总、统计、分析，图形、报表输出； 4）数据后台处理、分析，决策辅助； 5）不合格、召回、消费者投诉等应急情况的快速处理机制 6）检验检疫、收货人、发货人、代理商、消费者等各个角色的日常信息查询 4.3 系统架构 针对实际工作过程中遇到的困难，从抽象建模、流程优化和规范建立三方面提出了如下三步解决方案： 1）用现代信息管理的概念提升特殊监管区进口食品信息管理水平。 通过研究特殊监管区进口食品涉及到的信息类型，抽象出相应的数据模型。 2）通过精益管理思路厘清
13、和优化特殊监管区进口食品检验业务流程 进口食品环环相扣、时效性高、安全因素高的特点决定了单凭传统的 ISO9001 质量管理理念已很难满足业务要求。因此，引入了精益管理的思路，后者无论应用范围和深度都已在很多行业推开，包括麦肯锡、GE、TOYOTA、3M、花旗等在内的国际知名咨询公司、生产企业、服务行业等。 3）基于风险评估、分类管理等理念的特殊监管区进口食品检验检疫业务模式 图 2 进口食品检验检疫信息管理系统架构 本监管模式的核心是信息系统数据库，包括收发货人、消费者、相关部门、检验检疫人员等在内的所有相关角色，都将信息在“特殊监管区进口食品检验检疫信息数据库”中进行写入、读取，这一信息数
14、据库是特殊监管区检验检疫进口食品监管的依据。如图 2 所示，现有进口食品检验工作内容大部分限于图中蓝色框内的内容，虽然对产品生产信息等有一定要求，但这些信息目前只停留在纸制单证内，无法及时调取，更谈不上分析。 以下是拟推出的特殊监管区进口食品检验检疫业务流程： 1）国外供应商或国内代理商把产地、生产商、生产日期、产品基本属性等信息输入检验检疫数据库，一般可以规定按照生产批为单位，每一个生产批对应一个追溯码。 2）代理商在报检时将食品质量信息输入进口食品检验检疫信息系统数据库。口岸查验过程中，首先用终端设备读取产品相关信息，然后按照规范进行查验，查验内容包括：检查运输工具的卫生状况，运输工具的储
15、运条件是否满足实际需要；核对报检单上所提供的货物的数量、名称、规格与实际到货情况；检查外包装是否存在破损、腐败变质、水湿霉变、虫蛀或其他有害生物，以及检查包装的标记、唛头、标识、生产日期/批号、保质期；抽样检查进口预包装食品是否按规定印制及加施了符合要求的中文标签。将查验结果输入进口食品检验检疫信息系统数据库内。对于需要抽样的产品，将抽样批次的报检号、抽样数量、生产日期、生产批号等相关信息输入数据库。 3）对于抽样的货物，检验检疫人员待抽样结果出来后，将结果输入数据库，而后放行。 4）收货人在收货时将检验信息与其采购信息进行比对，收货人在出货时将货物出入库记录、原料使用记录、成品销售记录等情况
16、报系统数据库，以便后续追溯。 五、小结 本课题研究是在当前食品安全事件不断发生，却似乎又找不到合理高效的解决办法的背景下开展的。课题通过对进口食品检验环节中信息收集、风险评价、流程优化、集成系统开发、可追溯性等几个关键点进行研究，提出了提升进口食品检验监管效率的解决方案，并对进口食品检验监管系统进行了需求分析和框架搭建，为系统开发打下了坚实基础。随着人民生活水平的提高，进口食品在我国食品总消费中的占比迅速窜升，整个进口食品产业链上的相关方对当前进口食品安全可控度低的现状都有很深的体会。今后，我们将进一步专心研究本课题的内容，认真严谨、广采众长，期望能在不远的将来，看到本课题的一些成果在进口食品检验检疫行业内得到应用，为我国食品行业、检验检疫事业的快速健康发展贡献力量。
