1、关于建立社会保障政策执行效果评价指标体系的几点思考近年来，我国社会保障发展迅速，在制度建设上坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，已初步建立了养老、医疗、失业、工伤、生育、住房保障以及各项社会救济、社会福利、优抚安置和社会捐赠等一系列社会保障制度，并发挥着重要作用，成为社会进步的“稳定器” 、经济运行的“减震器”和社会公平的“调节器” ，人民群众切实感受到社会保障带来的“实惠” 。 社会保障审计作为国家审计的重要领域，必须以参保人员利益改善和社会公平正义为宗旨，突破合法合规性审计的局限，将审计职能拓展至政策执行情况的监督、分析、评价和建议上，通过运用科学规范的评价方法和评价标准，对社会
2、保障部门及其下属机构有关社会保障政策执行情况和执行效果、管理和运作基金的活动情况、使用管理资金的经济性、效率性、效果性等内容进行科学、客观、公正的综合评价，以确定社保资金收入、支出项目是否达到预期目的，为政府决策层提供有用的反馈信息。为了达到上述审计效果，建立起合理有效的社会保障指标评价体系具有十分重要的意义。 1 国家治理目标下社会保障政策执行效果评价的必要性 1.1 政策执行效果评价是国家公共权力监督的有效途径，是促进公共管理和服务的重要方法 国家审计作为公共受托经济责任的监督和促进者，既应该对政府财政资金和财务收支进行监督和控制，又必须以公共政策执行效果本身为对象，关注政策对社会资源分配
3、效应和对社会利益的协调方式，进而实现公众利益的均衡发展和公共福利的普遍提高。社会保障政策执行效果评价是促进公共管理和服务的重要方法。 1.2 社会保障政策执行效果评价是社会保障审计实现国家治理的重要途径 政策执行效果评价是以社会保障基金财务收支的合法合规性审计为基础，对现行社会保障政策执行情况及其效果的监督。该功能主要监督现行社会保障政策的贯彻落实情况以及社会保障政策目标的实现程度，分析政策缺陷和制度漏洞及其产生的原因，对社会保障政策和制度的未来发展进行分析性预测，并提出政策修补、制度改进及风险防范和化解的政策建议。建立社会保障政策执行效果评价指标体系，除了可实时纠正政策执行过程中的偏差外，对
4、于保障人民权益、促进社会保障体系不断完善等方面具有重大意义。 2 社会保障政策执行效果评价主要评价指标 政府社会保障绩效评估指标体系设计应遵循科学性原则、目标一致性原则、可测性原则和整体性原则。同时，指标体系内的各个指标之间的涵义、口径、计算方法、时间范围等要衔接、统一。 社会保障政策执行效果评价的评价指标包括定量指标和定性指标，来反映绩效评价标准。定量指标是可以量化的、客观的指标，具有评价的客观性。定性指标是难以具体量化的、主观的指标，得出的结论常带有主观色彩。定量指标和定性指标通常需要结合起来使用，以达到客观公正的评价目的。 2.1 主要定量指标 2.1.1 “经济性”标准的评价指标 1）
5、资金支出财政负担率指标：反映社会保障资金支出占整个财政支出所占比重，反映财力支出结构和保障水平情况。计算公式为：资金支出财政负担率=资金支出总额/财政支出总额100%。 2）资金管理费用率指标：通过资金管理费用占社会保障资金收入总额的比例来衡量资金管理成本高低情况。资金管理费用包括日常行政管理费用、资金的投资运营和监管费用等。计算公式为：资金管理费用率=资金管理费用/资金收入总额100%。 3）实征率指标：衡量社会保障经办机构、税务代征机构资金征收工作实际业绩情况最主要的考核指标，反映了资金征收任务完成情况。计算公式为：实征率=资金实际征收额/资金计划征收额100%。 2.1.2 “效率性”标
6、准的评价指标 1）资金结余率指标：通过社会保障资金历年滚存结余额占当年资金支出的比重，反映支付风险状况。理论情况是一般至少需要三至六个月滚存结余才能保证正常支付运转。计算公式为：资金结余率=资金历年滚存结余额/当年资金支出额100%。 2）资金收益率指标：衡量社会保障资金投资到资本市场所获得的收益额与社会保障资金投资额的比率，反映社会保障资金投资盈利能力水平的高低。计算公式为：资金收益率=资金收益额/资金投资额100%。 2.2 主要定性指标 1）给付对象的真实性情况，反映领取社会保障金的单位人员是否参加社会保障并符合领取条件，有无虚报、冒领行为。 2）给付水平情况，反映支付社会保障资金是否按
7、照统一的标准，有无任意扩大或缩小支付范围。 2.3 进行总体评价 首先，选取参照值，可采用同等社会经济水平其他地区社会保障资金管理部门的评价标准、本地区社会保障资金管理部门评价的历史水平或预算计划的理想水平等作为参照。其次给各评价指标打分，根据各评价指标的重要性设置权重比，计算各评价指标的最终得分。最后，汇总计算总体得分，评价总体水平。 3 社会保障政策实施评价指标体系实现方法 3.1 以全面原则为前提，收集政策 全面原则要求审计机关既要收集地方政策，也要收集中央政策；既要收集实体性规定，也要收集程序性规范；既要收集在审计事项发生之前或之时已经颁布生效的政策，也要关注审计事项发生之后、审计实施
8、过程中相关政策的立、改、废情况，还必须兼顾收集政策的时间效率。可以通过上网、上法规库查询，依靠日常工作积累或借助被审计单位提供政策文件等方式，在较短的时间内收集尽可能系统而完整的政策法规。3.2 以比较意识为基础，梳理政策 审计人员应树立比较意识，对收集的各类政策进行纵向和横向的梳理比对。一方面，从纵向上把握政策的效力层次，按照法的渊源，法的效力，根据“上位法高于下位法”的一般规则，在同一事项上出现上、下位法冲突时，下位法无效。另一方面，从横向上注意政策的衔接性。以时间为标准，要关注社保政策实施发生之前或之时同一机关制定的同一效力层次的政策内容是否一致。出现不一致时，根据“新法优于旧法” 、“
9、法不溯及既往”的规则评价政策执行效应。可依照“特别法优于一般法”的特殊规则来判断政策效应。 3.3 以逻辑思维为核心，分析政策 通过系统地梳理政策，剔除一些无效规定后，政策分析便是建立评价指标体系的重心。首先，要对有效的政策本身进行分析，查找该政策在合理性、公平性和可执行性等方面是否存在缺陷。其次，政策效应的评价与政策内容的解释密切相关。除了按其字面文字最惯用的意思进行文义解释外，还应尝试运用历史解释（通过研究有关立法的历史资料或从新旧政策的对比中了解政策内容） 、体系解释（将孤立的条文置于整套政策体系中去理解条文完整含义）和目标解释（根据政策制定的意图目的解释政策条文）等方法强化政策的明晰性
10、。 4 进一步整合数据资源，充分利用计算机审计推动评价指标体系建设 我国社会保障政策分类广，涉及政府部门多，覆盖人群广，包括了城镇职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、城市居民最低生活保障资金等社会保险基金、社会救助、社会救助、保障性住房等不同类型政策，涉及人社、民政、税务、卫生等不同部门，基本覆盖全国城镇及农村人口。社会保障政策的这些特点，决定了社会保障基础数据是以海量数据方式存在的。 从 2009 年以来新农保、养老保险基金、保障房及社会保障资金全国审计等历次社保审计项目开展情况来看，社会保障审计数据采集和分析工作还面临很多现实的困难，具体表现在： 1）社会保障政策缺乏顶层设计，碎片化呈
11、现导致社会保障信息化建设缺乏总体规划和统一标准。以城镇职工养老保险基金为例，全国各地有单基数、双基数之分，还有人社部门征缴和地税部门代征的区别。政策碎片化导致全国各地社会保障政策应用的标准体系不统一，不同地区不同系统之间信息不能互认。 2）社会保障政策缺乏跨地区业务协同的总体规划，同一政策下各地数据对接不畅。一直以来，我国社会保障的信息化建设在逐步推进，但多是各地根据业务发展要求，自行建设，缺乏在国家层面的跨地区业务协同的业务流程顶层设计，导致同一政策下各地数据不能很好的对接共享。比如城镇职工基本医疗保险参保人员在异地看病、拿药以及转移接续都是目前不易解决的实际问题。 3）社会保障信息系统建设
12、水平参差不齐，数据分散，存在大量数据孤岛。各地社会保障政策的碎片化，经济发展水平的不均衡，导致社会保障信息系统建设水平有高有低，在 2012 年的全国社保资金审计中，我们就发现，在山东省省内，经济发达地区社会保障信息系统建设速度很快，数据也在逐步集中，而在经济欠发达地区要么没有建立信息系统，要么已有的信息系统软硬件设施都比较落后。 面对以上困难，审计机关也一直努力在社保数据采集方面做积极的尝试和改进，2012 年全国社保审计项目中的数据采集方法，笔者认为是种很不错的方法，可以考虑在全国社会保障资金审计项目中已采集数据基础上，做增量采集，继续做下去。 结合计算机审计推动社会保障政策评价指标体系建
13、设工作上，笔者认为首先是要建立起科学有效的评价指标体系，以此作为方向，引领社会保障数据采集和计算机审计，在面对海量、异构的社保数据时可以做到精确采集，避免做无用功。可以在前期审计项目经验的基础上，对应评价指标体系，改进标准表结构，增量采集。此项工作可以考虑在各特派办或各省审计厅选点，做数据增量采集尝试，并针对每一项社会保障政策评价指标，建立数据分析模型，验证评价指标的正确性，支持评价指标体系的建设。数据分析方面，可参考金融审计思路，建立社保数据中心，集中分析，开展审计时分发线索给各地审计机关进一步落实。 笔者还建议，对各地方审计机关，应鼓励进行社保数据采集与分析，尝试采用中间库方式，与社保部门协商，定时抽取社保数据转换成审计中间库，根据不同评价指标建立数据分析模型，做到不间断监控，而不是有项目时监督，没项目就不管，更好的发挥审计监督作用。同时，还要鼓励应用新技术，比如 OLAP 数据仓库、数据挖掘、云计算等技术，多维分析，多角度利用科技创新力量真正提高数据采集与分析效率，推动社会保障政策评价指标体系建设工作快步前进。
