1、关于水资源管理的思考摘要：本文作者分析了中国水环境管理体制现状，提出了资源与水环境管理对策及建议。 关键词：水资源；管理；思考 中图分类号：TU3 文献标识码：A 文章编号： 1 中国水环境管理体制现状 我国现行的水资源管理是流域统一管理和行政区划下的水资源分块管理并行的管理模式。 中华人民共和国水法规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制” ， “国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作”“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作” 。综观我国水法对水资源管理体制的规定可以发现，政府是水资源管理的唯一主体
2、，整个水资源管理过程都由水行政管理部门来操作。属于政府垄断型管理模式，从管理的主体结构的角度看，政府是唯一的管理主体，政府始终是各种治理手段的操作者和当事人，而与水资源直接相关的社会公众大多被看作义务主体；从过程的角度看，政府以垄断的方式包揽了“从宏观政策的制定到微观层次的监督执行”等各个环节的任务。而公众参与权在水资源管理法规中却没有明确规定，由于相对于经济体制改革的急速推进，水资源管理的管理体制改革明显滞后，这无疑对我国的水资源的高效管理形成了制约。 1.1 我国对水资源与水环境实行双重管理体制 在我国水管理被人为的分割为水资源管理与水环境管理两块，分别由水利行政部门和环境保护部门分管。这
3、种管理体制割裂了水的自然属性，环境保护部门与水利管理部门在水资源的开发利用、水环境保护的过程中存在职能交叉的问题。这种双重管理体制会造成水资源利用与水环境保护两个环节出现脱节甚至是对立，管理水资源的水利局强调水资源的开发利用，势必破坏水环境，而负责水环境整治的环保局则过分注重水环境保护，忽视了对水资源的开发利用。 政府在理论上是代表社会公共利益的组织。但实际上，政府并不总是公正无私的。组成政府机构的各层官员也是理性经济人，有自己的利益。 “如果把参与市场关系的个人当做是效用最大化者，那么，当个人在非市场内行事时，似乎没有理由假定个人的动机发生了变化”另一方面，政府管理部门也并非一个天然地追求公
4、共利益的组织，而是存在着政府机构利益。 “诺思悖论”指出了政府机构的自主性与自利性， “政府机构并非一个超然的实体，也有自身的特殊利益。追求政府机构预算最大化成为机构工作人员实现个人利益的途径，同时也反过来成为机构工作人员之个人利益向政府机构利益转化的一种途径” 。改革开放之后的 30 年内，国家政策基本导向是以经济建设为中心，GDP 一时成为选拔和提升地方官员的重要指标。在我国的水资源管理上。某些地方政府及其官员的行为服从于追求经济利益的政绩目标，水资源利用的社会效益却不断下降。比如，由于水资源的过度开发与利用，水质恶化、生态污染、地表沉降、气候异常等成为普遍现象。这严重影响到国民的身体健康
5、和生活质量，甚至导致水危机频发，而必须追切面对的社会问题。其深层原因在于，市场经济价值观导致追逐自身利益最大化的“经济理性人”原则通行，追求人水和谐的社会伦理道德凋敝，以水土生态的循环保护为宗旨的水资源管理传统解体。而政府行为目标被市场发展的经济利益裹挟，形成追求 GDP 增长的行政情结，水资源的公共物品属性没有得到应有的尊重。 1.2 以行政区域为单元的现行管理体制无法避免地方保护主义 水资源区别于森林、草原、矿产等自然资源的显著区别就是其所具有的系统性和整体性。然而在我国水资源与水环境的监督管理部门，大多按照行政区划而设立，隶属于当地各级人民政府。这就造成原本独立的河流或湖泊被人为的按照行
6、政区划而割裂为数块，这种人为的划分破坏了水资源的系统性和整体性，不仅如此，由于不同行政区域主管部门管辖，造成水资源的开发利用方面存在诸多利益矛盾和冲突。 1.3“多龙之水”的管理现状 水行政实行的是统管部门与分管部门相结合的管理体制，职权范围涉及水行政管理的部门除了水利部门与环境保护部门之外，还有建设、国土资源、交通、农业、林业、卫生、科技以及发展改革、财政等多个部门都直接或者间接参与。多个部门虽然分工各有不同，但又在许多方面存在权力交叉，这种现象被形象地称为“多龙治水” 。 “中国环境与资源行政管理中的这种职能重叠或虚置、决策不协调或不联合的状况，已经基本被认同为其是环境与资源法律实施的最大
7、的障碍之一。 ” 2 水资源与水环境管理对策及建议 2.1 水环境与水资源流域综合管理机制 在当今世界建立综合管理体制已经是各国一种普遍的做法，法国环境部负责全国水利管理，制定与水有关的国家标准。英国环境、运输和区域部全面负责涉及水资源及水环境的各项管理。德国联邦环保部负责除饮用水归联邦健康部负责以外，其他的水资源管理工作。这些国家的重要经验就是将开发利用水资源、保护水体不受污染置于一个部门的统一管理之下，这样做的好处是可以节约行政成本、提高行政效率，避免双重管理带来的弊端。笔者建议我国应建立水环境与水资源综合管理体制，将水利部的保护水资源和管理开发水利资源的职能分离出来，合并环境保护部门和水
8、利部门的监测网络，增强流域管理机构的职能，建立健全水务的统管部门与分管部门的协调制度。 2.2 建立健全流域管理委员会职能 打破行政界线按照水的自然特性，建立健全流域管理委员会，实现水利部流域管理委员会省级水利管理部门市级水利管理部门这样的垂直领导体制。赋予流域管理委员会以考核评价地方水利管理部门主要领导的权利，并逐渐转变为以流域为单元考评全国水利工作。流域管理委员会从全流域水资源开发与水环境保护目标的要求出发，依据国家在水环境保护方面的政策，对流域进行统筹安排。 ，实现全流域管理“一盘棋” ，水资源能够优化配置，避免现行流域管理模式下的工程型及管理型缺水，地方保护主义，防止小流域内的污染转嫁
9、，解决流域上下游供需矛盾。 2.3 建立完善统管部门与分管部门之间的协调机制 依据中国的国情和流域具体的特点，既要建立完善统管部门与分管部门之间的协调机制，又要解决好流域管理与行政区域管理的关系，中央统管部门和各级地方管理部门的关系。将分管部门的职能最大限度地收归环保部门，管理模式由相对分散改变为绝对集中模式可以提高行政效率，但这种完全破除现有制度的做法是不现实的，比较现实的做法是建立一个水务方面的议事协调机构如水务委员会，由环境保护部门与分管部门参加，定期举行联席会议，联席会议由环境保护部门主持召开，办事机构设在环境保护部门之下，统一解决水务管理中出现的问题。同时以立法的方式对这个协调机构的
10、职能地位予以规定。 3 结束语 遵循流域水循环规律，实行水资源与水环境的综合管理，打破行政区划界限，明确流域管理委员会的职责。我们在改进流域管理的思路、模式和方法的过程中，研究和引进国外先进管理方法的同时，还必须依据中国的国情和流域具体的特点，研究和完善适合我国国情的水资源管理体制，既要健全流域统一管理的机制，又要解决好流域管理与行政区域管理的关系，中央统管部门、分管部门、协同管理部门和各级地方管理的关系，促进我国的水资源的可持续利用。这需要把它作为一个系统工程，从体制、原则、制度和法制等各个方面来予以完善，只有这样，才能真正建立起适合我国国情的水利发展机制，适应水资源可持续利用的要求。随着中国社会经济的发展，水资源过量开发、水资源浪费、水环境恶化、用水冲突等问题逐渐暴露出来，如何解决这些问题管理是关键，当今我国在水务管理方面存在一些问题，如果不加以改善，水务问题甚至会成为影响社会经济发展的瓶颈。本文针对现行水务管理体制中存在的一些弊病，建议对中国水资源行政管理体制进行改革。 参考文献: 1 刘莉,张伟利.农业水资源管理存在的问题与创新管理机制J.中国新技术新产品,2010(4). 2 董福印.水资源管理制度建设初探J.中国市场，2009，(14).
