1、博弈论视角下我国城市房屋拆迁政策变迁分析摘要：我国城市房屋拆迁政策自 1991 年形成以来共经历了两次重大的变迁，每次变迁都是中央政府、地方政府、房地产商和被拆迁人博弈的成果，是对现有利益格局的重新调整。博弈论是政策分析的一项重要工具，能实现纳什均衡的制度能使博弈各方达到均衡，从而主动遵从和维持现有的制度。我国现有的城市房屋拆迁政策并不是一项均衡的制度，在博弈格局中并非是纳什均衡的体现，因此这项制度隐含着一系列的非稳定因素。 关键词：拆迁；政策；博弈论 一、博弈论与公共政策 公共政策的本质是对社会利益的权威性分配，公共政策的变迁是不同主体之间进行利益博弈的结果。博弈论是现代社会运用较广的一套理
2、论，约翰?纳什在其论文n 人博弈中的均衡点中指出，均衡点就是 n个参与人的一组策略选择，在其他人策略选择不变的情况下，任何人都不能通过改变策略来使其期望支付得到改善。这一均衡被后人命名为“纳什均衡” ，制度变迁中的制度均衡也可用纳什均衡来解释，只有当现有制度达到纳什均衡时才能稳定地运行，若纳什均衡被打破就有制度变迁的风险。 二、博弈论视角下我国城市房屋拆迁政策的变迁分析 我国房屋拆迁政策的形成和变迁本质上是拆迁的各方主体博弈的结果。在博弈过程中，当各方利益能得到有效的调和或各方处于势均力敌的状态时，房屋拆迁政策会达到一定的均衡状态并保持稳定的运行。而一旦这种势均力敌的状态被打破，其中一方利益受
3、损，处于劣势地位的一方就会产生制度变迁的需求，从而打破制度的均衡，当均衡被打破后制度变迁能否实现还有赖于各方力量博弈的结果。 （一）城市房屋拆迁政策形成阶段的利益博弈分析 随着我国住房日益私有化，拆迁过程中出现了“被拆迁人”这一主体。为了规范拆迁行为中各方主体的行为，尽量减少因摩擦而产生的交易成本，1991 年国务院颁布了城市房屋拆迁管理条例 ，标志着我国城市房屋拆迁政策初步形成。 在城市房屋拆迁管理条例颁布初期，房屋拆迁涉及的利益主体较为简单，主要包括中央政府、地方政府、国有拆迁单位和被拆迁人。中央政府和地方政府的主要诉求是通过旧城改造以促进经济发展并改善居民居住条件；国有拆迁单位不存在独立
4、的利益诉求；对于被拆迁人而言，通过拆迁能得到适当的补偿与安置，能有效地改善自身的居住条件。因而在这一阶段，各方主体的利益得到了有效的调和，不存在明显的利益矛盾和利益博弈，政策达到了一定的均衡状态。 （二）城市房屋拆迁政策第一次变迁阶段的利益博弈分析 随着时间的推移，房屋拆迁中涉及的利益主体逐渐增多且关系错综复杂，中央政府的主要诉求是大力发展经济、完善城市建设，在一定程度上支持拆迁；地方政府则开始和中央政府分化，在税收制度的影响下，地方政府力求通过出让城市土地使用权以增加地方税收，地方政府开始成为一个利益团体；以房地产商为代表的城市建设主体能从拆迁行为中获得巨额的经济利润；被拆迁人的利益则受到了
5、较大的损害。当拆迁政策不能有效地调和各方面的利益时，以被拆迁人为代表的社会公众产生了政策变迁的需求，制度均衡被打破，在双方的利益博弈过程中，被拆迁人的利益诉求受到了中央政府的关注。国务院于 2001 年通过了新的城市房屋拆迁管理条例 ，这是我国城市房屋拆迁政策的第一次变迁。 新的拆迁政策对各方的利益进行了一定程度的调和，将“作价补偿”修改为按照房屋的区位、用途等市场估价给予被拆迁人货币补偿，开始关注被拆迁人的利益，在短期内，制度达到一定的均衡。 但总体而言，当时社会发展依然是以经济建设为中心，拆迁过程中的个人利益必须服从国家利益和集体利益，对被拆迁人的权益维护较少。城市房屋的拆迁实际上应该分征
6、收和拆迁两步走，先由地方政府负责征收居民土地并对居民进行安置和补偿，然后由房地产商介入进行拆迁并重新建设，但新修改的条例却将征收和拆迁都交由开发商来完成，而地方政府只需颁发相关许可证即可。在这种情况下，追求自身利益最大化的房地产开发商经常在未能和被拆迁人达成相关安置和补偿协议的基础上进行强拆，强拆必将引起被拆迁人的强烈反抗，被拆迁者与房地产商之间的利益博弈日趋激烈。 （三）城市房屋拆迁政策第二次变迁阶段的利益博弈分析 2009 年，北京大学五名教授上书全国人大常委会，建议修正城市房屋拆迁管理条例 ，国务院也正式着手开始修改条例 ，在深入调研和广泛吸取专家学者、各方代表建议的基础上，于 2011
7、 年 1 月通过了国有土地上房屋征收与补偿条例 ，标志着我国房屋拆迁政策的第二次变迁得以完成。 这一阶段的利益博弈主体按照他们对制度变迁的意愿可分为两个阵营，一方是以地方政府和房地产开发商为代表的反对制度变迁方（简称为 O 方） ，另一方是以中央政府、被拆迁人、专家学者和一般社会公众为代表的支持制度变迁方（简称为 S 方） 。在双方的博弈中，博弈参与者都有两个策略选择，即改变现有制度和维持现有制度，不同策略下各博弈方支付具有明显差异。 对于 O 方中的房地产开发商而言，当时的房屋拆迁政策为其获得巨额的经济利益提供了制度保障，维持现有制度所需的成本包括对决策者施加压力和与 S 方进行周旋对抗而付
8、出的人力、物力、财力和时间，而维持现有制度的收益则是巨额的“剪刀差”利润，维持现有制度的收益大于成本。对于 O 方中的地方政府而言，在当时的城市房屋拆迁政策下，只需付出较小的监督成本就能从出让土地中获得较大的经济收益。基于以上成本收益分析，O 方倾向于选择的博弈策略是“维持现有制度” 。 对于 S 方中的中央政府而言，当时的拆迁政策虽能促进经济的快速发展，但伴生的是对公众利益的损害和对社会稳定的危害。中央政府改变现有制度所需的成本是供给制度所必须的经济成本、时间成本、协调各方矛盾所耗费的精力；所获得的收益是政府声誉、良好形象和公信力。基于我国行政理念的转变，中央政府更加注重社会收益而非经济收益
9、，因此改变现有制度获得的收益要大于成本。 对于 S 方中的被拆迁人而言，当时的拆迁政策完全损害了其根本利益，其改变现有制度所需的成本是积极向政府表达自己利益诉求、参与公共政策制定所需付出的物质和精神的代价，以及遭到政府拒绝或房地产商抵制的风险；而改变现有制度获得的收益则是在房屋拆迁中切实维护自身的权利和利益，包括人格尊严、合理的赔偿与安置、更好的居住条件和生活条件等，收益明显大于成本。 对于 S 方中的相关专家和学者而言，是否改变现有制度并不和其切身利益挂钩，他们改变现有制度所需付出的成本是时间、精力、遭到决策部门反对和抵制的风险，而改变现有制度所获得的收益是成功运用专业知识参政、履行社会责任
10、而获得的成就感和满足感、成功推动现有制度的改变而获得的社会知名度与美誉度及由此而带来的各方面的物质或精神上的利益，因此相关专家学者改变现有制度所获得的收益也要大于其成本。 以上是 O 方和 S 方单方面“维持现有制度”或“改变现有制度”的成本收益分析，但当他们参与博弈时，博弈者所得的结果不取决于自己单方面的策略选择，也依赖于对方的策略选择。具体而言，当 S 方选择“改变现有制度”这一策略时，若 O 方也选择“改变现有制度”这一策略，则制度变迁的可能性较大，其获得的收益也较大；但若 O 方选择了“维持现有制度”这一策略，制度变迁能否实现具有较大的风险，其收益也相应减少。同理，当 O 方选择“维持
11、现有制度”这一策略时，若 S方也选择“维持现有制度”这一策略，则其固有利益能得到较好的维护，收益较大；但若 S 方选择了“改变现有制度”这一策略，则存在制度变迁的风险，其收益也会受到一定的影响。具体情况见表 1。 由表 1 可看出，在我国当时的社会背景与价值取向下，双方都选择“改变现有制度”这一策略所获得的整体收益最大，这使得我国城市房屋拆迁制度的变迁成为必然，我国国有土地上房屋征收与补偿条例的颁布较好地证实了这一点。 三、城市房屋拆迁政策不稳定的原因和对策分析 我国现行的城市房屋拆迁政策已经运行三年有余，但其运行的过程中依然存在一定的不稳定因素会影响其执行效果和未来的发展。 如表 1 所示，
12、在 O 方和 S 方的博弈过程中，从社会整体利益出发，双方最后选择了都“改变现有政策”的策略，于是完成了制度的变迁，促成了我国新的拆迁政策的出台。但 D 点却并不是博弈中的纳什均衡点，对于 O 方而言，在 S 方的策略给定时，它可以通过单方面地改变自身的博弈策略来增加自己的收益。对于并不处于纳什均衡点的这一博弈策略组合，O 方不存在遵守的积极性和主动性，它会单方面地放弃或改变现有的策略选择，因此在我国新拆迁政策的执行中，以地方政府和房地产商为代表的 O 方会选择抵制或再次改变现有政策。这一推测在现实中得到了验证，2013 年发生的“四川蓬溪雇人砍断拆迁户双腿案”和“广西南宁青秀区 9.28 强
13、拆事件”便是最好的例证。 为了维持现有政策的稳定与保障执行的效率，必须致力于让 D 点成为纳什均衡点，而这就需要从根本上改变当前的利益格局，从而让 S 方和 O 方在 D 点的收益达到最大值。具体而言，一方面可以通过严格的执法对那些扭曲执行或抵制执行当前拆迁政策的行为进行严厉的惩罚，增加地方政府和房地产商抵制现有制度的成本；另一方面，可将地方政府的土地转让权回归中央政府，减小其在拆迁中的寻租机会，从而减小其再次推进制度变迁的收益，遏制其改变现有政策的需求。唯有如此，才能从根本上调整当前的利益格局，才能保障我国当前政策的稳定与顺利执行。 参考文献： 1道格拉斯?C.诺思.制度、制度变迁与经济绩效M.刘守英，译.上海：上海三联书店，1994. 2约翰?纳什.纳什博弈论文集M.张良桥，王晓刚，译.北京：首都经济贸易大学出版社，2000. 3白锐，刘洪科.我国城市拆迁政策变迁分析J.社会主义研究，2010（04）. 4韦森.再评诺斯的制度变迁理论J.经济学（季刊） ，2009（01）. 【作者单位：海南大学应用科技学院（儋州校区） 】
